政府與NGO之間的關(guān)系轉(zhuǎn)型：對三個組織案例的研究

政府與NGO之間的關(guān)系轉(zhuǎn)型對三個組織案例的研究

隨著和諧社會的國家戰(zhàn)略出臺以及普通公民的權(quán)責(zé)意識與公共參與愿望的提高，越來越多的公民在21世紀初葉有組織地參與到社會服務(wù)和慈善事業(yè)中來。這使得在發(fā)展和社會福利領(lǐng)域，民間公益組織（以下簡稱NGO）的興起成為中國社會改革開放的一個重要現(xiàn)象（Howell，1995）。而在這一社會改革開放過程中，政府和這一類興起的NGO組織之間的互動關(guān)系尤為引人矚目。政府一方面歡迎它們在傳遞社會服務(wù)、加強政府與民間的溝通方面所起到的作用，但是，在另一方面，這些民間組織的興起也引起政府的擔心和疑慮。NGO的興起是否會構(gòu)成對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，它們是否會因為管理不善或者能力不足而擾亂社會秩序？它們是否會受到國外反華勢力的利用，危及國家安全？這些問題在社會轉(zhuǎn)型過程中因為沒有明確的答案，使得政府很難對NGO整體建立足夠的信任，缺乏法律的明確和保障使得NGO與政府關(guān)系變得更加復(fù)雜。本文著重探討在當前社會改革開放時期，中國政府和NGO的關(guān)系究竟是怎樣的復(fù)雜形態(tài)，又發(fā)生著怎樣的變化，進而我們會討論這種關(guān)系轉(zhuǎn)型對于中國的社會工作及其社會政策有著怎樣的影響。對于這種轉(zhuǎn)型過程的復(fù)雜現(xiàn)象，力圖從總體去概括是非常困難的，本文試圖通過對三個民間公益組織的典型NGO分析，力圖將這類關(guān)系置于具體的人和具體的事件之中，將它們之間的互動嵌入地方性文化的情境之中，從而力圖提出具有解釋力的動力邏輯，以待進一步的驗證。一什么是NGO：研究對象的澄清要探討政府與NGO的關(guān)系，首先需要對NGO這個舶來概念有一個澄清。NGO今天已經(jīng)進入中國的公共話語和學(xué)術(shù)用語中（王名、賈西津，2002），但是在很多時候，這類新型的公益組織仍然很容易和之前的社團、民辦非企業(yè)單位等民間組織混淆。由于我們關(guān)注的是社會轉(zhuǎn)型過程中的動力邏輯，因此我們需要將作為研究對象的NGO與先前計劃時代政府話語中的民間組織、社團組織區(qū)分開來。20世紀80年代以來的民間組織絕大多數(shù)由政府創(chuàng)立，或有濃厚的黨政背景，或者活動經(jīng)費都由政府財政撥款，經(jīng)濟上完全依賴于政府；盡管中央政府1998年發(fā)布文件規(guī)定現(xiàn)職處級以上黨政機關(guān)干部不得擔任民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)，但事實上幾乎所有重要的社團組織的主要領(lǐng)導(dǎo)，都是由從領(lǐng)導(dǎo)職位退下來或機構(gòu)改革后分流出來的原黨政官員擔任。而且這些組織本身也定位為支持或者促進政府實現(xiàn)職能，因此這類民間組織更類似于黨和國家的代理人（agency），而與強調(diào)自治、自主、自發(fā)特征的NGO并沒有什么相似之處。80年代以來，隨著“文化大革命”之后的撥亂反正，國家重新恢復(fù)依靠群體團體來進行社會控制的治理方式，這就為社團發(fā)展提供了機會空間。隨著市場經(jīng)濟以及社會控制的相對放松，許多政府部門及與政府有密切聯(lián)系的人員出于方便對外活動、安排機構(gòu)精簡人員等各種原因而紛紛成立各種社團和民辦非企業(yè)單位，這才使得社團出現(xiàn)急劇增長，產(chǎn)生了80年代以后的“社團爆炸”（孫偉林主編，2009）。但是，這一時期政府主導(dǎo)的“社團爆炸”并非要建立所謂NGO組織，甚至很大程度上和NGO運動并沒有什么聯(lián)系（沈原等，1999）。而NGO的興起與這些社團的興起是兩個并不相同的潮流。NGO的興起更多的來自全球化，尤其是全球公民社會與發(fā)展工業(yè)的影響。公民社會從根本上來說，與政治社會相區(qū)分，強調(diào)國家和市場之外的社會自我組織，強調(diào)社會自身的相對獨立和自治。西方版本的公民社會主要表現(xiàn)為各種類型的NGO組織，隨著20世紀90年代以來的全球社團革命，政府、市場和公民社會正形成支撐西方文明的三大部門，并且經(jīng)由全球化的歷程，公民社會組織及其運動業(yè)已成為全球治理中不可忽視的重要力量（薩拉蒙，1999）。正是在這樣的背景下，NGO的概念隨著聯(lián)合國世界婦女大會的召開，以及聯(lián)合國發(fā)展署、世界銀行、眾多國際NGO進入中國。雖然學(xué)者的意見還不盡相同，但是這一概念已經(jīng)對中國社會發(fā)展的實踐和話語產(chǎn)生了現(xiàn)實的影響。不但一些原來的人民團體、民間組織出于對外交往等各種目的開始使用NGO來自稱，而且許多難以正式注冊的民間組織也以非政府組織（NGO）自稱，謀求尋求資源和社會認可。很多國際NGO在中國開展項目的時候也在自覺與不自覺中大量地使用NGO來定義自身和合作伙伴，正是在這一過程中，NGO逐步成為新的組織認同的象征符號。這兩股潮流相互之間存在影響，一些民間組織在努力轉(zhuǎn)型為NGO，而一些NGO也試圖成為官方注冊的民間組織，但是兩者并不能混淆。從社會轉(zhuǎn)型的角度來說，NGO的出現(xiàn)更多的是受到全球化的影響和地方社區(qū)的回應(yīng)，而并非政府的推動，因此本研究力圖避免將社會社團和NGO混為一團。從某種意義上來說，NGO更類似于民間公益組織。在全球公民社會話語的影響下，這一類民間行動的載體具有下列行動特征。