地質調查項目預算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討

地質調查項目預算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討地質調查工程預算執(zhí)行率管理的思路與路徑探討

一、前言

地質調查〔下列簡稱“地調〞〕是經(jīng)濟社會開展的前序性系統(tǒng)項目，其工程周期長、波及學科門類較多，且一般在野外作業(yè)，存在較大風險的同時也給工程管理帶來挑戰(zhàn)。常規(guī)的實驗室工程管理策略辦法無法在地調工程中發(fā)揮作用，需要構建合乎地調自身規(guī)律的工程管理體系。這對工程的撐持性管理策略提出了特殊要求，特別是工程的財務管理，貫通工程全過程，把控工程資源調配，是保證地調工程順利發(fā)展的前提根底。

地調工程多以政府財政投入為主，社會投資相對較少。政府財政資金是發(fā)展地調工程、保障工程有效實施的前提條件，但目前，政府財政資金的使用績效和考核方式與社會投資存在較大差異，后者更注重結果導向，會直接要求經(jīng)濟效益。但財政投入更多的是針對社會根底領域，短期內無法用市場經(jīng)濟衡量投入產(chǎn)出，故其績效考核更多的是根底科學評定以及本錢控制。

財政資源的稀缺性決定了地調工程仍存在一定的競爭性;財政收入來源的公眾性，決定了地調工程要控制本錢;地調工程的野外實踐要求，決定了要加強工程的內部控制。采用預算執(zhí)行率可以將地調工程管理有效整合，有效控制本錢，通過開支管理工程進度。同時與預算有機結合，可以精準發(fā)展地調工程的經(jīng)費管理，確保財政投入資源用到刀刃上。

二、地調工程管理中預算執(zhí)行率的運用情況

〔一〕預算執(zhí)行率在工程管理中的重要作用

預算執(zhí)行率是財務管理中財務資金使用的核心指標，是財務指標在時間進度與工程進度的對標維度，該指標可以用于考察工程主管部門、財務部門掌握工程投入資源的進度。一般而言，在工程執(zhí)行前，就要根據(jù)工程周期明確各階段的預期開支數(shù)據(jù)，以此確定工程的累計執(zhí)行比例。在年度類的預算支出中，一般按時間序時列支最正確?？缒甓鹊墓こ填A算執(zhí)行率那么需按工程進度作匹配管理，過快過慢都是不科學的。在工程結束節(jié)點，跨年類工程的預算執(zhí)行率應與年度類工程一致，接近100%，過低或超支都表明預算執(zhí)行率較差。

改革開放四十年來，我國國民經(jīng)濟總量和財政收入快速增長，科技創(chuàng)新投入持續(xù)加強，財政對地調工程的投入也有大幅增加，地調事業(yè)這一根底項目得到長足開展。近年來，國家財政對地調事業(yè)的投入進入平穩(wěn)期，加之財政績效考核的剛性要求，科學合規(guī)地運用財政資源，成為地調工程持續(xù)推進的根本要求。

當前，地調工程管理中存在著重科技、輕管理;重技術、輕財務;重實踐、輕監(jiān)管等問題。而這些問題歸集于指標管理方面，就是對預算執(zhí)行率的輕視，主要體現(xiàn)在對預算執(zhí)行率管理不足伎倆、預算執(zhí)行的精準性缺乏，甚至其合規(guī)性都需要認真審視，無法激發(fā)其對工程內部管理的提綱挈領作用。

