長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的演變與展望

長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的演變與展望

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理有別于其他公共事務(wù)領(lǐng)域，政府承擔(dān)著政策制定、實(shí)施管理、監(jiān)督考核等職能，[1]因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理首先應(yīng)是不同層級(jí)政府主體之間的協(xié)同，市場(chǎng)和社會(huì)主體協(xié)同作為補(bǔ)充。為彌補(bǔ)長(zhǎng)三角環(huán)境治理中的“碎片化”缺陷，自1997年成立長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)以來，長(zhǎng)三角地方政府主體間依托聯(lián)席會(huì)議、行動(dòng)計(jì)劃等多元機(jī)制開展環(huán)境協(xié)同治理，并逐漸形成了較為成熟的多元主體參與的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善。但是，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)主要是基于地方間的橫向協(xié)商機(jī)制形成，所形成的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，難以產(chǎn)生制度約束，環(huán)境協(xié)同治理邊際效應(yīng)逐漸下降。為進(jìn)一步高效推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，需要不斷完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體結(jié)構(gòu)。2018年11月，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，縱向府際關(guān)系在環(huán)境協(xié)同治理中的作用得到強(qiáng)化，為解決長(zhǎng)三角環(huán)境治理集體行動(dòng)困境帶來機(jī)遇。以下就對(duì)長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)演變過程加以回顧，分析并提出在新的發(fā)展條件下長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)和優(yōu)化對(duì)策。一長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)演變環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)不是各種治理主體的簡(jiǎn)單聚集，而是由相互依存、相互作用的治理主體在不同空間尺度上或一定功能范圍內(nèi)根據(jù)一定的規(guī)則、規(guī)律形成的復(fù)雜治理網(wǎng)絡(luò)，治理主體間的權(quán)力和技術(shù)結(jié)構(gòu)關(guān)系特征將影響治理決策。[2]鑒于環(huán)境治理的公共事務(wù)屬性，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理首先應(yīng)是不同地區(qū)、不同層級(jí)政府主體之間的協(xié)同，這種地方政府主體間的協(xié)同構(gòu)成了長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。（一）橫向協(xié)商主導(dǎo)的同一層級(jí)環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)1997年成立的長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)開啟了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展進(jìn)程，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理也與之同步發(fā)展。長(zhǎng)三角主要基于地方政府間的橫向協(xié)商結(jié)構(gòu)開展環(huán)境合作。1.區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理主體構(gòu)成1997年長(zhǎng)三角15個(gè)城市[3]成立長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)調(diào)會(huì)以各城市間平等交流、溝通協(xié)商、共建共享為理念，定期召開15個(gè)城市的市長(zhǎng)峰會(huì)。在2003年召開的長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第四次會(huì)議上，參會(huì)城市協(xié)商討論了推進(jìn)區(qū)域生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源共享等方面的問題，特別是提出推進(jìn)區(qū)域生態(tài)治理、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，將長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)保合作正式提上議程。這標(biāo)志著長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成。2.同一層級(jí)環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)特征各城市基于橫向協(xié)商形成了同一層級(jí)環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是此階段的最大特征。雖然長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的成員不斷增加，但一直集中在城市層面的交流協(xié)商，處于同一層級(jí)的各城市政府管理部門是長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體。長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)是城市自發(fā)自愿組織的橫向交流與合作平臺(tái)，這種協(xié)同結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為同一層級(jí)城市之間的橫向府際協(xié)同，在城市治理主體之間建立橫向聯(lián)系，改善知識(shí)、技術(shù)和信息的流動(dòng)條件。[4]通過開展多種形式的溝通、協(xié)商和協(xié)調(diào)，在區(qū)域各城市之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和環(huán)保協(xié)同，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域各項(xiàng)環(huán)境合作舉措的落實(shí)。長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)總體上較為松散，同一層級(jí)的城市主體間的合作機(jī)制多以會(huì)議、集體磋商、協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)，所達(dá)成的環(huán)境保護(hù)共識(shí)缺乏跨區(qū)域的執(zhí)行力和約束力，區(qū)域性約束激勵(lì)機(jī)制等制度化安排較為缺乏，再加上地方政府主體存在“逐底競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象而放松治理，[5]使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式治理”特征。[6]同時(shí)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)旨在定期協(xié)商研究區(qū)域環(huán)保合作的重大事項(xiàng)，城市層面的橫向協(xié)同缺乏頂層設(shè)計(jì)和決策支持，發(fā)揮的作用有限。