（1）自主性：組織相對獨立于其他部門和機構(gòu)，它自身有自己獨立的使命，經(jīng)費可以自主籌集，人員自主招聘，活動可以自主開展。這一特征使得NGO具有獨立的組織特征。（2）自治性：組織的領(lǐng)導(dǎo)人員不由政府任命，而是有自身的治理結(jié)構(gòu)，自我管理自己的事務(wù)。這樣使得NGO具有非政府性質(zhì)。（3）自愿性：成員參與志愿服務(wù)的意向不是由于外界的壓迫或者僅僅是由于政府的動員，而是內(nèi)心自愿參與，成員可以自愿加入或者退出。這使得NGO區(qū)別于幫派組織。（4）公益性：組織的活動是出于公益理念，例如關(guān)注社會公益、從事公益性的活動，而不是用來謀求個人或者家庭的私人經(jīng)濟利益。組織的活動不以營利最大化為導(dǎo)向，即使服務(wù)可能獲得的經(jīng)濟利潤也不在組織成員間分配，而是用于組織的公益目標。（5）接受政府權(quán)威：NGO組織一般不直接反對國家權(quán)威，而是認同現(xiàn)有的國家和社會框架。這一特征使NGO不同于反政府組織。（6）公民性：組織的價值觀分享公民的基本美德，例如對不同價值觀的寬容、認同公民權(quán)利以及強調(diào)公民的參與責(zé)任等，這一公民性的強調(diào)在于區(qū)分NGO與傳統(tǒng)宗族以及其他民間組織。確立了這六個特征，我們才能將中國的NGO同很多中國的民間組織，甚至黑社會組織區(qū)分開來，便于我們分析NGO與政府的關(guān)系。不過需要說明的是，這六個特征只是一個理想模型的概念，NGO在體現(xiàn)這些特征方面都有程度的不同，甚至有某些特征的缺失，而且在社會轉(zhuǎn)型過程中它本身也在轉(zhuǎn)變之中。但是這六個特征顯示的是這些組織轉(zhuǎn)變的邏輯方向，也是組織在意識形態(tài)上認同的目標。因此，一方面，我們以這六個基本特征來確定我們研究對象的基本特征[1]。另一方面，本文也避免把NGO看做一個已經(jīng)完成的實體來加以定性和描述，對于那些自稱為NGO的組織，它們本身還是一個形成中的作品，是行動者實踐的產(chǎn)物，需要掌握它的行動的特點，才能真正理解它的邏輯。因此本研究試圖從集體行動的視角，將NGO看做一系列行動的載體和行動者的聚合狀態(tài)。在這一定義下，根據(jù)組織來源，主要有三類NGO的類型。第一類是草根NGO，這類NGO除了具有上述六個特征，還具有本土自發(fā)性，也就是說，它們是從中國民間自下而上產(chǎn)生的，甚至是從底層社會的草根組織直接轉(zhuǎn)化而成。這一類組織高度自治，它們雖然可能沒有注冊或者是非正規(guī)注冊，但是卻相當有活力，是在“民間組織”范疇之外以各種方式得到社會的認可。它們往往不如西方NGO那樣正式和系統(tǒng)，具有合法性和擁有相對充足的資源支持，但是它們分散在中國的底層，有著更為靈活的行動方式，同樣認同公民社會理念。但這些草根NGO組織及其集體行動常常因為缺乏社會的合法性和資源而處于自生自滅的狀態(tài)。例如許多農(nóng)民工NGO就具有這樣的特征。第二類是國際NGO，它們除了具有上述六個特征以外，還具備跨國界性質(zhì)。國際NGO隨著全球化的加速而進入中國，已經(jīng)成為一股浩浩蕩蕩的潮流，正如外資企業(yè)一樣，這些國際NGO的進入為中國的公民社會帶來新鮮的活力和技術(shù)；但是在中國特定的政治文化情境下，這些國際NGO又需要適應(yīng)本地的政治文化。在國際NGO本土化的過程中，它們需要將自身嵌入地方的治理規(guī)則、人際關(guān)系和當?shù)匚幕腥?，尋找合適的嵌入策略（朱健剛，2007）。第三類是政府推動或者有政府作為背景的GONGO（governmentorganizedNGO），它們往往由原先的官辦民間社團轉(zhuǎn)型而來。這些組織一般已經(jīng)在民政系統(tǒng)注冊為社會團體或者民辦非企業(yè)單位，它們過去依附于政府或者就是政府自己主辦的。而隨著事業(yè)單位體制的改革，這些社團逐步發(fā)現(xiàn)自己面臨資源不足、人員老化、缺乏活力等困境，但是在NGO運動下，一些官辦社團自身進行了積極的轉(zhuǎn)型，逐步具有了六個特征或者確定了往六個特征發(fā)展的方向。雖然領(lǐng)導(dǎo)人仍有可能是政府公務(wù)員身份，但是經(jīng)過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的選舉過程產(chǎn)生，其組織本身已經(jīng)具有了上述六個特征的活動，因此也可以納入NGO的范疇來加以分析討論。顯然，面對這些不同類型又處于轉(zhuǎn)型過程中的NGO組織，如果脫離具體的地方文化情境而分析政府與非營利組織的關(guān)系很容易將分析所得的關(guān)系模型變得固化。在先前的學(xué)術(shù)研究中，比較多的觀點認為中國社會是一種被稱為法團主義的治理機構(gòu)，所謂社會法團主義是認為所有的民間組織都掛靠或者歸屬于黨和政府的統(tǒng)一控制下，傳達政府的主張和意志（Chan，1993；Unger&Chan，1995）；這種法團主義的觀點一方面是國外學(xué)者對于中國社團現(xiàn)狀的描述，但同時也確實是政府對自身所屬社團的價值判斷。而另一種理論是第三部門理論。這一方的觀點則認為改革開放已經(jīng)使得NGO成為中國社會區(qū)別于政府、企業(yè)組織的第三部門，它不同于政府和企業(yè)，但是在傳遞公共產(chǎn)品例如教育、環(huán)境等時，某種程度上比前兩者更有效率，這些民間組織雖然仍掛靠或者歸屬于政府的某一部分，但是可以相對獨立和自治，呈現(xiàn)國家組織的公民社會模式[2]。