我國文化市場體系建設與公共文化服務發(fā)展

我國文化市場體系建設與公共文化服務發(fā)展

文化市場體系建設與公共文化服務體系建設是相輔相成的。我國公共文化服務體系建設脫胎于文化事業(yè)單位系統(tǒng)，同樣受到文化體制改革和文化市場開放的推動，與文化產(chǎn)業(yè)體系建設形成“兩輪驅(qū)動”之勢，共同促進文化大發(fā)展、大繁榮。一大力發(fā)展公共文化服務體系政策的提出發(fā)展公共文化服務體系政策的提出有一個過程。首先是在2002年黨的十六大報告中，有以“積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，積極深化文化體制改革”為題的專門一節(jié)，對公共文化和文化產(chǎn)業(yè)相關政策問題予以系統(tǒng)表述，其中引人注目地出現(xiàn)了“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”這段論述，但是與公共文化相關的表述還是沿用了“文化事業(yè)”或者“文化公益事業(yè)”這樣的用語，還未出現(xiàn)“公共文化服務體系”的提法。2005年10月11日，在黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，出現(xiàn)了“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”這樣一個新論斷，多年來占據(jù)黨和國家政策文件的“文化事業(yè)”這個關鍵詞，開始為“公共文化服務體系”這個新概念所取代。中國公共文化服務事業(yè)的發(fā)展開始了歷史性的轉(zhuǎn)折。2006年9月13日，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，“公共文化服務”專辟一章，并且被置于“文化產(chǎn)業(yè)”之前，占據(jù)了令人矚目的優(yōu)先地位，內(nèi)容包含完善公共文化服務網(wǎng)絡、創(chuàng)新公共文化服務方式、健全公共文化服務組織體制和運行機制、維護低收入和特殊群體的基本文化權益以及加強農(nóng)村文化建設等一系列論述，相當具體、詳盡。2007年6月16日，胡錦濤同志主持召開中共中央政治局會議，專門研究公共文化服務體系建設問題。會議對于建設公共文化服務體系的重要意義、指導思想、目標任務以及當前亟須開展的工作等進行了系統(tǒng)的分析，提出了明確的要求。很顯然，從黨的十六大到十六屆五中全會，隨著堅持科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會等一系列指導思想的成熟，隨著文化體制改革試點與解放文化生產(chǎn)力相關政策的密集出臺，建設“公共文化服務體系”已經(jīng)成為我國在21世紀頭20年抓住重大戰(zhàn)略機遇期，開創(chuàng)社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的新局面，實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略目標的重大戰(zhàn)略舉措。二建設公共文化服務體系的重要性和必要性構建公共文化服務體系，是建設社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略舉措，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要標志，是解放文化生產(chǎn)力，實現(xiàn)文化大發(fā)展、大繁榮的基礎工程，也是全方位對外開放、成為現(xiàn)代化國家的關鍵步驟。正如2007年6月16日中共中央政治局會議公報所指出的，加強公共文化服務體系建設，對于落實人民群眾文化權益、提高全民族的思想道德和科學文化素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展、建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，具有重大意義。（一）我國正在進入一個重大的發(fā)展機遇期和矛盾凸顯期，建設公共文化服務體系是建設社會主義和諧社會的題中應有之義改革開放以來，我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康增長，人民群眾的收入水平不斷提高?！熬盼濉逼陂g，我國經(jīng)濟歷史性地告別了“短缺時代”，市場機制開始在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，進入全面建設社會主義市場經(jīng)濟體制和全方位對外開放的新階段（以加入WTO為標志）?！笆濉逼陂g，我國成為國際上吸收外資最多的國家，工業(yè)化和城市化的速度明顯加快，人均GDP直逼2000美元的水平，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)持續(xù)下降?！笆晃濉遍_局以來，我國經(jīng)濟在各項指標均較健康的情況下發(fā)展速度一再提升，連續(xù)兩年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，截至2006年年底，我國已經(jīng)成為世界第三大經(jīng)濟體。