（二）多層級(jí)協(xié)商主導(dǎo)的環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)針對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中存在的缺乏頂層設(shè)計(jì)和決策支持等問題，2005年12月蘇浙滬主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)第一次召開，在此基礎(chǔ)上，自2008年起長(zhǎng)三角政府層面實(shí)行“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，形成了包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層在內(nèi)的多層級(jí)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)也隨之進(jìn)入多層級(jí)協(xié)商主導(dǎo)的發(fā)展時(shí)期。1.區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理主體構(gòu)成長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理涉及復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)，區(qū)域環(huán)保合作的深入開展需要國(guó)家相關(guān)部委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，2009年召開的首次長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議，環(huán)境保護(hù)部華東督查中心受邀參加。2014年成立的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，由蘇浙皖滬三省一市以及環(huán)境保護(hù)部等9個(gè)部委[7]組成。2016年成立的長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組，由蘇浙皖滬三省一市以及環(huán)境保護(hù)部等12個(gè)部委[8]組成。因此，在長(zhǎng)三角環(huán)保合作領(lǐng)域，相關(guān)國(guó)家部委與長(zhǎng)三角地方?jīng)Q策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層共同構(gòu)成了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理主體。首先，決策層為長(zhǎng)三角三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，審議、決定和決策有關(guān)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作的重大事項(xiàng)，明確區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的階段性任務(wù)方向，是長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的最高層次治理主體。其次，協(xié)調(diào)層為長(zhǎng)三角三省一市常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)參加的長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，主要功能是落實(shí)長(zhǎng)三角三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的決策部署，協(xié)商確定階段性的環(huán)境協(xié)同治理方向和重點(diǎn)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題。再次，執(zhí)行層通過召開辦公會(huì)議和專題組會(huì)議的形式進(jìn)行運(yùn)作，協(xié)調(diào)推進(jìn)重點(diǎn)合作專題。環(huán)保是12個(gè)重點(diǎn)合作專題之一，實(shí)行地方政府間平等磋商、制度合作，區(qū)域內(nèi)的行業(yè)協(xié)會(huì)要開展跨地區(qū)行業(yè)互動(dòng)與聯(lián)合。最后，國(guó)家有關(guān)部委主要是在環(huán)境協(xié)作政策上給予支持、協(xié)調(diào)和幫助，并與長(zhǎng)三角相關(guān)省市積極協(xié)商合作，確定階段性環(huán)境協(xié)同治理重點(diǎn)任務(wù)和工作目標(biāo)，協(xié)同落實(shí)環(huán)境質(zhì)量保障工作。2.多層級(jí)協(xié)商主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)特征地方政府間的橫向關(guān)系是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵性要素。[9]長(zhǎng)三角多層級(jí)主體協(xié)商主導(dǎo)的環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)仍以橫向關(guān)系為主，主要表現(xiàn)為多個(gè)層次的同級(jí)地方政府間的平行關(guān)系，特別是決策層的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系，這對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理起到?jīng)Q定性作用。在橫向協(xié)商結(jié)構(gòu)關(guān)系的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)三角通過構(gòu)建決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三級(jí)架構(gòu)，以及國(guó)家有關(guān)部委在環(huán)境協(xié)作政策上給予支持、協(xié)調(diào)，開始形成一種弱縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)框架下，決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)蘇浙皖滬三省一市不同層級(jí)政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)結(jié)合，協(xié)同優(yōu)化區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理格局。雖然通過“三級(jí)運(yùn)作”大大加強(qiáng)了環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程中的決策效應(yīng)和執(zhí)行效應(yīng)，但“三級(jí)運(yùn)作”機(jī)制本質(zhì)上還是一個(gè)交流溝通、協(xié)商磋商的協(xié)同治理機(jī)制，受區(qū)域間環(huán)境治理成本差異影響，環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制總體上是松散的。從區(qū)域大氣污染和水污染防治協(xié)作機(jī)制來看，協(xié)作機(jī)制的原則側(cè)重于協(xié)商統(tǒng)籌，工作機(jī)制側(cè)重于會(huì)議協(xié)商，主要工作內(nèi)容在于定期研究區(qū)域環(huán)保合作重大事項(xiàng)，區(qū)域整體環(huán)境管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能還沒有得到很好的體現(xiàn)，環(huán)境協(xié)同治理中的聯(lián)防聯(lián)治仍存在不斷深化合作的空間，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理仍受到一定程度的制約。（三）縱向管控和橫向協(xié)同兼顧的環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)2018年11月，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，意味著長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)將實(shí)現(xiàn)更高能級(jí)、更高質(zhì)量發(fā)展。