進一步，在汶川地震救災(zāi)NGO大規(guī)模參與之后，有學(xué)者認為中國已經(jīng)進入公民社會（高丙中等，2008）。在這方面，推動善治的概念尤其得到強調(diào)，善治指能使公共利益最大化的社會管理過程，善治強調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理。而善治需要第三部門的參與，正如俞可平認為，“如果沒有一個健全與發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治”，“公民社會的成長和壯大，必然引起治理結(jié)構(gòu)和治理狀況的變遷”（俞可平，2003）。這兩類觀點試圖整理出中國民間組織與政府關(guān)系的基本模式，可以說都反映出當前中國NGO與政府的一些特征。但是模式化卻也同時忽略甚至掩蓋了中國NGO與政府之間更為復(fù)雜、更為生動的關(guān)系，法團主義的模型很容易使人們認為中國不可能真正自下而上、相對獨立自主地產(chǎn)生可以和西方進行組織比較的NGO，而且也容易使人們認為凡是非注冊、在中國產(chǎn)生的草根NGO都會被政府體制視為非法，甚至加以敵視。而第三部門模式則更多地表達出一種價值追求，而并非真正的NGO的真實處境。對于絕大多數(shù)NGO來說，其在和政府的交往之中很難處于平等的地位，在強國家主導(dǎo)下的治理體制中，民間組織目前還沒有參與決策過程的權(quán)力，難以真正成為平行的第三部門。需要注意的是，NGO與政府的關(guān)系都在一種大的社會轉(zhuǎn)型背景下展開，無論政府還是NGO既處于不斷變動的政治和經(jīng)濟環(huán)境中，同時自身也在不斷變化中。從轉(zhuǎn)型社會社會工作理論來看，模式化很容易使我們會過于靜止地看問題，而忽略它本身的變動背景，因此，轉(zhuǎn)型研究不應(yīng)該力圖去確立某種關(guān)系模式，而更多的應(yīng)該是揭示這種關(guān)系的轉(zhuǎn)型邏輯。本文試圖通過三個NGO案例來分別比較和探討草根NGO、國際NGO和GONGO與政府之間的關(guān)系究竟是如何轉(zhuǎn)變的。其中案例A是一個草根NGO組織，案例B則是一個國際NGO，案例C則是一個GONGO組織，在對三個組織加以描述的基礎(chǔ)上，我們將分析這三個組織與政府的關(guān)系轉(zhuǎn)變過程，并側(cè)重分析其在轉(zhuǎn)變過程中作用于行動者身上的動力邏輯。我們的分析框架集中在形成NGO的三種社會力量的相互作用。這三種力量，第一種是來自社區(qū)的所謂民間的動力，第二種是來自政府的改革動力，第三種是來自全球公民社會的國際動力。這三種力交織在一起，相互作用，形成了中國的NGO的發(fā)展過程，同時也因為作用與不同類型的NGO上動力配置不同，使得NGO的轉(zhuǎn)型過程呈現(xiàn)不同的特征。通過這三個案例的比較分析，我們試圖分析中國NGO與政府的互動過程中一些共同的特征及其差異，進而探討這種互動關(guān)系轉(zhuǎn)型對于社會工作與社會政策的影響。二三個案例的分析案例A是上海一個以法律援助為起端的推動社區(qū)發(fā)展的草根NGO組織，發(fā)起人早在大學(xué)時期就發(fā)起成立了一個學(xué)生法律援助中心，畢業(yè)之后經(jīng)過一段時間的工作，對社會問題的關(guān)注和個人的無力感使得他們又重新聚集在一起，學(xué)生時代社區(qū)法律援助活動的記憶使得他們決心重新到貧困人群聚居的社區(qū)繼續(xù)法律援助和法律咨詢活動。本來他們想單獨注冊，但是很快就發(fā)現(xiàn)處于草根階段的組織，因為缺少和政府的私人關(guān)系，沒有什么政府部門愿意擔任它的業(yè)務(wù)主管單位。在投給司法局的信石沉大海以后，大家決定不再考慮獨立注冊社團的問題，創(chuàng)始人龍永說：“注冊以后真正的好處也就是有一個獨立的賬戶。因為考慮到現(xiàn)在也不會有什么人會給錢，不如做點實事?！庇谑谴蠹覜Q定掛靠在原有的學(xué)生法律援助中心下面，以法律援助中心工作站的名義工作，但參加者已經(jīng)不再僅限于F大學(xué)的法律系學(xué)生，而包括了很多職業(yè)青年。A組織選擇進入弱勢群體社區(qū)。而進入社區(qū)首先要和政府在社區(qū)的代理人——居委會建立關(guān)系。對于A組織的許多成員來說，他們?nèi)狈ν鶎硬块T打交道的經(jīng)驗，但是通過相關(guān)的熟人介紹以及大學(xué)品牌，他們得到了居委會的信任。對于缺乏資源而又希望有所政績的基層政府，A組織表示他們提供的是專業(yè)法律服務(wù)，而且是免費的，這自然是居委會所歡迎的。在社區(qū)建設(shè)和志愿服務(wù)運動的大背景下，由于這個工作站被看成居委會可以信任的朋友，工作站的工作獲得基層社區(qū)組織的認可。至于法律上的合法性之類的問題反而不再被追究了。工作站很快開始了咨詢活動，也卷入當?shù)氐纳鐓^(qū)活動，以希望有更多的居民前來咨詢。這一類免費服務(wù)活動很快獲得居委會和街道辦事處的認可，但是在這一過程中，社區(qū)開始面臨強制拆遷。當居民開始引用工作站律師的意見來和拆遷組的人談判的時候，拆遷組意識到這個組織存在的威脅。他們給街道辦事處和居委會打招呼，使得街道和居委會的干部不但拒絕參加工作站召開的關(guān)于拆遷的研討會，而且在拆遷公司的壓力下，也開始提醒工作站不要替居民打官司，只允許咨詢，宣傳動遷法律。接受訪談的居委會主任告訴我們，“他們在這兒，本身就讓他們（拆遷組）覺得你們站在對立面”。工作站在這樣的情況下只好改變工作方式。原先工作站設(shè)想做居民的法律顧問，參與談判的想法還沒有開始就夭折了。來咨詢的居民很快發(fā)現(xiàn)，他們在這里只能得到一些并不太明白也對他們沒有太多幫助的信息，于是就不再來了，工作站的工作基本被社區(qū)遺棄。