地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討地質(zhì)調(diào)查工程預(yù)算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討

一、前言

地質(zhì)調(diào)查〔下列簡稱“地調(diào)〞〕是經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的前序性系統(tǒng)項(xiàng)目，其工程周期長、波及學(xué)科門類較多，且一般在野外作業(yè)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也給工程管理帶來挑戰(zhàn)。常規(guī)的實(shí)驗(yàn)室工程管理策略辦法無法在地調(diào)工程中發(fā)揮作用，需要構(gòu)建合乎地調(diào)自身規(guī)律的工程管理體系。這對(duì)工程的撐持性管理策略提出了特殊要求，特別是工程的財(cái)務(wù)管理，貫通工程全過程，把控工程資源調(diào)配，是保證地調(diào)工程順利發(fā)展的前提根底。

地調(diào)工程多以政府財(cái)政投入為主，社會(huì)投資相對(duì)較少。政府財(cái)政資金是發(fā)展地調(diào)工程、保障工程有效實(shí)施的前提條件，但目前，政府財(cái)政資金的使用績效和考核方式與社會(huì)投資存在較大差異，后者更注重結(jié)果導(dǎo)向，會(huì)直接要求經(jīng)濟(jì)效益。但財(cái)政投入更多的是針對(duì)社會(huì)根底領(lǐng)域，短期內(nèi)無法用市場經(jīng)濟(jì)衡量投入產(chǎn)出，故其績效考核更多的是根底科學(xué)評(píng)定以及本錢控制。

財(cái)政資源的稀缺性決定了地調(diào)工程仍存在一定的競爭性;財(cái)政收入來源的公眾性，決定了地調(diào)工程要控制本錢;地調(diào)工程的野外實(shí)踐要求，決定了要加強(qiáng)工程的內(nèi)部控制。采用預(yù)算執(zhí)行率可以將地調(diào)工程管理有效整合，有效控制本錢，通過開支管理工程進(jìn)度。同時(shí)與預(yù)算有機(jī)結(jié)合，可以精準(zhǔn)發(fā)展地調(diào)工程的經(jīng)費(fèi)管理，確保財(cái)政投入資源用到刀刃上。

二、地調(diào)工程管理中預(yù)算執(zhí)行率的運(yùn)用情況

〔一〕預(yù)算執(zhí)行率在工程管理中的重要作用

預(yù)算執(zhí)行率是財(cái)務(wù)管理中財(cái)務(wù)資金使用的核心指標(biāo)，是財(cái)務(wù)指標(biāo)在時(shí)間進(jìn)度與工程進(jìn)度的對(duì)標(biāo)維度，該指標(biāo)可以用于考察工程主管部門、財(cái)務(wù)部門掌握工程投入資源的進(jìn)度。一般而言，在工程執(zhí)行前，就要根據(jù)工程周期明確各階段的預(yù)期開支數(shù)據(jù)，以此確定工程的累計(jì)執(zhí)行比例。在年度類的預(yù)算支出中，一般按時(shí)間序時(shí)列支最正確?？缒甓鹊墓こ填A(yù)算執(zhí)行率那么需按工程進(jìn)度作匹配管理，過快過慢都是不科學(xué)的。在工程結(jié)束節(jié)點(diǎn)，跨年類工程的預(yù)算執(zhí)行率應(yīng)與年度類工程一致，接近100%，過低或超支都表明預(yù)算執(zhí)行率較差。

改革開放四十年來，我國國民經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入快速增長，科技創(chuàng)新投入持續(xù)加強(qiáng)，財(cái)政對(duì)地調(diào)工程的投入也有大幅增加，地調(diào)事業(yè)這一根底項(xiàng)目得到長足開展。近年來，國家財(cái)政對(duì)地調(diào)事業(yè)的投入進(jìn)入平穩(wěn)期，加之財(cái)政績效考核的剛性要求，科學(xué)合規(guī)地運(yùn)用財(cái)政資源，成為地調(diào)工程持續(xù)推進(jìn)的根本要求。