推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的成立將促進(jìn)長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生新變化。1.區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理主體構(gòu)成針對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中存在的決策、執(zhí)行、管理短板問題，2018年長(zhǎng)三角地區(qū)組建成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室，但該機(jī)構(gòu)主要是一個(gè)區(qū)域性常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行頂層決策設(shè)計(jì)的權(quán)威性還不夠，在開展區(qū)域環(huán)保合作硬約束上還很難發(fā)揮作用。2019年，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立并召開了第一次會(huì)議，國(guó)家在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展進(jìn)程中將加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面成立的推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)更高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，能夠完成生態(tài)環(huán)境部等單一部委難以完成的任務(wù)，能夠開展跨越三省一市的頂層決策設(shè)計(jì)，這將有利于減少層級(jí)、提高效率。因此，在長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理領(lǐng)域，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成為超越國(guó)家相關(guān)部委，長(zhǎng)三角地方?jīng)Q策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層之上的更高層級(jí)協(xié)同治理主體。2.縱向管控和橫向協(xié)同兼顧的治理結(jié)構(gòu)特征推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，意味著長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的決策權(quán)進(jìn)一步向上集中，將大大提升長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的決策效率和執(zhí)行效率。根據(jù)要求，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、三省一市和有關(guān)部門將加強(qiáng)對(duì)接，構(gòu)建形成多主體、多領(lǐng)域、多層次的工作推進(jìn)機(jī)制。因此，在原先“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，形成一種既有別于傳統(tǒng)的縱向協(xié)同主導(dǎo)的“金字塔”形治理結(jié)構(gòu)，也有別于橫向協(xié)同主導(dǎo)的“扁平化”治理結(jié)構(gòu)，總體上表現(xiàn)出縱向管控和橫向協(xié)同兼顧的多層級(jí)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。鑒于國(guó)家省市聯(lián)動(dòng)、部門區(qū)域協(xié)同會(huì)形成強(qiáng)大合力，這種基于“強(qiáng)縱向-強(qiáng)橫向”雙重協(xié)同關(guān)系耦合形成的長(zhǎng)三角多層級(jí)環(huán)境協(xié)同治理模式，將突破傳統(tǒng)橫向政府間協(xié)同治理難以形成有效約束的局限性，使長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制轉(zhuǎn)型升級(jí)為真正抓落實(shí)的機(jī)制，切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)落實(shí)一體化發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)的具體責(zé)任。二長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的瓶頸及成因雖然長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)正向縱向管控和橫向協(xié)同兼顧主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理仍主要是行政區(qū)之間的協(xié)商合作、溝通交流，存在環(huán)保協(xié)作約束力有待提升等問題。（一）長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的瓶頸1.決策瓶頸長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)三角各省市之間的環(huán)境治理協(xié)調(diào)主要依賴主要領(lǐng)導(dǎo)之間的定期會(huì)晤、長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議等磋商機(jī)制，是一種松散、柔性的協(xié)商式結(jié)構(gòu)。由于各地區(qū)往往從各自利益出發(fā)，許多環(huán)境協(xié)同治理決策停留在協(xié)商、倡議范疇，缺乏剛性的決策動(dòng)力機(jī)制，而且決策取決于各地區(qū)間的協(xié)商結(jié)果而不是完全按照區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理需求，特別是從源頭轉(zhuǎn)變地區(qū)發(fā)展方式的環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合決策略顯不足，總體上缺乏整體的環(huán)境治理頂層決策設(shè)計(jì)，大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的決策過程往往需要生態(tài)環(huán)境部等國(guó)家部委及其派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理多主體聯(lián)動(dòng)決策一體化格局存在瓶頸。2.執(zhí)行瓶頸長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作主要是基于橫向政府間的協(xié)商，由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在政策落實(shí)和具體行動(dòng)方面仍然受到一定程度的掣肘，尚未形成統(tǒng)一行動(dòng)。一方面，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理政策的執(zhí)行約束力不夠，污染防治協(xié)作機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)與區(qū)域創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展舉措的緊密對(duì)接。執(zhí)行環(huán)境協(xié)同治理政策所參照的環(huán)境制度和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，環(huán)保決策落地的效果有所差異，制約了整體績(jī)效的提升。另一方面，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的互動(dòng)交流多集中在三省一市的省級(jí)主管部門層面，相關(guān)政策牽頭實(shí)施主體主要為基層環(huán)保部門，且不同程度地受到各自所屬行政區(qū)的約束，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行力弱。3.