當工作站被這個社區(qū)冷落的時候，卻又收到了另一個貧困人群社區(qū)的邀請，于是他們進入了另一個社區(qū)，這一次他們發(fā)現(xiàn)他們擁有基層政府所需要的資源：專業(yè)知識。街道和居委會在大的政治形勢下，知道需要社區(qū)建設(shè)、志愿服務(wù)以及維護弱勢群體權(quán)益，但是究竟如何做，卻缺乏知識，這個時候，工作站的出現(xiàn)就可以彌補他們的不足。組織A也定位了自己的宗旨和目標，確立了以社區(qū)發(fā)展為自己的工作方向。組織A發(fā)現(xiàn)要在社區(qū)長期待下去獲得政府和社會的正當性，需要幾個關(guān)鍵措施，一是將組織扎根在社區(qū)里，把辦公室建在社區(qū)里面；二是采取和政府積極合作的方法，例如工會維權(quán)，組織A是和街道工會一起合作，而居民的法律咨詢就是和居委會合作。在合作的過程中，A組織主要提供專業(yè)知識，而功勞和成績歸于政府，這樣雙方就處于一個雙贏的局面。這種合作很多是在磨合中形成的，關(guān)鍵是兩邊聯(lián)系的人能夠有很好的溝通和信任。這種和基層政府低調(diào)合作的策略使得A組織可以長期地在社區(qū)內(nèi)開展一些看起來敏感的工作。雖然采取了面向社區(qū)和基層政府合作的策略，并不表明A組織就獲得了法律和政治上的合法性。那個時候已經(jīng)有基金會愿意提供支持，也有合作伙伴愿意一起工作，但是要想獲得資助和尋找合作伙伴，A組織就需要合法注冊，這很難得到支持。正是以這樣的“灰色”狀態(tài)，A組織一直在基層社區(qū)里持續(xù)工作了四年。2003年，一個看起來很偶然的事件改變了這一狀況。市團委書記要視察社區(qū)青年志愿組織的情況，有一位一直支持A組織工作的團委的朋友作了推薦。在那個炎熱的夏天，當團委書記前來視察，看到志愿者們在社區(qū)為居民揮汗如雨地工作時非常感慨，他詢問志愿者們有什么困難要解決，大家立即回應(yīng)說沒有正式注冊是最大難題。于是團委書記當場囑咐閘北區(qū)團委“解決一下”這個問題，就這樣，領(lǐng)導(dǎo)的一個指示使得A組織的注冊申請很快被批了下來。2004年4月，A組織終于正式注冊為社團，當時這個志愿者組織有會員56人，穩(wěn)定的志愿者100余人。法律合法性的獲得使得A組織在草根NGO中脫穎而出，很快獲得迅速的發(fā)展，不但項目擴展，也能夠得到更多的資助；不但有與政府合作的項目，也有能力獨立開展項目。但是這個時候，政府很快意識到A組織的眾多志愿者同時也可能成為管理上的不穩(wěn)定因素。尤其是A組織著名的青年沙龍活動，經(jīng)常吸引一些知名的民間人士前來發(fā)言，所討論的不乏敏感議題，這使得政府有關(guān)部門不滿。注冊后的迅速發(fā)展反而使得A組織陷入危機。由于不能滿足政府的相關(guān)要求，A組織得到命令被要求整改。A組織的成員很快發(fā)現(xiàn)在政府注冊后，NGO反而失去了相對自由的工作環(huán)境，受到了本來就比較嚴格的民間組織管理的制度約束，不但要經(jīng)常匯報和請示，而且由于A組織是先運行再注冊，還要整改自己的“超業(yè)務(wù)范圍”情況。例如，《上海市社團管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）對社團的活動范圍有明確的規(guī)定，由于A組織在上海市閘北區(qū)民政局登記注冊，因此，它只能在閘北區(qū)范圍內(nèi)開展活動，在閘北區(qū)范圍外以A組織名義開展的項目都是違規(guī)的；而且，組織也只能在閘北區(qū)范圍內(nèi)招募志愿者。但是，就A組織當時正在實施的項目而言，只有法律援助項目的一個子項目在閘北區(qū)開展，因此只有這個子項目符合規(guī)定；而其他項目在別的城區(qū)開展，加上A組織先運行后注冊的特殊性，志愿者構(gòu)成主要以不在閘北區(qū)居住的職業(yè)人士和大學(xué)生為主的現(xiàn)實狀況，導(dǎo)致其達不到《管理規(guī)定》的要求。另外，《管理規(guī)定》對有三人以上聽眾的聚眾演講有嚴格的規(guī)定，要求演講的組織方必須上報主管部門，經(jīng)批準后方可進行。青年茶會項目不但受項目實施地點的限制，還受到審批方面的限制，而且這一類茶會本身在上海就很受關(guān)注，因此主管部門建議停止青年茶會的活動。這個時刻確實是一個危急關(guān)口，停止項目對于志愿者是一個很大的打擊，這就使得A組織和政府相關(guān)部門的關(guān)系變得非常緊張。這一狀況直到A組織聘請富有經(jīng)驗的總干事，又通過不斷地調(diào)整和磨合，才逐步達成各方諒解。A組織沒有采取直接對抗的方法，而是通過漫長的解釋、談判和妥協(xié)來逐步保證自己的組織能夠順利通過審查，組織管理者們在這個過程中可謂煞費苦心，例如面對主管部門提出的整改意見，A組織逐步將不在閘北區(qū)實施的項目有計劃地往閘北區(qū)轉(zhuǎn)移，或者在閘北區(qū)開展同樣內(nèi)容的項目；給閘北區(qū)的志愿者更多參與實施項目的機會，同時還利用自身的志愿者優(yōu)勢，為社區(qū)引入了資金，得到主管單位的認同，危機才真正得到緩解。到2005年9月，A組織終于整改通過，工作進入正常的軌道。雖然得到了團委的認同，并不意味著其他政府部門也認同，由于新一屆街道政府擔心A組織和海外基金會有關(guān)聯(lián)，會影響自己的政績，因此幾乎強硬地解除了和其共建社區(qū)學(xué)習(xí)中心的承諾，并要求停止A組織在社區(qū)內(nèi)的活動，A組織在據(jù)理力爭無果以后，只好放棄與街道的合作。但是這個時候，A組織已經(jīng)擁有實力，因為它已經(jīng)注冊，而且是在整個城區(qū)內(nèi)活動，因此它就不再和街道合作，而開始在整個區(qū)內(nèi)獨立活動。