當(dāng)前，地調(diào)工程管理中存在著重科技、輕管理;重技術(shù)、輕財(cái)務(wù);重實(shí)踐、輕監(jiān)管等問題。而這些問題歸集于指標(biāo)管理方面，就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行率的輕視，主要體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算執(zhí)行率管理不足伎倆、預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)性缺乏，甚至其合規(guī)性都需要認(rèn)真審視，無法激發(fā)其對(duì)工程內(nèi)部管理的提綱挈領(lǐng)作用。

〔二〕地調(diào)工程預(yù)算執(zhí)行率管理存在的問題

從預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)結(jié)果來看，具體實(shí)踐中主要存在整體執(zhí)行率過低，超支現(xiàn)象較為嚴(yán)重以及結(jié)果達(dá)標(biāo)、過程管理混亂等問題。

1.預(yù)算執(zhí)行率過低。從當(dāng)前地調(diào)工程內(nèi)部管理的實(shí)踐來看，對(duì)財(cái)務(wù)管理的重視度不夠，普遍存在預(yù)算執(zhí)行率偏低的問題。在工程申報(bào)過程中不重視財(cái)務(wù)精準(zhǔn)預(yù)算，存在多爭取預(yù)算的心態(tài)，頂格申請(qǐng)費(fèi)用，而在執(zhí)行過程中由于財(cái)務(wù)政策紀(jì)律要求，加之地調(diào)工程野外作業(yè)條件下票據(jù)環(huán)境較差，又存在“多一事不如少一事〞的心態(tài)，“一增一減〞導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行率偏低。另外，地調(diào)工程的實(shí)驗(yàn)設(shè)備一般是多工程共用，單個(gè)工程無法列支固定資產(chǎn)投入，進(jìn)一步降低了預(yù)算執(zhí)行率。過低的預(yù)算執(zhí)行率表明預(yù)算資金使用情況較差，且長期占用財(cái)政資金，而未能有效發(fā)揮財(cái)政資金的支持功能，最終影響地調(diào)成果，影響后續(xù)資金審批及工程申報(bào)。

2.超支現(xiàn)象嚴(yán)重。地調(diào)工程在實(shí)施過程中存在新開展、新方向，需要投入更多精力、資源支持深入發(fā)展研究，故前期的預(yù)算費(fèi)用將出現(xiàn)短缺。工程管理者無法及時(shí)調(diào)整工程預(yù)算，導(dǎo)致后續(xù)工程研究無以為繼，達(dá)不到工程立項(xiàng)的預(yù)期效果。有一些研究機(jī)構(gòu)，會(huì)根據(jù)工程進(jìn)度配套增加一些資金支持，但本質(zhì)上都是占用其他工作資金。一些研究機(jī)構(gòu)允許工程之間調(diào)配資金，超支工程的補(bǔ)充資金從其他工程中調(diào)劑，導(dǎo)致其他工程預(yù)算執(zhí)行率缺乏。超支問題給后續(xù)資金的調(diào)配帶來較大困擾，涉及到多個(gè)工程及工程主管單位的資金管理。

3.結(jié)果達(dá)標(biāo)但過程混亂。當(dāng)前地調(diào)工程的預(yù)算執(zhí)行率在工程結(jié)題中有硬性要求，一般工程的財(cái)政投入資金根本須完成列支，即預(yù)算執(zhí)行率按要求應(yīng)接近100%。但在關(guān)注結(jié)果的同時(shí)，在實(shí)踐中我們也發(fā)現(xiàn)，地調(diào)工程資金列支存在過程無序的問題，出現(xiàn)不切合工程時(shí)序、不合乎工程進(jìn)度的問題。如在工程初期，大量列支有關(guān)費(fèi)用，致使中后期出現(xiàn)財(cái)務(wù)緊張，只能節(jié)約開支;或者在工程初期，未及時(shí)列支資金，出現(xiàn)資金積壓，到工程要結(jié)束時(shí)，發(fā)現(xiàn)工程還存在大量預(yù)算資金，從而“突擊開支〞。