監(jiān)管瓶頸環(huán)境保護(hù)的核心工作之一是做好環(huán)境監(jiān)管，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理要求對(duì)環(huán)境主體在全域范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，保障區(qū)域生態(tài)安全，為居民提供良好的生態(tài)產(chǎn)品，但目前長(zhǎng)三角尚未形成統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管。一方面，長(zhǎng)三角尚未形成擁有區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制推進(jìn)功能和監(jiān)管考核功能的權(quán)威性管理機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)去負(fù)責(zé)監(jiān)督區(qū)域環(huán)境治理政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。另一方面，長(zhǎng)三角環(huán)境治理監(jiān)管的規(guī)則尚未有效對(duì)接，環(huán)境監(jiān)管規(guī)范、環(huán)保聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制等協(xié)同程度低，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，新型環(huán)境監(jiān)管手段也比較缺乏，使得統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管成本高。（二）長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理瓶頸的成因1.環(huán)境治理的公共事務(wù)屬性區(qū)域環(huán)境合作與經(jīng)濟(jì)合作有顯著區(qū)別，生態(tài)環(huán)境具有典型的公共物品性質(zhì)。一方面，生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性決定了政府在長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理中的主導(dǎo)作用，而且生態(tài)環(huán)境具有跨區(qū)域服務(wù)的連續(xù)性，強(qiáng)化了不同地區(qū)政府間環(huán)境合作的依賴性。另一方面，環(huán)境治理具有很強(qiáng)的正外部性，在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，各地區(qū)之間的利益訴求差異和對(duì)待生態(tài)環(huán)保的非合作博弈容易制約區(qū)域環(huán)保合作深入開展。長(zhǎng)三角開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)是各地區(qū)基于共同利益的合作，當(dāng)區(qū)域環(huán)境合作能為各地區(qū)帶來預(yù)期收益時(shí)，就會(huì)形成環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力和合力。但生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性使得單個(gè)地區(qū)的環(huán)保努力與預(yù)期合作收益之間無直接關(guān)聯(lián)，由于環(huán)境治理行為具有較強(qiáng)外部性，地區(qū)環(huán)境保護(hù)行為帶來的收益可能低于其投入，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中經(jīng)常出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。再加上跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)不明，環(huán)境協(xié)同治理的權(quán)利和義務(wù)沒有得到清晰界定，使區(qū)域環(huán)境合作陷入困境。2.區(qū)域環(huán)境治理成本的差異長(zhǎng)三角各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距，2018年長(zhǎng)三角人均GDP最高城市無錫是人均GDP最低城市阜陽的8倍。由于三省一市環(huán)境治理的基礎(chǔ)條件不一樣，環(huán)境協(xié)同治理的執(zhí)行成本也有所差異。隨著長(zhǎng)三角各地區(qū)能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化以及技術(shù)水平的不斷提升，單位污染物排放所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出越來越大，相應(yīng)的環(huán)境污染治理成本也越來越高，而且長(zhǎng)三角各地區(qū)間生產(chǎn)效率和環(huán)境治理水平存在一定差異，導(dǎo)致環(huán)境治理成本也存在區(qū)域間差異。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，如果制定較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，可能對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響，從而影響地方政府開展環(huán)境協(xié)同治理的積極性。長(zhǎng)三角三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距，使得各區(qū)域在環(huán)境協(xié)同治理中的投入能力存在差異。一般而言，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境治理的資金和技術(shù)投入較多，如2018年上海環(huán)保投入資金約989億元，大大高于長(zhǎng)三角其他城市。各區(qū)域在環(huán)境協(xié)同治理中投入能力和投入水平的差異，使得區(qū)域間的環(huán)境治理資金、技術(shù)、人員等要素難以協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境治理規(guī)劃措施難以在不同地區(qū)得到同步、同效執(zhí)行。3.激勵(lì)與約束制度的不完善目前長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理主要通過松散的行政磋商、溝通交流加以實(shí)施，較大程度上依賴的是非制度化的污染治理協(xié)作機(jī)制，區(qū)域性具有強(qiáng)制約束力的環(huán)保規(guī)章制度缺失，長(zhǎng)三角在環(huán)保合作領(lǐng)域還沒有構(gòu)建起具有硬約束力的制度化運(yùn)行程序。這種松散型的協(xié)作機(jī)制缺乏強(qiáng)有力的組織保障、制度約束和資金支持，使區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、重大政策難以有效落實(shí)，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制長(zhǎng)效化受到制約。此外，長(zhǎng)三角缺少具有監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)的管理機(jī)構(gòu)。目前成立的長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室、區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室、太湖流域管理局等區(qū)域性機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)上的治理權(quán)，主要在組織協(xié)調(diào)上發(fā)揮重要作用，區(qū)域環(huán)境統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制薄弱，統(tǒng)一執(zhí)法的目標(biāo)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制還有待建立。由于對(duì)不履行環(huán)境治理責(zé)任的行為不具有威懾力以及缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，各地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理任務(wù)落實(shí)推進(jìn)情況的監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰作用非常有限。