有趣的是，和A組織合作良好的居委會主任在知道這個消息以后，卻對街道政府的舉動非常不屑，并說“不管街道怎么想，我們還是繼續(xù)合作”?？梢钥吹秸袃煞矫娴呐?，一方面一些部門官員看到A組織能夠提供的資源和專業(yè)知識，希望借助這些免費專家的力量，在合作中能夠推動社區(qū)的發(fā)展和自身政績；但是另一方面當一些部門官員看到A組織的影響有可能給他的政治前途帶來不穩(wěn)定因素的時候，就會迅速地撇清和草根NGO的關(guān)系。在是否合作方面，組織的合法性并不是特別關(guān)鍵的因素，組織的行動帶來的后果是很多政府官員所考慮的。當然，我們也看到，在這種不穩(wěn)定的關(guān)系中，如果草根NGO獲得法律的合法性，那么它也就可以獲得更多與政府對話和合作的能力。案例B則是一個著名的國際環(huán)保NGO，它最早是源于一群環(huán)保人士反對美國的核試驗，隨后迅速在全球發(fā)展成一個跨國界的國際環(huán)保組織，遍布全球40個國家。和很多NGO不同，它為了強調(diào)自己的獨立性，從不接受任何政府和財團的捐款，絕大部分款項來自個人捐贈。別具一格的是，B組織的項目重點不是在廣泛的環(huán)境教育上，而是集中在六個爭議性較強的環(huán)境議題上采取行動[3]，它的重要工作手法是倡導(dǎo)行動，即通過象征意義的直接行動來引起媒體和公眾的關(guān)注，最終推動國際相關(guān)政策的改變。在推動聯(lián)合國21世紀議程、巴塞爾公約、反對捕鯨的國際公約等許多國際條約方面，B組織都發(fā)揮了重要的作用。長期以來，B組織被看做一個西方主導(dǎo)的環(huán)保團體，不過它自身也在不斷往南方國家發(fā)展，中國是它的領(lǐng)導(dǎo)人特別渴望進入的國家。1997年B組織在香港成立辦事處，注冊為慈善團體。但是它進入中國大陸并不順利，1996年B組織沿襲其在西方國家的手法，在天安門廣場舉起了反對核試驗的標語，這使得本來對B組織還并不了解的中國政府頓時如臨大敵，將這些示威者遣送出國。其后又發(fā)生了B組織的環(huán)保船闖入中國海域的事件，這使得中國政府對于B組織很擔心，而且還有謠言說它就是綠黨，是借環(huán)保搞政治。這使得B組織雖然沒有被看做敵對組織，但也被列入對中國不友好的組織的名單。在這樣的背景下，B組織已經(jīng)很難在中國開展工作。時隔幾年，B組織終于意識到它在西方采取的手法在中國是行不通的，如果它要在中國有效地工作，就必須調(diào)整自己，避免和政府發(fā)生直接的沖突。B組織調(diào)整自己的策略，準備重新進入中國，它在內(nèi)容方面避免去談核武器等敏感議題，而是著重于有可能使中國國家利益受損的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因問題、電子垃圾問題。在我的訪談中，B組織的領(lǐng)導(dǎo)人明確告訴我，他們關(guān)心的是政策改變，而不是一定要做那些街頭抗議的秀。于是，他們放棄了那些在中國政治文化中看來“激進”的街頭抗爭，而采取了政府游說和媒體倡導(dǎo)的策略，希望這樣能夠得到政府的默許。但是光有這樣的策略并不一定就有效，事實上當政府官員形成既定印象以后，只要他還在位，很難會給機會讓B組織來解釋自己的改變。這個時候，B組織只能選擇支持國內(nèi)研究機構(gòu)開展相關(guān)的研究，由于在轉(zhuǎn)基因和電子垃圾議題方面，中國政府缺乏對國外相關(guān)研究的了解，在國際談判中常常處于信息的劣勢。因此，B組織充當了專家的角色，它首先是和擔任政府相關(guān)智庫的科研機構(gòu)以及科學(xué)家合作，編輯相關(guān)學(xué)術(shù)通訊，介紹國外的情況，參與由政府組織的學(xué)術(shù)研討會，發(fā)布相關(guān)的科學(xué)研究報告。這些研究成果相繼被傳遞到政府有關(guān)部門，引起關(guān)注和重視，B組織還邀請政策科學(xué)家擔任顧問，幫助其向中國政府介紹和闡明支持中國的立場。正是這種專家的角色使得B組織重新被政府官員認識，他們甚至被吸收進國務(wù)院發(fā)展研究中心參與寫作相關(guān)議題的報告。也是因為和政府有密切聯(lián)系的科學(xué)顧問的幫助，政府開始逐步了解B組織的立場，認識到B組織不同于綠黨，它不接受任何政黨和財團的捐款使得中國政府開始相信它的獨立性，B組織也向政府和公眾明確它的長遠目標是致力于協(xié)助中國及世界其他國家，在沒有犧牲必要的社會發(fā)展、不降低生活水平的情況下，共享清潔的環(huán)境。應(yīng)該說政府對B組織仍然是半信半疑的態(tài)度，在這個時候，在有關(guān)環(huán)境議題的外交談判中，B組織發(fā)揮了它在國際談判中的影響力，支持了中國作為發(fā)展中國家的立場，考慮到B組織在中國開展的相關(guān)議題上其主張都支持了中國的國家利益，這些活動使得政府逐漸改變了對B組織的看法。B組織不再被看做對中國不友好的機構(gòu)。在這個過程中，B組織也在積極尋求它在中國的合法性，不過他們也很快發(fā)現(xiàn)，除了極個別例外以外，國際NGO在中國基本無法注冊，因為無法可循。但是，B組織也發(fā)現(xiàn)，當中國政府逐漸認可它的立場，尤其是意識到它的專業(yè)知識和國際影響力可以幫助國家利益的時候，合法性不足并沒有影響雙方的合作。但是這樣的信任關(guān)系并非一帆風(fēng)順，B組織涉及的生物安全等議題在中國屬于有爭議的議題，它本身對轉(zhuǎn)基因議題的主張也自然涉及某些商業(yè)集團，尤其是美國的商業(yè)集團的利益，同時也涉及中國正在從事轉(zhuǎn)基因開發(fā)的科學(xué)家及其商業(yè)集團的利益，雙方不但在媒體上展開了激烈的交鋒，而且商業(yè)公司以及支持轉(zhuǎn)基因的科學(xué)家也開始通過各種渠道向政府控告B組織的非法性和偽科學(xué)性。