〔三〕問題產(chǎn)生的原因

地調(diào)工程財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行率存在問題的基本原因是不遵循工程投入規(guī)律，不遵守財(cái)務(wù)政策制度，甚至出現(xiàn)違法行為，滋生腐敗。當(dāng)前，工程負(fù)責(zé)人員、財(cái)務(wù)管理人員在資金開支方面主要存在下列不合規(guī)的操作方式。

1.存在“移花接木〞的操作方式。某地調(diào)工程在申請(qǐng)過程中，其預(yù)算經(jīng)費(fèi)根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)全部用于該工程，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，存在設(shè)備、人員在工程之間交叉使用的情況，這給工程費(fèi)用交叉使用發(fā)明了條件。如在工程執(zhí)行過程中，把科研單位的資產(chǎn)采購列入工程支出，把其他工程的人員費(fèi)用、設(shè)備費(fèi)用列入工程支出。這種操作本質(zhì)上是把工程的預(yù)算經(jīng)費(fèi)挪作他用，導(dǎo)致工程經(jīng)費(fèi)投入缺乏，工程投入資金與預(yù)算不匹配，直接影響到工程調(diào)查的質(zhì)量，甚至違反財(cái)務(wù)制度，產(chǎn)生紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)。目前一些單位允許經(jīng)費(fèi)在有相同內(nèi)容的工程之間調(diào)劑，是由于工程存在共同的單位性支出或人員費(fèi)，而在財(cái)務(wù)處理上，應(yīng)當(dāng)作為本錢在工程之間攤銷，而不是整體調(diào)劑。2.存在“突擊花錢〞問題。如在工程審批下來、前期資金到賬后，集中列支大量資產(chǎn)性投入，甚至存在一些資產(chǎn)設(shè)備非必要采購，而采購后的資產(chǎn)使用率可能并不高。有的無視工程開支，當(dāng)工程快結(jié)束，才意識(shí)到工程資金“趴在〞賬上，為了防止上繳結(jié)余資金，在最后關(guān)口，集中列支，導(dǎo)致工程研究未有效得到資金支持，資金又可能挪作他用，甚至違規(guī)使用。

3.存在“張冠李戴〞問題。地調(diào)工程由于需要野外考察研究，一般在偏遠(yuǎn)山區(qū)，支付條件差，并且票據(jù)給付條件差，對(duì)現(xiàn)金使用依賴程度高，所以出現(xiàn)野外作業(yè)申請(qǐng)較大的資金、資金在外使用后又無法取得票據(jù)、導(dǎo)致無法入賬的情況。這樣，一方面會(huì)出現(xiàn)大量掛賬，長期因無票據(jù)而無法報(bào)銷;另一方面會(huì)出現(xiàn)“張冠李戴〞的操作方式，如一筆開支無法取得票據(jù)，在操作過程中有可能用其他科目列支。

三、精準(zhǔn)合規(guī)發(fā)展地調(diào)工程預(yù)算執(zhí)行率管理的倡議

財(cái)政投入是地調(diào)工程發(fā)展的必要資源，是保障地質(zhì)科研成果的前提條件，財(cái)政資源的稀缺性和公益性，要求建立嚴(yán)格有序的公共財(cái)政列支制度。在投入產(chǎn)出、制度紀(jì)律的約束下，重視地調(diào)工程預(yù)算執(zhí)行，通過預(yù)算執(zhí)行率發(fā)展工程過程管理具有積極意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)從下列方面加強(qiáng)地調(diào)工程預(yù)算執(zhí)行率的管理。