正如黨和國家的一系列重要政策性文件中所指出的，21世紀頭20年，對于我國來說，既是現(xiàn)代化建設的重要戰(zhàn)略機遇期，也是矛盾凸顯期。目前我國已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟的基本制度，經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上已經(jīng)超越了基本需求，但在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及個人之間產(chǎn)生了越來越大的差距，必須堅持以人為本的科學發(fā)展觀，以統(tǒng)籌兼顧的方法加以解決。在這種情況下，建立一個覆蓋全國、結(jié)構合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡健全、運行有效、惠及全民的公共文化服務體系，無疑將起到凝聚核心價值體系、鞏固共同思想基礎、培育精神文明風尚、促進民族文化認同的積極作用。此外，面對各種矛盾日益凸顯的發(fā)展現(xiàn)實，一個充分表達不同意見的公共文化領域，也具有協(xié)調(diào)各種利益訴求、謀求最佳政策選擇的不可或缺的功能。毫無疑問，公共文化服務體系建設將成為社會主義和諧社會建設的不可分割的組成部分。這就是黨中央明確地提出要實現(xiàn)經(jīng)濟建設、社會建設、政治建設、文化建設以及生態(tài)建設的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且將構建新型公共文化服務體系和改革公共文化管理體制作為重大戰(zhàn)略措施的根本原因。（二）我國建設社會主義市場經(jīng)濟制度的改革正在進入一個向上伸展，完成自己社會、政治和文化體制建設的新階段，公共文化領域的體制改革將成為改革深化的重要標志社會主義市場經(jīng)濟體制是一個全面發(fā)展的整體，包括經(jīng)濟、社會、政治、文化各領域，必須進行全面建設。目前，經(jīng)濟體制改革已經(jīng)結(jié)出碩果，中國經(jīng)濟的基礎結(jié)構已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，社會主義基本經(jīng)濟制度必然向上伸展，建立起具有中國特色的社會、政治、文化制度。傳統(tǒng)的事業(yè)單位（包括教科文衛(wèi)體等方面）改革就是這一發(fā)展趨勢的基本方面。特別是自21世紀初以來，文化體制改革在我國全面展開，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)將文化領域中“市場化”和“產(chǎn)業(yè)化”程度高的那部分剝離了出來，進入了市場經(jīng)濟體制；文化事業(yè)單位也在進行各項體制和機制創(chuàng)新，并被逐步納入公共文化服務體系建設的總體戰(zhàn)略，一個適應社會主義市場經(jīng)濟體制、提供“公共文化服務”的現(xiàn)代政府面貌已經(jīng)開始顯現(xiàn)。很顯然，以“建設公共文化服務體系”為名的這一輪改革，是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷深入完善的重要標志，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、建立公共服務型政府的一個重大進展，從而使文化體制改革進一步與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革融為一體。建設公共文化服務體系的提出，令文化體制改革對于傳統(tǒng)文化管理體制“整體重構”的特征凸顯出來。之所以稱此次改革為“整體重構”，是由于它既涉及可以營利的、現(xiàn)在被稱為“產(chǎn)業(yè)”的機構和部門，又涉及非營利性質(zhì)的、現(xiàn)在被稱為“事業(yè)”的機構和部門；既涉及原有體制內(nèi)的國有公共文化機構，也涉及原體制外的、目前被稱為“民非”的社會文化機構。改革的實踐證明，不僅經(jīng)濟、文化建設不能是兩種體制、兩張皮，文化產(chǎn)業(yè)和公共文化事業(yè)也不能是兩種體制、兩張皮。如何在市場經(jīng)濟條件下，整體性構建發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的體制環(huán)境，是比發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)難度更高、更為艱巨的任務，是擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)。（三）我國已經(jīng)進入了一個文化大發(fā)展、大繁榮的新階段，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和積極建設公共文化服務體系，是解放文化生產(chǎn)力、推動中華文化走向偉大復興的“車之兩輪”“鳥之兩翼”自20世紀50年代開始社會主義建設以來，特別是自80年代初改革開放以來，文化建設一直是黨和國家著力推進的偉大事業(yè)，但是不同時期有不同的發(fā)展水平，受到不同的發(fā)展任務的制約。現(xiàn)在看來，計劃經(jīng)濟體制下作為公共部門整體建立起來的文化事業(yè)單位，實際上是在物質(zhì)資源極度稀缺條件下，滿足人民群眾基本的精神文化需求的特定方式。