在對于國際NGO的處理上，中國政府也一直非常謹慎，它需要顧慮國際形象以及有可能產(chǎn)生不良的國際影響，但是同時又必須高度警惕，防止它們干涉國家內(nèi)政。這種對待國際NGO的兩面性經(jīng)常使得國際NGO不知道如何應(yīng)對。這個時候B組織也通過各種熟人，積極游說，力圖將自己的工作向政府透明化，它主動和政府部門相關(guān)官員交流，闡明自身的非政治立場以及積極支持中國在環(huán)境方面的政策。B組織雖然仍保持尖銳批評的風(fēng)格，但是它總是把自己的批評對象集中在外資企業(yè)，而回避對于中國政府的批評，在國際場合它也表達對于中國國家利益的關(guān)注和支持，因此中國政府采取了對B組織的活動既不支持，也不反對的事實上的默認態(tài)度，而一些基層政府、媒體以及科學(xué)機構(gòu)則因為B組織提供資金、技術(shù)或者信息等原因樂意和它合作。這種專家面目以及實際上支持中國國家環(huán)境安全的活動使得B組織雖然屢屢受到攻擊和調(diào)查，但是基本上仍然能夠在中國開展活動，并且工作規(guī)模越來越大。直到今天，B組織仍然缺乏完全意義上的合法性，但是由于和中國科研機構(gòu)以及政府的密切合作，使得這個曾經(jīng)被認為“激進”的NGO能夠繼續(xù)在中國工作并發(fā)揮著影響力。雖然和中央政府的專職部門有非常良好的合作，B組織和地方政府的合作卻仍然取決于地方官員的態(tài)度，如果地方官員保持一種懷疑，那么有時候即使是雙贏的項目，雙方也未必能達成合作。例如B組織計劃在某個沿海省份開展風(fēng)能推廣的項目，這對于該省正在進行的風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)也很有利，但是地方的發(fā)改委卻總是懷疑這樣的組織來歷不明，懷疑它們有政治動機，甚至可能會去煽動民眾鬧事，因此常常就會回避。對于國際NGO的不了解和“多一事不如少一事”的態(tài)度使得國際NGO也會遇到“熱臉碰到冷屁股”的局面。但如果官員比較開明，看到和國際組織合作可以解決當?shù)氐沫h(huán)境問題，那么即使看起來問題比較敏感，雙方也能達成合作。例如在處理廣東一個地區(qū)電子垃圾問題的時候，當?shù)劓?zhèn)政府官員比較開明，主動邀請B組織去當?shù)卣{(diào)查，幫助解決當?shù)氐碾娮永鴨栴}，雙方通過共同行動，增進了彼此的信任，這是B組織在工作中與政府建立合作互信關(guān)系中不多的成功案例。對于B組織來說，和地方政府的關(guān)系經(jīng)常是就一個項目談一個項目，雙方之間關(guān)系常常是不穩(wěn)定的。這種不穩(wěn)定有時候比草根NGO要更加嚴重。但是因為其國際背景，它反而不容易像草根NGO那樣受到懲處。案例C是陜西省一個關(guān)注婦女發(fā)展的社會團體。它的成立基于婦聯(lián)“婦女工作社會化”的思路，它本來是一個典型的官辦研究性質(zhì)的社團，主管單位是社會科學(xué)聯(lián)合會和省婦聯(lián)。它的會長和秘書長都是省婦聯(lián)的干部。如果不是因為創(chuàng)辦人G，這個社團可能像很多別的社團一樣，只是一個空殼附在婦聯(lián)下面，發(fā)揮不了什么作用。但是參加1995年世界婦女大會的經(jīng)歷使得秘書長G深受啟發(fā)。在其后參與的幾次國際有關(guān)婦女性別議題的會議后，秘書長G深深體會到政府官員與NGO的那種差異，因此她決心要把這個社團建設(shè)成一個NGO。由于1995年世界婦女大會在北京召開，在眾多政府部門中，婦聯(lián)相對開放，而且婦女議題屬于發(fā)展議題，也不存在太強的政治敏感性，因此在1995年之后，許多NGO都圍繞婦女議題而成立，甚至形成網(wǎng)絡(luò)（Keithetal.，2003）。正因為此，秘書長G開始在沒有花政府一分錢的情況下，決心自主地開展工作，將組織C建設(shè)成一個NGO。C組織的工作目標是推動社會性別的主流化。它巧妙地結(jié)合了政府的“婦女工作社會化”的政策方針和國際公民社會所關(guān)注的性別主流化議題，采取“一手抓發(fā)展，一手抓維權(quán)”的策略，一方面在農(nóng)村社區(qū)推動婦女參與的發(fā)展，另一方面在城市地區(qū)提供婦女服務(wù)，并開展婦女政策的倡導(dǎo)。它的主要工作手法是行動研究，即從研究出發(fā)到干預(yù)行動，又在行動的基礎(chǔ)上進行總結(jié)性研究。在過去10余年行動的基礎(chǔ)上，C組織的會員在農(nóng)村發(fā)展、家庭暴力、婦女權(quán)益以及民間組織研究等領(lǐng)域開展了基層調(diào)查，發(fā)表研究報告。同時這些研究也帶動了自身更多的行動。C組織在城市則開展?jié)M足婦女需要的公益服務(wù)，設(shè)立反家庭暴力熱線，提供法律援助以及率先提出了反家庭暴力行動框架，成為全國首家采用社工手法為受虐婦女服務(wù)的公益機構(gòu)，同時也積極推動陜西省反家庭暴力法的出臺。但是，更具有創(chuàng)新意義的是C組織在農(nóng)村的做法，就是對農(nóng)村婦女賦權(quán)，提高農(nóng)村婦女參與發(fā)展能力，改變婦女健康、教育以及社區(qū)生態(tài)改善方面，C組織通過諸多領(lǐng)域的發(fā)展項目，提高村民特別是婦女獲享資源和參與發(fā)展的能力，減少其在貧困、健康方面的脆弱性。C組織在陜西、寧夏甚至江西十多個貧困縣開展項目，總資金達1700余萬元。