〔二〕地調工程預算執(zhí)行率管理存在的問題

從預算執(zhí)行率指標結果來看，具體實踐中主要存在整體執(zhí)行率過低，超支現(xiàn)象較為嚴重以及結果達標、過程管理混亂等問題。

1.預算執(zhí)行率過低。從當前地調工程內部管理的實踐來看，對財務管理的重視度不夠，普遍存在預算執(zhí)行率偏低的問題。在工程申報過程中不重視財務精準預算，存在多爭取預算的心態(tài)，頂格申請費用，而在執(zhí)行過程中由于財務政策紀律要求，加之地調工程野外作業(yè)條件下票據(jù)環(huán)境較差，又存在“多一事不如少一事〞的心態(tài)，“一增一減〞導致了預算執(zhí)行率偏低。另外，地調工程的實驗設備一般是多工程共用，單個工程無法列支固定資產(chǎn)投入，進一步降低了預算執(zhí)行率。過低的預算執(zhí)行率表明預算資金使用情況較差，且長期占用財政資金，而未能有效發(fā)揮財政資金的支持功能，最終影響地調成果，影響后續(xù)資金審批及工程申報。

2.超支現(xiàn)象嚴重。地調工程在實施過程中存在新開展、新方向，需要投入更多精力、資源支持深入發(fā)展研究，故前期的預算費用將出現(xiàn)短缺。工程管理者無法及時調整工程預算，導致后續(xù)工程研究無以為繼，達不到工程立項的預期效果。有一些研究機構，會根據(jù)工程進度配套增加一些資金支持，但本質上都是占用其他工作資金。一些研究機構允許工程之間調配資金，超支工程的補充資金從其他工程中調劑，導致其他工程預算執(zhí)行率缺乏。超支問題給后續(xù)資金的調配帶來較大困擾，涉及到多個工程及工程主管單位的資金管理。

3.結果達標但過程混亂。當前地調工程的預算執(zhí)行率在工程結題中有硬性要求，一般工程的財政投入資金根本須完成列支，即預算執(zhí)行率按要求應接近100%。但在關注結果的同時，在實踐中我們也發(fā)現(xiàn)，地調工程資金列支存在過程無序的問題，出現(xiàn)不切合工程時序、不合乎工程進度的問題。如在工程初期，大量列支有關費用，致使中后期出現(xiàn)財務緊張，只能節(jié)約開支;或者在工程初期，未及時列支資金，出現(xiàn)資金積壓，到工程要結束時，發(fā)現(xiàn)工程還存在大量預算資金，從而“突擊開支〞。

〔三〕問題產(chǎn)生的原因

地調工程財務預算執(zhí)行率存在問題的基本原因是不遵循工程投入規(guī)律，不遵守財務政策制度，甚至出現(xiàn)違法行為，滋生腐敗。當前，工程負責人員、財務管理人員在資金開支方面主要存在下列不合規(guī)的操作方式。

1.存在“移花接木〞的操作方式。某地調工程在申請過程中，其預算經(jīng)費根據(jù)規(guī)定應當全部用于該工程，但在實際執(zhí)行過程中，存在設備、人員在工程之間交叉使用的情況，這給工程費用交叉使用發(fā)明了條件。如在工程執(zhí)行過程中，把科研單位的資產(chǎn)采購列入工程支出，把其他工程的人員費用、設備費用列入工程支出。這種操作本質上是把工程的預算經(jīng)費挪作他用，導致工程經(jīng)費投入缺乏，工程投入資金與預算不匹配，直接影響到工程調查的質量，甚至違反財務制度，產(chǎn)生紀律風險。目前一些單位允許經(jīng)費在有相同內容的工程之間調劑，是由于工程存在共同的單位性支出或人員費，而在財務處理上，應當作為本錢在工程之間攤銷，而不是整體調劑。2.存在“突擊花錢〞問題。如在工程審批下來、前期資金到賬后，集中列支大量資產(chǎn)性投入，甚至存在一些資產(chǎn)設備非必要采購，而采購后的資產(chǎn)使用率可能并不高。有的無視工程開支，當工程快結束，才意識到工程資金“趴在〞賬上，為了防止上繳結余資金，在最后關口，集中列支，導致工程研究未有效得到資金支持，資金又可能挪作他用，甚至違規(guī)使用。