改革開放以來長期實行的“雙軌制”，實際上是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、公共財政尚未建立起來的特定歷史時期，發(fā)展文化事業(yè)的不得已的過渡性政策選擇。20世紀90年代末以來，物質(zhì)生產(chǎn)超越短缺，市場經(jīng)濟體制基本成型，公共財政基本建立，我們第一次面臨人民群眾的文化創(chuàng)造力和文化消費需求“雙重覺醒”這樣一個特殊的歷史發(fā)展階段，進入了文化大發(fā)展、大繁榮的全新時期。人民生活水平的提高，制度環(huán)境的變化，使文化權利的落實方式發(fā)生了很大的變化，人民群眾不僅產(chǎn)生了更大的文化消費需求，而且產(chǎn)生了更強烈的文化創(chuàng)造和公共表達沖動。正如我們在文化產(chǎn)業(yè)藍皮書中曾經(jīng)講到的，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展還很不平衡，人民群眾文化消費實際支出水平大大低于相同經(jīng)濟發(fā)展水平的國家，而且這種發(fā)展的不平衡不可能在短期內(nèi)解決，于是有效文化需求不足的狀況在相當一段時間內(nèi)不會明顯緩解。因此，建設公共文化服務體系，開放公共文化產(chǎn)品和服務市場，將人民群眾潛在文化需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實文化需要，就成為進一步發(fā)展文化生產(chǎn)力的重大主題。從這個意義上說，建設公共文化服務體系具有提升社會整體素質(zhì)、培育長遠消費需求、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定長遠基礎的重大功能。大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和積極建設公共文化服務體系，是解放文化生產(chǎn)力的不可偏廢的兩個基本方面，是推動文化大發(fā)展、大繁榮，推動中華文化走向偉大復興的“車之兩輪”“鳥之兩翼”。（四）我國的對外開放已經(jīng)深入公共服務領域，構建公共文化服務體系是中國全方位對外開放，建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵步驟中國的現(xiàn)代化無論在深度上還是在廣度上都是人類社會發(fā)展史上絕無僅有的事件。從20世紀末到21世紀初，我國陸續(xù)簽署了《世界人權宣言》《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》等一系列公約，這些公約中提出的維護公民的文化權利，與我國政府在建設公共文化服務體系建設時所強調(diào)的保障人民群眾的文化權益在核心內(nèi)涵上是基本一致的。這說明中國的對外開放已經(jīng)從經(jīng)濟領域深入文化領域，從文化產(chǎn)業(yè)領域深入公共文化服務體系。構建公共文化服務體系，既是我國經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的必然要求，也是和全球化的進程一致的。順利建立公共文化服務體系已經(jīng)成為建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵步驟。一個成熟的公共文化服務體系，對內(nèi)可以通過積極保護與開發(fā)文化遺產(chǎn)，推動文化共享，鼓勵文化原創(chuàng)，以達到凝聚核心價值觀、加強文化認同、促進社會和諧的作用；對外可以通過積極開展文化交流，傳播文化理念，改善文化形象，以達到提升國家軟實力、尋求文化價值共同點、營造和諧發(fā)展的國際環(huán)境的作用。新技術推動的這一輪全球化，已經(jīng)形成了全球文化市場，并使公共文化領域成為新型文化交往空間，積極構建公共文化服務體系，有助于我國在更大程度上獲得國際社會的文化認同，在更大程度上參與國際交往規(guī)則的制定，在國際舞臺上樹立成熟的現(xiàn)代國家形象。當今世界，文化的力量在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出。一個由無思想表達力和文化創(chuàng)造力的民眾組成的民族，必定是一個在國際社會中“失語”的、無希望的民族。而一個建立在社會主義市場經(jīng)濟制度基礎上的公共文化服務體系，則是孕育思想表達力和文化創(chuàng)造力的必要條件。構建公共文化服務體系的戰(zhàn)略決策說明，文化中國的時代已經(jīng)來臨，我們有理由為此而歡欣鼓舞！三建設公共文化服務體系的理論依據(jù)建立健全公共文化服務體系是中國人民在推進現(xiàn)代化進程、建設社會主義市場經(jīng)濟體系、構建和諧社會偉大進程中必須完成的新任務。這一任務的艱巨性、復雜性和長期性超出以往的改革，對此我們應有清醒的認識。不僅如此，作為一個理論概念，“公共文化服務”也是一個充滿復雜性的話題。如何看待“公共性”與“公益性”等概念？如何解讀公共文化服務與私人文化權利的基本關系？如何理解政府在公共文化服務中所應當扮演的角色？所有這些問題并非是我們今天才開始面對的。事實上，先行發(fā)達國家在實現(xiàn)從前現(xiàn)代社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程早已遇到這些問題。