由于缺乏約束力，在利益難以協(xié)商的情況下，各地區(qū)間環(huán)境保護(hù)協(xié)作可能難以落實(shí)到位。三長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，縱向管控與橫向協(xié)同將耦合形成新型區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。（一）長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，使得國(guó)家層面將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的支撐和協(xié)調(diào)，為長(zhǎng)三角地區(qū)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、開展制度創(chuàng)新、提升執(zhí)行效率帶來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。1.環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)將得到強(qiáng)化長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，隨著推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展將逐漸由扁平化協(xié)同結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向一種縱向管控和橫向協(xié)同兼顧的多層級(jí)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。隨著協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的橫向協(xié)商、溝通交流的松散的協(xié)同治理模式也將發(fā)生改變，隨著國(guó)家戰(zhàn)略的明確，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制上將強(qiáng)化國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和支持下的區(qū)域環(huán)保合作，環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的頂層決策設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)將得到強(qiáng)化，區(qū)域環(huán)境合作各項(xiàng)重大決策將在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)中得到統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督落實(shí)，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理決策的廣度和深度將大大拓展，環(huán)境治理決策的系統(tǒng)性、針對(duì)性和權(quán)威性也將同步提升，這將加快長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理發(fā)展進(jìn)程，為長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體改善和生態(tài)建設(shè)制度創(chuàng)新提供廣闊空間。2.區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度創(chuàng)新將深入推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，國(guó)家層面將加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在制定長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)制度政策時(shí)將更加注重協(xié)同性、整體性，在各項(xiàng)環(huán)保制度建設(shè)上強(qiáng)化一體研究、整體推進(jìn)，有力推動(dòng)區(qū)域環(huán)境合作由原先的行政磋商、項(xiàng)目協(xié)同邁向一體化的制度創(chuàng)新，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形成一套行之有效的一體化制度安排。2019年11月公布的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)總體方案》，深入探索了區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中各項(xiàng)生態(tài)綠色制度創(chuàng)新，提出在示范區(qū)內(nèi)探索統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管等統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境制度，區(qū)域制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單，建設(shè)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)交易制度，這為未來整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理制度創(chuàng)新指明了方向。3.環(huán)境協(xié)同治理決策的執(zhí)行效率將得到提升由于環(huán)境保護(hù)的正外部性特征，區(qū)域環(huán)境合作措施的執(zhí)行落實(shí)需要相應(yīng)的約束激勵(lì)機(jī)制加以保障。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，國(guó)家層面對(duì)城市環(huán)境協(xié)同治理將提供政策、法規(guī)、機(jī)構(gòu)等多方面的支持和協(xié)調(diào)。一方面，能夠成立具有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)的區(qū)域性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，將更加有效地推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理政策制度的執(zhí)行和落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)各地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理政策法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督考核，提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效。另一方面，能夠引導(dǎo)長(zhǎng)三角三省一市構(gòu)建具有約束性質(zhì)的環(huán)境合作領(lǐng)域的政策法規(guī)，形成一種硬約束力量，通過完善環(huán)境協(xié)同治理決策執(zhí)行情況的獨(dú)立監(jiān)督考核機(jī)制，更好地提高環(huán)境協(xié)同治理決策的執(zhí)行效率。（二）長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)策隨著長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角邁入高質(zhì)量一體化發(fā)展的新時(shí)代，這給區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理帶來了新任務(wù)和新要求。長(zhǎng)三角應(yīng)根據(jù)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理發(fā)展趨勢(shì)，不斷優(yōu)化區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，完善相關(guān)配套制度，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理水平不斷提升。