〔一〕從源頭上加強(qiáng)預(yù)算的精準(zhǔn)性

國家對(duì)地調(diào)工程的投入基于財(cái)政預(yù)算，然后地調(diào)工程的主管單位組織科研工作者申報(bào)工程。主管單位組織學(xué)科專家發(fā)展工程可行性論證，著重在科學(xué)技術(shù)方面。本文倡議在發(fā)展工程論證的同時(shí)，要重視財(cái)務(wù)專家參與工程預(yù)算的評(píng)審，對(duì)工程預(yù)算情況作充沛測算，通過工作量比擬，測算投入的工時(shí)、設(shè)備、人員費(fèi)用等。根據(jù)工程的歷史數(shù)據(jù)和市場價(jià)格系數(shù)，可設(shè)計(jì)出簡潔可信的預(yù)算測算模型，對(duì)申報(bào)的工程預(yù)算情況作科學(xué)核算，防止因超預(yù)算或過低預(yù)算而導(dǎo)致工程無法獲批，進(jìn)而防止因申請(qǐng)預(yù)算缺乏，在工程推進(jìn)過程中出現(xiàn)“無米之炊〞或者出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行率不達(dá)標(biāo)的問題，防止工程資金出現(xiàn)浪費(fèi)問題，從源頭上防止“移花接木〞的開支。

〔二〕從過程上加強(qiáng)執(zhí)行的時(shí)序性

地調(diào)工程獲批后，要根據(jù)?預(yù)算法》?會(huì)計(jì)法》的要求，發(fā)展工程經(jīng)費(fèi)管理。工程負(fù)責(zé)人要制定明確的技術(shù)路線圖和推進(jìn)表，結(jié)合工程資金劃撥情況，制定工程資金開支方案。工程主管機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)部門要建立臺(tái)賬，加強(qiáng)地調(diào)工程資金列支的時(shí)序管理，做好監(jiān)督和引導(dǎo)，強(qiáng)化管理促效勞，保障資源投入切合工程進(jìn)度。在工程實(shí)施過程中，強(qiáng)化過程管理，緊盯工程進(jìn)度、開支臺(tái)賬，設(shè)定預(yù)警閾值，到達(dá)一定閾值后，應(yīng)及時(shí)提醒工程負(fù)責(zé)人，調(diào)整列支進(jìn)度，以過程管理保障工程預(yù)算執(zhí)行率按進(jìn)度、時(shí)序穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)。

〔三〕從形式上保障列支的實(shí)質(zhì)性

地調(diào)工程需要野外作業(yè)，存在需要現(xiàn)金支付的問題，且票據(jù)環(huán)境較差。本文倡議在遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的范圍內(nèi)，可以適當(dāng)給予一定的放寬，但根本的列支手續(xù)必須齊備可查。要躲避“張冠李戴〞問題，對(duì)于的確無法出具稅務(wù)票據(jù)，應(yīng)在一定范圍內(nèi)由列支人員書面表明，并留有相關(guān)證明材料。如波及民工勞務(wù)支出，應(yīng)齊備收款單、收款人的身份信息、聯(lián)系方式。如波及到出差，應(yīng)有完備的審批手續(xù)、行程單、車票，要從形式上和實(shí)質(zhì)上確保每一筆資金用到實(shí)處，用到科研工程上來。通過每一次野外考察的過程預(yù)算，每個(gè)重要節(jié)點(diǎn)的預(yù)算，使費(fèi)用管控形式環(huán)環(huán)相扣，奠定整個(gè)工程的預(yù)算執(zhí)行率根底。

〔四〕從結(jié)果上加強(qiáng)開支的合規(guī)性

地調(diào)工程完成后，要根據(jù)工程要求發(fā)展結(jié)題工作。同時(shí)，工程經(jīng)費(fèi)審計(jì)要同步進(jìn)行，嚴(yán)格審計(jì)，提高預(yù)算執(zhí)行工作的合規(guī)性、真實(shí)性，形成財(cái)經(jīng)紀(jì)律硬約束。通過工程經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，逐一核實(shí)資金是不是花在應(yīng)花的領(lǐng)域，資金是否進(jìn)入該進(jìn)入的“口袋〞，票據(jù)是不是合