因此，學習和借鑒現(xiàn)代化先行國家的經(jīng)驗，認真總結(jié)我國社會主義現(xiàn)代化建設的經(jīng)驗和教訓，對于我們弄清公共文化服務產(chǎn)生的邏輯，弄清現(xiàn)代公共文化服務體制的基本內(nèi)涵，具有重要的意義。（一）作為一個現(xiàn)代性的概念，真正的公共文化服務與直接的私人文化權利是一對相輔相成的概念文化是人類精神的表達。這種“表達”不僅意味著人的抽象精神、目的或思想總要通過有形的作品而得以表現(xiàn)，而且意味著文化作品即使最初來源于個人的創(chuàng)造活動，最終必須獲得集體、社會或傳統(tǒng)的認同才能獲得持久的生命力。從這個意義上說，文化就其本質(zhì)而言，具有社會交往意義上的公共性。但前現(xiàn)代社會的漫長歷史表明，文化固有的公共性本質(zhì)并不必然導致文化作為公共服務的對象。事實上，恰恰因為文化產(chǎn)品具有涉及共同體整體利益的公共性，它反倒成為國家或統(tǒng)治者（如歐洲中世紀以來的王室或貴族）的壟斷性控制對象；同時，又由于文化產(chǎn)品在前現(xiàn)代社會往往是“稀缺性資源”，因而它也一般地淪為少數(shù)特權者的壟斷性消費對象。文化的公共性本質(zhì)被壟斷性的控制與占有所閹割。如果說這時的文化還具有一種公共性的話，那也只是德國當代思想家哈貝馬斯所說的那種“代表型的公共性”。基于這種“代表型”特征，“庇護”構成了前現(xiàn)代時期意大利、法國和俄羅斯等重要文明國家的基本文化政策精神。顯然，文化的公共性本質(zhì)要得到徹底實現(xiàn)，必須依賴于對公眾基本文化權利的普遍確立和承認，而公眾基本文化權利的確立只能是現(xiàn)代市場經(jīng)濟充分發(fā)育的結(jié)果。因此，文化與一向被認為遠離文化的市場經(jīng)濟、“公共領域”與作為其對立面的“私人權利領域”形成了不可分割、相輔相成的辯證聯(lián)系。具體來說，正是現(xiàn)代市場經(jīng)濟使人們擺脫了傳統(tǒng)的人身依附關系，塑造了一種成熟而健全的“私人領域”，在那里，每個“私人”對經(jīng)濟、社會和文化產(chǎn)品擁有了平等的接近、獲取和享用的權利。從文化上看，這里所謂“平等權利”至少包含以下含義。第一，每個私人在文化方面的平等權利意味著，絕大多數(shù)文化產(chǎn)品可以成為排他性的生產(chǎn)和消費對象。正是這一點大大推動了文化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的文化發(fā)展乃至一般文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于個人的文化權利得到了保護乃至激勵，文化生產(chǎn)的“短缺時代”終告結(jié)束，文化生產(chǎn)的強大能力終于有可能把文化從少數(shù)特權者的收藏室中解放出來，從而滿足公眾日益增長的精神文化需求。第二，每個私人在文化方面的平等權利還意味著，當文化成為公眾普遍生產(chǎn)和消費對象后，公眾文化權利便越來越多地成為“直接的”而非“代表型的”東西。任何權力或?qū)＜铱谖抖疾荒芡耆按怼惫姟八饺嘶钡奈幕磉_權利，不能“代表”公眾接近、獲取、享用和評價文化產(chǎn)品的權利。顯然，公眾文化權利“代表性”與“直接性”的此消彼長對現(xiàn)代公共權力提出了全新要求：它應最大限度地保護而不是代表公眾所享有“直接的”（即不可代表的）私人文化權利。即使不得已需要代表，也要使代表行為最大限度的程序化和被監(jiān)督化。第三，只有在最大限度地保護公眾私人化的文化權利時，現(xiàn)代公共文化服務的必要性才真正顯露出來。我們知道，盡管一個社會中每個人都應擁有相同的文化權利，但由于自然稟賦、社會歷史或區(qū)域發(fā)展水平的差異，一些弱勢社會階層或人群的文化權利可能受到束縛或限制。對于這一點，單純的市場經(jīng)濟機制是不完全靈驗的，因此，基于文化公正目的的公共權力就有必要主動出場：它利用二次分配的權力來保護每個私人“應有的”文化權利得到落實；它培育每個弱勢者提升他們表達文化需求的能力，培育他們接近、獲取和享用文化產(chǎn)品的能力。由此可見，現(xiàn)代“公共文化服務”的本質(zhì)性特征絕不在于“代表”或“替代”，而在于保護、培育和引導。（二）公共文化服務的對象和提供方式卻并不注定是與市場機制完全“絕緣的”一般而言，市場經(jīng)濟社會需要“公共文化服務”的存在，否則就不存在社會的和諧。和諧社會是市場經(jīng)濟條件下個人的一種基本期盼和要求，也可以理解為一種基本的公共需求。公共文化服務體系是為了保護公民基本文化權利，滿足公共文化需求而建立起來的。我們看到，現(xiàn)代各國及其地方政府不僅盡力提供各種文化政策，努力打造能夠體現(xiàn)平等精神的文化市場體系和公共信息平臺，且均努力興辦公立教育、公共圖書館和博物館等文化事業(yè)，以盡快提高公民的文化素質(zhì)，從源頭上激活公民的文化創(chuàng)造力，并以此體現(xiàn)社會正義。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共文化服務可以有寬窄兩種理解。廣義的公共文化服務實際上將政府對文化領域提供的文化管理服務包含在內(nèi)，即文化政策服務（包括與文化相關的法律、法規(guī)等）和文化市場監(jiān)管服務。狹義的公共文化服務才是我們這里所說的，區(qū)別于以市場方式提供的文化商品（產(chǎn)品及服務）。