在整整20年中，C組織在陜西、寧夏、江西13個國定貧困縣、村實施了60余個農(nóng)村綜合發(fā)展項目，爭取到的扶貧發(fā)展資金累計已經(jīng)超過了2000萬；在全國首創(chuàng)了為權(quán)益受到侵害的婦女提供心理咨詢、社會工作輔導(dǎo)、法律援助、緊急救援為一體的服務(wù)模式。對于一個NGO組織，能夠運作這么多項目和資金，做出令人眼花繚亂的研究、活動以及倡導(dǎo)都是草根NGO所難以比擬的。在C組織的帶動下，陜西成為國內(nèi)婦女/社會性別研究和行動為數(shù)不多的幾個活躍區(qū)域之一。C組織能夠如此獨樹一幟，這首先是因為它在開展這些活動時有著很多草根NGO和國際NGO所缺乏的便利，它背后有婦聯(lián)這樣一個強大的組織系統(tǒng)的支持，在很多項目上都可以和當?shù)貗D聯(lián)合作，求得雙贏的效果。因為它是體制內(nèi)機構(gòu)，基本不會有地方政府懷疑其組織的合法性。但是，C組織并非順理成章地獲得這么多成功的。絕大部分社團都不是這樣的蓬勃發(fā)展。在一項關(guān)于社科聯(lián)所屬社團的調(diào)查中，90%的社團幾乎沒有多少活動。8.2%的社團在沒有政府支持下已經(jīng)完全名存實亡。一旦脫離了政府資助，很多社團都會很快停止，而組織C在脫離對原有政府單位的依賴后，卻發(fā)生NGO轉(zhuǎn)型，它們更多地從社會上籌集資金，也按照國際NGO的方式方法，結(jié)合本地的實際情況來開展工作，這就使得它們能夠左右逢源，既避免政府對草根NGO和國際NGO的那樣的不信任，又容易贏得國際資助。和政府的關(guān)系方面也不是一帆風(fēng)順，C組織的很多NGO做法仍然和政府的運作有著很大的區(qū)別，尤其是C組織推廣參與式發(fā)展的手法，動員很多農(nóng)村婦女參與到發(fā)展決策中來，這些新的手法也使得政府某些官員會有懷疑，這個時候，組織的領(lǐng)導(dǎo)人G起著至為關(guān)鍵的作用。G曾經(jīng)告訴我，她很早就是處級干部，卻無意于在政府體制內(nèi)發(fā)展，而是全身心投入這一NGO的事業(yè)。由于組織本身的GONGO身份，尤其是組織的領(lǐng)導(dǎo)人又是政府自己的干部，使得地方很難阻止它們的工作，婦聯(lián)也表示愿意承擔這樣的風(fēng)險。當政府部門愿意來支持的時候，NGO的工作就比較容易。這些工作因為創(chuàng)新而得到了婦聯(lián)的支持，另一方面也因為其工作手法和組織的合法性更容易獲得國際發(fā)展組織的資助。有趣的是，正是在特定的政府人員背景和組織背景下，相對于草根NGO和國際NGO，C組織反而能更直接地顯示自身的公民社會特征，在C組織向政府匯報的工作報告中，明確表明C組織“20年的成長經(jīng)歷，就是中國公民社會成長的見證”。不但如此，C組織還明確地開展了對NGO的支持，它不但為其他NGO提供婦女與健康、社會性別與參與式健康教育方法等培訓(xùn)，還與國際NGO一起合作開展陜西NGO能力建設(shè)，創(chuàng)辦陜西NGO論壇，合作開展六家NGO能力建設(shè)，分享經(jīng)驗，共同成長，并成為2006年2月國務(wù)院扶貧辦等實施的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”第一批中標的6家NGO之一。相對于草根NGO，C組織更快地走上了專業(yè)化道路。它積極加強自身的能力建設(shè)，明確了NGO建設(shè)的目標，制定了2001～2005年和2006～2010年戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷完善NGO相關(guān)的財務(wù)、人事、行政、項目管理、志愿者管理等各項制度，主動接受內(nèi)外部的監(jiān)督，于2002年開始聘請外部專業(yè)機構(gòu)對財務(wù)進行審計，于2004年開始對外公開年報，2006年率先實行財政部、民政部制定的民間組織的財務(wù)制度，確立了會員大會是其的最高決策機構(gòu)。2001年換屆后C組織每年都召開會員大會，重大問題交由會員大會集體討論決定。每年召開1～2次理事會，建立秘書長辦公會議制度等。可以說在政府的支持下，C組織不斷與國際上的NGO接軌，獲得了相對健康和迅速的發(fā)展，和政府也能比較良性的互動。當然，C組織也要承擔相應(yīng)的一些政府任務(wù)，在很大程度上它的工作仍然是配合政府工作。同時也要看到這種信任關(guān)系與支持關(guān)系，C組織仍然依賴于秘書長G本人在政府和NGO界的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。C組織如何可持續(xù)地發(fā)展仍然有待未來的考驗。三NGO與政府：三種力下的關(guān)系轉(zhuǎn)變以上三個案例雖然不具有代表性，但是卻有相當?shù)牡湫托裕沟梦覀兛梢匀リP(guān)注NGO與政府的互動過程以及在這一互動過程中所形成的關(guān)系轉(zhuǎn)變。A組織從開始草根自發(fā)到最后得到政府承認注冊以及注冊后和政府的沖突合作展現(xiàn)出草根NGO和政府之間的既合作又懷疑的不穩(wěn)定關(guān)系。B組織從開始直接沖突到尋求國際合作，從而逐漸獲得政府信任，但是又始終被視作外來組織被加以防范，展現(xiàn)出國際NGO和政府之間的妥協(xié)。而C組織則展示出一旦政府社團向NGO轉(zhuǎn)型，有可能和政府形成一種親密合作，又帶來社會創(chuàng)新的良性互動關(guān)系，但是這種關(guān)系缺乏制度保障，往往依賴于GONGO領(lǐng)導(dǎo)人的NGO意識和能力，可以說也仍然是不穩(wěn)定的?？