1.強(qiáng)化縱向環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)鑒于環(huán)境治理具有較強(qiáng)的正外部性，開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理可能在短期內(nèi)減少部分地區(qū)所能獲得的經(jīng)濟(jì)利益，因此長(zhǎng)三角進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境協(xié)同治理需要強(qiáng)化縱向環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，即構(gòu)建從國(guó)家層面到地方層面的縱向協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌決策作用，顯著提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程中的剛性約束。一是設(shè)立統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理管理機(jī)構(gòu)。推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)具有區(qū)域環(huán)境規(guī)劃決策權(quán)、管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的權(quán)威治理機(jī)構(gòu)，除了負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，更重要的是負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的重大決策，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一決策、統(tǒng)一執(zhí)行和統(tǒng)一監(jiān)管，為長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作進(jìn)入真正的實(shí)質(zhì)性階段提供組織結(jié)構(gòu)保障。二是強(qiáng)化長(zhǎng)三角縱向環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理具有較強(qiáng)的外部性，使得各地區(qū)自發(fā)自覺推動(dòng)區(qū)域環(huán)境合作的積極性不高，需要強(qiáng)化縱向協(xié)同治理結(jié)構(gòu)?？赏ㄟ^延伸長(zhǎng)三角區(qū)域合作“三級(jí)運(yùn)作”結(jié)構(gòu)模式，向上游提高決策的權(quán)威性和針對(duì)性，向下游加強(qiáng)環(huán)境治理決策的執(zhí)行監(jiān)管，形成“決策-協(xié)商-執(zhí)行-考核”的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理流程。2.推進(jìn)市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制創(chuàng)新長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理一方面要強(qiáng)化縱向協(xié)同，提高環(huán)境決策的權(quán)威性和執(zhí)行力，另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體之間的橫向聯(lián)系，盡可能地減少管理中間環(huán)節(jié)，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)體系向扁平化發(fā)展，降低區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理成本。一是推進(jìn)市場(chǎng)主導(dǎo)環(huán)境治理資源配置。長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)舉措主要由政府推動(dòng)，受行政邊界影響，政府主導(dǎo)的垂直型資源配置模式影響了資源環(huán)境發(fā)展要素的空間最優(yōu)配置。隨著市場(chǎng)機(jī)制的培育，應(yīng)推進(jìn)市場(chǎng)在資源環(huán)境要素配置中的作用。未來可根據(jù)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)覆蓋整個(gè)長(zhǎng)三角范圍的跨區(qū)域環(huán)境交易平臺(tái)，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域碳交易、區(qū)域排污權(quán)交易和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化表現(xiàn)方式，以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)長(zhǎng)三角生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。二是推進(jìn)環(huán)境治理模式扁平化發(fā)展。長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理在決策上要加強(qiáng)縱向管控，而在執(zhí)行和參與上要加強(qiáng)橫向到邊，促進(jìn)更多社會(huì)主體參與，形成同一層級(jí)主體之間橫向聯(lián)系密切的扁平化協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使得各治理主體之間的信息溝通更加靈活，較好地解決行政分割、分段管理、各自為政等導(dǎo)致的整體環(huán)境治理效能低下問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理從政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)型。3.統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度隨著長(zhǎng)三角環(huán)境治理的縱向協(xié)同結(jié)構(gòu)和橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)的完善，接下來需要構(gòu)建較為統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理制度政策體系，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，明確長(zhǎng)三角不同層級(jí)相關(guān)治理主體的責(zé)任和義務(wù)，通過構(gòu)建剛性約束的制度體系，完善長(zhǎng)三角區(qū)域不同利益主體之間的環(huán)境協(xié)調(diào)治理機(jī)制。一是統(tǒng)籌制定區(qū)域環(huán)保法規(guī)政策。長(zhǎng)三角應(yīng)推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理法制層面建設(shè)。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，長(zhǎng)三角可在國(guó)家相關(guān)部門牽頭指導(dǎo)下，不斷完善長(zhǎng)三角人大立法工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)區(qū)域間立法機(jī)關(guān)的溝通和磋商，加強(qiáng)各地區(qū)環(huán)境保護(hù)立法在規(guī)劃計(jì)劃、法規(guī)起草、立法推進(jìn)、法規(guī)內(nèi)容等方面的協(xié)同，推進(jìn)區(qū)域環(huán)保立法成果共享，探索區(qū)域環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理的執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的一體化發(fā)展，為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供制度性保障，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的政策導(dǎo)向和立法決策統(tǒng)