經(jīng)濟學認為，市場經(jīng)濟存在“失靈”現(xiàn)象，那些不能進行競爭性和排他性消費的產(chǎn)品，以及出于外部性或自然壟斷等原因市場不能進行充分提供的產(chǎn)品，是公共產(chǎn)品，應該以有別于市場機制的方式予以提供。國防是經(jīng)濟學家最常提到的例子，衛(wèi)生防疫、氣象、水利等部門，顯然也很適合公共產(chǎn)品的定義。義務教育和醫(yī)療保健，關系到一個國家的國民素質(zhì)與社會公平，具有很強的外部性效益，將它們納入“公益性物品與服務”，也是不難理解的。而文化部門涉及的大部分產(chǎn)品和服務，恰恰由于其生產(chǎn)者自主生產(chǎn)和消費者自主選擇的特點，是“私益性”的。俗話說：“蘿卜青菜，各有所愛?！庇腥讼矚g京劇，有人喜歡芭蕾；有人喜歡古典音樂，有人喜歡搖滾音樂；有人喜歡“和風”，有人喜歡“韓流”。盡管如此，至少還有以下兩類文化產(chǎn)品和服務表現(xiàn)出了不同程度的公共性。首先，雖然在程度上有差別，那些與保護文化遺產(chǎn)、進行文化原創(chuàng)有關的活動顯然在所有國家都被認為是“公益性”的。所謂“文化遺產(chǎn)”，不僅是為我們這一代人服務的，也是為子孫后代服務的。有些文化作品的價值不一定是當代人能夠理解的，因此對于原創(chuàng)性的文化作品的保存與傳播，不能只依賴于市場化的運作。要像保護生物多樣性那樣來保護文化多樣性，因此，需要有市場機制、企業(yè)機制之外的特殊機制。其次，公共文化設施的建設，以及通過系統(tǒng)的公共文化服務設施提供平等的文化服務，正在越來越受到世界各國的關注。公共文化設施建設具有投資大、使用周期長以及居民普遍受益的特點，如果以國家投入的方式，成系統(tǒng)地建設，平等地提供給全社會所有公民，將使文化素質(zhì)普遍提高，并進而使文化權利更為有效地落實。公共傳媒和公共圖書館以其系統(tǒng)建設、普遍覆蓋和均衡提供服務的特點，成為這方面的典型。（三）必須由政府和其他社會救助機構對這些弱勢群體和落后地區(qū)的基本文化需求予以保障任何社會都存在無緣接觸文化遺產(chǎn)，甚至無緣享受文化設施，需要特殊救助的弱勢群體和落后的地區(qū)?；疚幕枨蠹劝ü残畔⑴c教育，也包括對文化遺產(chǎn)的了解和最低限度的休閑娛樂，這些都構成弱勢群體最終改變?nèi)鮿莸匚坏闹匾獥l件。因此出于社會公正的考慮，必須由政府和其他社會救助機構對這些群體的基本文化需求予以保障。公共文化服務的基本合法性來自市場失靈，不等于政府是公共文化服務唯一合法的提供者。公共服務是政府主導的，但是政府公共服務能力是受到預算制約的，因此不能包攬一切與公共文化相關的事務，而只能提供基本公共文化服務。世界各國的經(jīng)驗是，政府直接主辦“文化事業(yè)”的做法越來越少，或者是由政府“主導”公共文化服務的提供（通過“文化理事會”之類的中介組織），同時鼓勵社會力量普遍參與；或者是政府提供規(guī)劃和監(jiān)管，公共文化服務以非營利的方式通過民間自發(fā)進行?？傊诎l(fā)達市場經(jīng)濟國家，公共文化服務的運作模式越來越表現(xiàn)出以下特點：社會能自發(fā)形成需求并通過市場（包括通過非營利機構）加以滿足的，國家就不干預；不能自發(fā)形成需求并得到滿足而需要進行干預的，國家能間接干預的就不直接干預；非干預不可時，能委托專業(yè)團隊操作的，就不自己直接上手；甚至當一定要有專業(yè)團隊的時候，除非必要，不直接指定人選，而是通過競爭機制進行遴選；等等。在這種制度安排下，公共財政發(fā)揮出了最大的效益。四我國公共文化服務體系的建設過程：一場發(fā)展與改革交織的深刻實踐回顧新中國成立以來60多年的歷史，中國的現(xiàn)代化建設經(jīng)過了計劃經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟體制改革兩個歷史時期，公共文化服務體系也經(jīng)歷了從原則的確立，到制度化形式探索的艱難實踐過程，直至目前還在改革與發(fā)展的過程中。我國公共文化服務體系的發(fā)展集中反映在“文化事業(yè)單位”的發(fā)展和改革過程中。本章依據(jù)2006年的一項研究報告——“文化事業(yè)單位改革”，以文化事業(yè)單位發(fā)展與改革歷程來看中國公共文化服務體系的建設過程。（一）中國文化事業(yè)單位的基本情況首先，什么是“事業(yè)單位”？“單位”是對于中國社會微觀組織機構的總稱，以獨立核算的“法人機構”計算，中國的單位包括企業(yè)、機關和事業(yè)單位、社會團體以及居民（村民）委員會等四種，總數(shù)是510.7萬個。[1]根據(jù)國家發(fā)改委總課題組提供的數(shù)字，2002年，中國的事業(yè)單位大約有100萬個，職工總數(shù)接近3000萬人，占公共部門就業(yè)人數(shù)的41%、全國勞動力總量的4%。中國的經(jīng)濟資源有相當大一部分投入事業(yè)單位，其中包括60%受過良好教育的專業(yè)技術人員、大量的國有土地、大約2/3非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，以及各級政府綜合預算經(jīng)常性開支的1/3。[2]事業(yè)單位是中國特有的一種組織，從1963年開始，不同時期有過四次定義。[3]從這些定義可以看出，中國的事業(yè)單位在體制上被確定為一種非營利性的，在教育、科學、文化、衛(wèi)生等領域從事社會服務的微觀組織，與西方國家的公共服務機構類似，可以叫做“公共服務單位”（PublicServiceUnite，PSU）。