3.存在“張冠李戴〞問題。地調工程由于需要野外考察研究，一般在偏遠山區(qū)，支付條件差，并且票據(jù)給付條件差，對現(xiàn)金使用依賴程度高，所以出現(xiàn)野外作業(yè)申請較大的資金、資金在外使用后又無法取得票據(jù)、導致無法入賬的情況。這樣，一方面會出現(xiàn)大量掛賬，長期因無票據(jù)而無法報銷;另一方面會出現(xiàn)“張冠李戴〞的操作方式，如一筆開支無法取得票據(jù)，在操作過程中有可能用其他科目列支。

三、精準合規(guī)發(fā)展地調工程預算執(zhí)行率管理的倡議

財政投入是地調工程發(fā)展的必要資源，是保障地質科研成果的前提條件，財政資源的稀缺性和公益性，要求建立嚴格有序的公共財政列支制度。在投入產(chǎn)出、制度紀律的約束下，重視地調工程預算執(zhí)行，通過預算執(zhí)行率發(fā)展工程過程管理具有積極意義。筆者認為，應從下列方面加強地調工程預算執(zhí)行率的管理。

〔一〕從源頭上加強預算的精準性

國家對地調工程的投入基于財政預算，然后地調工程的主管單位組織科研工作者申報工程。主管單位組織學科專家發(fā)展工程可行性論證，著重在科學技術方面。本文倡議在發(fā)展工程論證的同時，要重視財務專家參與工程預算的評審，對工程預算情況作充沛測算，通過工作量比擬，測算投入的工時、設備、人員費用等。根據(jù)工程的歷史數(shù)據(jù)和市場價格系數(shù)，可設計出簡潔可信的預算測算模型，對申報的工程預算情況作科學核算，防止因超預算或過低預算而導致工程無法獲批，進而防止因申請預算缺乏，在工程推進過程中出現(xiàn)“無米之炊〞或者出現(xiàn)預算執(zhí)行率不達標的問題，防止工程資金出現(xiàn)浪費問題，從源頭上防止“移花接木〞的開支。

〔二〕從過程上加強執(zhí)行的時序性

地調工程獲批后，要根據(jù)?預算法》?會計法》的要求，發(fā)展工程經(jīng)費管理。工程負責人要制定明確的技術路線圖和推進表，結合工程資金劃撥情況，制定工程資金開支方案。工程主管機構的財務部門要建立臺賬，加強地調工程資金列支的時序管理，做好監(jiān)督和引導，強化管理促效勞，保障資源投入切合工程進度。在工程實施過程中，強化過程管理，緊盯工程進度、開支臺賬，設定預警閾值，到達一定閾值后，應及時提醒工程負責人，調整列支進度，以過程管理保障工程預算執(zhí)行率按進度、時序穩(wěn)妥實現(xiàn)。

〔三〕從形式上保障列支的實質性

地調工程需要野外作業(yè)，存在需要現(xiàn)金支付的問題，且票據(jù)環(huán)境較差。本文倡議在遵守財經(jīng)紀律的范圍內，可以適當給予一定的放寬，但根本的列支手續(xù)必須齊備可查。要躲避“張冠李戴〞問題，對于的確無法出具稅務票據(jù)，應在一定范圍內由列支人員書面表明，并留有相關證明材料。如波及民工勞務支出，應齊備收款單、收款人的身份信息、聯(lián)系方式。如波及到出差，應有完備的審批手續(xù)、行程單、車票，要從形式上和實質上確保每一筆資金用到實處，用到科研工程上來。通過每一次野外考察的過程預算，每個重要節(jié)點的預算，使費用管控形式環(huán)環(huán)相扣，奠定整個工程的預算執(zhí)行率根底。

〔四〕從結果上加強開支的合規(guī)性

地調工程完成后，要根據(jù)工程要求發(fā)展結題工作。同時，工程經(jīng)費審計要同步進行，嚴格審計，提高預算執(zhí)行工作的合規(guī)性、真實性，形成財經(jīng)紀律硬約束。通過工程經(jīng)費的審計，逐一核實資金是不是花在應花的領域，資金是否進入該進入的“口袋〞，票據(jù)是不是合