但是，中國的事業(yè)單位的發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程，在這個過程中，政府對事業(yè)單位的財政支持逐漸縮小，相當一部分經(jīng)營性事業(yè)單位成為事實上的產(chǎn)業(yè)機構。因此，事業(yè)單位作為公共服務單位又是一個歷史遺留下來的有名無實的用語，它實際上是指以“事業(yè)單位”的名義開展活動的一批各種各樣的服務性機構的總稱。其次，中國文化事業(yè)單位的分布。中國的文化事業(yè)單位在體制上被定義為國家公共服務體系的組成部分也始于1963年。文化事業(yè)單位的分布是在不同歷史時期由于社會需要和國家發(fā)展重點的轉(zhuǎn)移而逐步形成的，而且隸屬系統(tǒng)經(jīng)歷過多次變化。目前的狀況是，狹義的文化事業(yè)單位可以指國家文化部、新聞出版總署、廣電總局等三大政府文化主管部門管理的單位，廣義的文化事業(yè)單位還應該包括其他部委所屬的文化事業(yè)單位，工會、共青團、婦聯(lián)、文聯(lián)、作協(xié)等全國性社會團體管理的文化事業(yè)單位，以及在民政部門登記注冊的“民辦非企業(yè)”文化機構。狹義的文化事業(yè)單位是我國文化機構的主體。截至2004年年底，由國家文化部歸口管理的文化事業(yè)單位5.56萬個，文物保護機構3965個。國家廣播電影電視總局歸口管理的有1966座廣播電臺和電視臺。新聞出版總署歸口管理的具有獨立法人資格的出版事業(yè)單位約為8100家。[4]廣義的文化事業(yè)單位目前沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計。從2006年搜集到的數(shù)據(jù)看，工會系統(tǒng)有工人文化宮、俱樂部3.9萬個，圖書館2萬個[5]；共青團系統(tǒng)有青少年宮1200多所[6]；全國婦聯(lián)、中國文學藝術界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會都有資格成立事業(yè)單位，業(yè)務范圍涵蓋了文學藝術、影視、新聞出版等領域，但是數(shù)目不詳（由于業(yè)務主管部門是上述狹義文化事業(yè)單位的三大主管部門，因此統(tǒng)計上是重合的，可以忽略不計）。“民辦非企業(yè)”文化機構，是20世紀90年代中期以來對私人出資開辦的非營利的文化機構的稱謂。根據(jù)民政部網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，截至2004年年底，全國在民政部門登記的民辦非企業(yè)單位共有13.5萬個，其中文化類的有3139個。再次，文化事業(yè)單位的類型。盡管文化事業(yè)單位在體制上被定義為中國公共服務體系的一個部分，但是實際情況并非如此。就整個事業(yè)單位而言，預算撥款只占全部收入的一半左右[7]，中國市場實行經(jīng)濟體制改革以來，事業(yè)單位運作狀況已經(jīng)高度分化，類型已經(jīng)多種多樣。但是，從1989年1月起，國家財政部就將其國家預算內(nèi)事業(yè)單位區(qū)分為“全額預算管理”“差額預算管理”和“自收自支管理”三種基本類型，我們可以據(jù)此形成一個大致印象。狹義的文化事業(yè)單位由三大文化主管部門管理，其統(tǒng)計數(shù)據(jù)中顯示的財政依存度，有助于我們了解其類型分化狀況。根據(jù)我們搜集的數(shù)據(jù)，文化部系統(tǒng)事業(yè)單位對財政依存度最高，達到69.8%；[8]廣電系統(tǒng)次之，約為10%；[9]新聞出版系統(tǒng)基本上已經(jīng)成為重要的國民經(jīng)濟產(chǎn)出部門，約為1900億元，據(jù)說對國家稅收貢獻僅次于煙草。[10]三大部門財政依存度差別反映出所屬文化事業(yè)單位運行分化的狀況：文化部所屬的文化事業(yè)單位（如藝術表演團體、公共圖書館、群眾藝術館、文化館、文化站等）所提供產(chǎn)品收費能力不足，財政全額資助的單位絕大多數(shù)集中于此。廣電和新聞出版部門所屬的事業(yè)單位所提供的產(chǎn)品易于“創(chuàng)收”，商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化程度較高，大多屬于國家財政差額撥款和自收自支管理單位。廣義的文化事業(yè)單位和民辦非企業(yè)文化單位缺乏上述部門性的統(tǒng)計數(shù)字。從課題組案例調(diào)查的情況看，這些文化事業(yè)單位由于缺乏明確的業(yè)務主管部門，因此普遍開展了各種創(chuàng)收活動，其所提供的產(chǎn)品和服務，以及機構的類型更加多種多樣。最后，文化事業(yè)單位存在的問題。中國的改革開放已經(jīng)進行了20多年，與經(jīng)濟部門相比，公共服務部門的改革相對滯后，已經(jīng)成為新一輪改革的重點。中國的公共服務部門分為“科學、教育、文化、衛(wèi)生”四類，文化事業(yè)單位規(guī)模最小，但是特殊性和復雜程度卻很高，普遍存在的體制性和機制性問題已經(jīng)嚴重制約新時期中國文化的發(fā)展，也在一定程度上影響了經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。從所提供的產(chǎn)品和服務看，由于不加區(qū)別地鼓勵實行有償服務，大部分文化事業(yè)單位雖然體制上仍然以公共服務機構方式管理，所提供的產(chǎn)品已經(jīng)在很大程度上脫離了公共性質(zhì)?；蛘哂捎谑袌鲅a償不足而萎縮（如公共圖書館等），或者由于擴大收費而轉(zhuǎn)變（如工人俱樂部、青少年宮等），或者由于完全轉(zhuǎn)向商業(yè)軌道而變質(zhì)（如廣播電視機構，依靠廣告生存）。從微觀組織層面看，為了適應開展有償服務的需要，大批有經(jīng)營能力的事業(yè)單位（主要是在新聞出版、廣播電影電視領域）獲得了雙重身份：既是事業(yè)法人，也有企業(yè)法人執(zhí)照，長期實行事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙軌制的混合經(jīng)營（即所謂“事業(yè)單位企業(yè)化管理”）。在這種制度安排之下，在同一單位內(nèi)，公共性質(zhì)與非公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務混淆，經(jīng)營性活動與公益性活動交叉，多重功能相互重疊，多重發(fā)展目標相互沖突，內(nèi)部管理機制混亂。在政府監(jiān)管層面，由于文化事業(yè)單位大部分已經(jīng)市場化，成為事實上的營利性機構，傳統(tǒng)的行政管理手段很大程度上與現(xiàn)實脫節(jié)了。這一情形常常被概括為政府“越位”（主要指對產(chǎn)業(yè)屬性較強的機構，政府干預過多）、“缺位”（主要指對公共服務性質(zhì)較強的機構，政府支持不足，欠賬過多，監(jiān)管不力）、“錯位”（主要指不同政府機構之間管理權限不清，多重管理、錯位管理）。在結(jié)構布局層面，改革開放以來文化事業(yè)單位的發(fā)展過多依靠地方財政，以及允許事業(yè)單位自身創(chuàng)收發(fā)展的做法，導致文化發(fā)展在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間嚴重不平衡。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)消費水平高，文化需求旺盛，購買服務能力強，財政支持力度又大，各種文化機構發(fā)展形勢就好。經(jīng)濟落后地區(qū)有效需求不足，政府財政能力小，文化機構發(fā)展形勢就差。城市經(jīng)濟狀況好，文化就發(fā)達；農(nóng)村經(jīng)濟狀況差，文化就落后；等等。在宏觀管理體制層面，改革開放以來，盡管一再提出改革文化體制，但是實際上宏觀體制的管理理念還沒有根本改變，適應市場經(jīng)濟的文化宏觀管理體制思路沒有形成，國家管理經(jīng)濟和管理文化還是“兩張皮”。表現(xiàn)為國家無論對文化事業(yè)還是文化產(chǎn)業(yè)都壟斷過度，社會力量辦文化的通道依然不暢。雖然已經(jīng)允許民辦文化事業(yè)單位，政策的取向仍然是限制民間資本的進入。在2003年以后的改革中，有關方面經(jīng)常以“辦文化”“管微觀”“管理系統(tǒng)內(nèi)部的文化機構”這幾個判斷來指出這方面的問題。（二）中國文化事業(yè)單位改革：整體重構與分類改革1.分類研究理論的再疏理：一種“三重邏輯建構”目前對于“公益性事業(yè)單位”和“經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)單位”兩種性質(zhì)，“事業(yè)”“事業(yè)體制、企業(yè)化運行”“產(chǎn)業(yè)”三種類型的劃分，缺乏統(tǒng)一的方法基礎，因此，有必要對分類理論進行再疏理。我們的研究結(jié)論是，分類研究方法是一個由三層分析框架構成的整體。首先，根據(jù)市場經(jīng)濟的一般規(guī)律和經(jīng)濟學理論，區(qū)分文化產(chǎn)品和服務中的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，以及提供不同產(chǎn)品和服務的機構；其次，根據(jù)文化發(fā)展的特殊規(guī)律和文化經(jīng)濟理論，認識文化產(chǎn)品和服務的特殊屬性，以及文化機構的不同類型；最后，從我國特殊的制度環(huán)境出發(fā)，尋找將上述一般經(jīng)濟規(guī)律和文化生產(chǎn)特點結(jié)合起來的獨特形式，確定我國文化服務機構的不同類型。特別值得說明的是，這一分類應該是邏輯上統(tǒng)一的和“可還原”的，無論我國的文化機構具有什么獨特的類別形態(tài)，都不應該違背市場經(jīng)濟條件下文化機構的分類的普遍規(guī)則，并最終可以還原為經(jīng)濟學意義上的“公”和“私”機構類型劃分的一般原則，否則就有可能造成監(jiān)管問題。我們來分析一下“三重邏輯”。首先，在市場經(jīng)濟條件下，文化產(chǎn)品和服務首先具有一般的經(jīng)濟屬性。經(jīng)濟學根據(jù)市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，將產(chǎn)品分為“公共產(chǎn)品”與“私人產(chǎn)品”，認為具有不可排他性、消費的共同性（外部性）、難以衡量（特異性或者信息不對稱）、選擇性有限（天然壟斷）等特征的產(chǎn)品和服務是公共產(chǎn)品，其他則是一般意義上的私人產(chǎn)品。公共服務和私人服務分別由不同性質(zhì)的機構生產(chǎn)和提供。在市場經(jīng)濟條件下，文化產(chǎn)品也應該根據(jù)經(jīng)濟學的方法，區(qū)分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，由不同的機構生產(chǎn)和提供。其次，在市場經(jīng)濟條件下，文化產(chǎn)品生產(chǎn)除了具有一般屬性外，還有特殊屬性，是一種特殊的商品。文化產(chǎn)品的特殊性主要在于其具有一種“內(nèi)外結(jié)構”，即物質(zhì)外殼與意義內(nèi)容（meaningcontent），文化產(chǎn)品與服務作為消費對象是其“非物質(zhì)性”的意義內(nèi)容而非物質(zhì)性的外殼。消費一件文化產(chǎn)品，既是對一種物品與服務的消費，也是對一種價值訴求、教化理想和審美態(tài)度的接受。這種對“意義內(nèi)容”的消費需要（want），不同于物質(zhì)生活產(chǎn)品，雖然影響深遠，但卻不是生活必需（need）。這種特殊性使得文化產(chǎn)品性質(zhì)和監(jiān)管方式的復雜化程度提高：文化產(chǎn)品和服務往往是一種混合產(chǎn)品，基于消費者的自主選擇，需要更大程度的市場化參與，以及更加靈活的監(jiān)管方式。最后，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，文化產(chǎn)品除了遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品；按照文化產(chǎn)品生產(chǎn)的特殊規(guī)律，劃分出各種介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的種類，以及種種生產(chǎn)與提供的方式外，還要考慮到我國處于社會轉(zhuǎn)型期的發(fā)展階段和特殊的制度條件，關注文化產(chǎn)品的意義內(nèi)容的影響，以及基于意義內(nèi)容的監(jiān)管形式。我國目前對于文化產(chǎn)品“社會效益”的一再強調(diào)，以及對文化生產(chǎn)機構“始終將社會效益放在首位”的要求，就是表現(xiàn)出了對意義內(nèi)容的影響的關注；對文化領域投融資的各種“準入”政策，則是表現(xiàn)出了國家對于負有宣傳職責的文化機構的特殊監(jiān)管考慮。2.對我國文化事業(yè)單位的分類嘗試我國的文化體制改革已經(jīng)進行了多年，2003年以來的文化體制改革試點也已經(jīng)基本結(jié)束，摸索了大量成功經(jīng)驗，也面臨一些需要解決和調(diào)整的新問題。根據(jù)以上的分類方法，并總結(jié)我國改革的成功經(jīng)驗，我們形成了以下基本分類框架。首先，按照市場經(jīng)濟一般規(guī)律，將文化事業(yè)單位分為“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”兩種性質(zhì)的機構，前者主要提供公共文化產(chǎn)品和服務，是非營利性的；后者主要提供私人文化產(chǎn)品和服務，是營利性的。文化體制改革試點提出將文化事業(yè)單位分為“公益性文化事業(yè)”和“經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)”兩種類型，就是明確了這兩種機構的不同性質(zhì)。其次，按照精神文化產(chǎn)品生產(chǎn)的特殊規(guī)律，以及國際上公共管理的新經(jīng)驗，在“營利”和“非營利”兩種性質(zhì)的機構中，再區(qū)分出各種中間類型，以及“生產(chǎn)”和“提供”的不同結(jié)合方式。將政府發(fā)展文化的部分職責分散給民間，在政府、民間力量、文化機構之間建立起多樣化的合作關系。最后，根據(jù)我國特殊的制度環(huán)境的要求，確定一批在內(nèi)容上具有宣傳屬性的文化產(chǎn)品和服務，設計特殊的監(jiān)管制度。比如說，對于那些產(chǎn)業(yè)特征明顯，但是內(nèi)容傳播方面具有特殊職能和使命的機構，實行特定的準入制度，或?qū)嵭刑厥獾摹笆聵I(yè)體制”。有了以上基本分類框架，我們就可以根據(jù)文化領域的具體條件，對不同類型機構做出劃分。首先，基于市場經(jīng)濟一般規(guī)律，可以有兩種分法。一種是，根據(jù)“效率”的原則，將“原創(chuàng)”與“復制”看作區(qū)分文化事業(yè)單位“營利”和“非營利”性質(zhì)的第一類根據(jù)，將那些與保護、整理、研究文化遺產(chǎn)，以及從事文化藝術內(nèi)容原創(chuàng)有關的機構（在國外，被稱為“國家文化機構”，NationalCulturalInstitution）首先確立為非營利機構，以區(qū)別于一般的營利性企業(yè)。這些機構包括：文物及民族民俗文化遺產(chǎn)保護機構、圖書館、博物館、紀念館、檔案館、人文社會科學研究機構，以及一部分作為“國粹”象征的演出團體。另一種是，根據(jù)“公平”的原則，將有利于提高生活品質(zhì)、改善地方文化生態(tài)環(huán)境、提升公眾文化品位、有利于公眾平等分享文化資源等原則作為區(qū)分“營利”和“非營利”性質(zhì)的第二類依據(jù)，將文化部歸口管理的文化館、群藝館、文化站等機構作為事業(yè)單位繼續(xù)保留和發(fā)展，將全國總工會和青年團系統(tǒng)的工人俱樂部