偟膩碚f，這三類NGO，它們的關(guān)系過程的變動主要來自三方面的動力，第一種動力是來自民間的動力，在面臨眾多社區(qū)問題的時候，NGO的行動者提供自身的專業(yè)知識和時間精力的投入，這是NGO在與政府互動過程中最重要的優(yōu)勢，也是政府在進行社會治理過程中非常需要的資源。第二種動力則來自政府中的改革動力，正如在案例A和B所看到的，政府如果阻止NGO的發(fā)展，那么NGO就面臨非常困難的發(fā)展境地，常常只能通過策略使政府中的改革力量愿意支持，至少是默許NGO的發(fā)展。而在案例C中，我們可以看到一旦政府支持，那么NGO就能比較迅速的發(fā)展，這也說明在發(fā)展場域中，政府所擁有的權(quán)力不是直接去影響NGO的決策，而是確立了這一場域中的邊界和結(jié)構(gòu)，使得NGO不能隨意越界。而第三種動力來自全球公民社會形成的國際動力，事實上這種力量是A、B和C組織都非常需要的，國際動力不僅僅提供資金，而且也提供技術(shù)、信息和價值觀，這些都影響著A、B和C組織在中國的發(fā)展。在本文中，我們沒有專門談國際社會對于中國NGO的影響和互動關(guān)系，但是它對于推動NGO與政府的合作，同時又引起政府對NGO的懷疑，都有著重要的影響（馬秋莎，2006）。正是在這三種社會力的作用下，使得三類NGO的發(fā)展過程具有以下的一些共同點。一是這三類NGO在這十幾年間之所以能夠取得比較快速的發(fā)展與中國公民社會去政治化，將自己限制在發(fā)展和社會福利領(lǐng)域息息相關(guān)。早先的公民社會主要糾纏于民主的討論中，這既容易引起政府的疑心和抵制，也缺乏和民生的聯(lián)系；而A組織關(guān)注社區(qū)，B組織注重環(huán)保和農(nóng)業(yè)以及C組織抓住婦女與農(nóng)村發(fā)展等展示著20世紀90年代以來公民社會的發(fā)展更多地與扶貧、環(huán)保、健康以及其他社會發(fā)展問題緊緊結(jié)合在了一起，這給了中國公民社會發(fā)展極大空間和生命力。中國15年來快速的經(jīng)濟發(fā)展固然帶來了經(jīng)濟的騰飛，但是先前20年單純追求經(jīng)濟增長的現(xiàn)代化戰(zhàn)略所付出的代價正逐步顯現(xiàn)，伴隨著市場經(jīng)濟的擴展，環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距拉大、社會秩序混亂、教育資源不公、弱勢群體增多等問題層出不窮。這些發(fā)展問題不但困擾著地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，也非常容易引起社會的動蕩。和諧社會的國家戰(zhàn)略正是應(yīng)對這一社會危機而提出的，而這三類NGO在面對的環(huán)境與發(fā)展問題上能發(fā)揮出“專家”作用，也能夠提供資金和人才，這是政府尤其是基層政府最有所期待的，因此正是發(fā)展和社會福利這一場域的產(chǎn)生使得NGO能夠和政府進行互動、溝通乃至合作，我們所看到的NGO與政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也是在這一場域中才能夠建立。而在其他場域中，例如經(jīng)濟政策或者政治改革等領(lǐng)域中，NGO還基本沒有什么影響。二是NGO與政府的關(guān)系與兩個部門的中間人的互動和信任關(guān)聯(lián)密切。由于政府對NGO的管理還缺乏明確統(tǒng)一的制度規(guī)范，在這個時候，三個案例都顯示出組織和組織之間的交往實際上是人與人之間的交往，雙方都信任的中間人通過聯(lián)系和擔保在建立組織之間的信任中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。A組織因為團委書記的下屬認同而使得政府能夠認同組織，B組織因為請的顧問同時和環(huán)境部門關(guān)系密切因而得以疏通，C組織因為領(lǐng)導(dǎo)人本身就在政府部門內(nèi)因而獲得信任。因此，法律上看起來類似法團主義的模式在實踐中因為行動者而呈現(xiàn)不同游戲規(guī)則，而本來應(yīng)該管理這類組織的民政部門卻在缺乏法律足夠支持，自身資源和能力又不足的情況下無法統(tǒng)一管理。當然這種依靠熟人來建立的關(guān)系也常常是不穩(wěn)定的、脆弱的、因人而異的，這使得NGO與政府良性互動得以在中國可能，但是同時又變動不定。在三個案例中都可以看到由于缺乏明確的規(guī)范，NGO不斷遇到政府中反對的力量，這也使得它和政府的關(guān)系是權(quán)變的，是在某個具體情境下的具體抉擇，因此我們可以將這種權(quán)變性看做在社會轉(zhuǎn)型過程中的常態(tài)，而不是暫時現(xiàn)象。三是政府在對NGO的關(guān)系中仍然處于支配地位，政府的態(tài)度常常決定了NGO的發(fā)展命運。政府之所以愿意和NGO合作或者默許NGO的活動很重要的原因是因為NGO能夠在政府并不熟悉的社會發(fā)展領(lǐng)域提供專業(yè)知識和相關(guān)的資源支持，這是政府所缺少的，也正是這個原因，政府樂于和NGO合作。但是它對NGO并不信任，而NGO和政府合作的重要動力是為了能夠獲得政府的信任，在自身法律合法性不強的情況下，建立政治、行政和社會的合法性（高丙中，2006）。正是這兩方面的動機使得雙方的合作有可能。但是在這種合作過程中，政府仍然處于支配性地位，而政府對待NGO的基本立場仍然是既需要又擔憂的狀態(tài)。在案例A、B和C中，無論是A組織遇到的整頓、B組織遇到的抵制以及C組織的順利發(fā)展都是在政府具有絕對支配權(quán)力的前提下發(fā)生的。面對強大的國家力量，A、B、C組織即使在政策意見不同的情況下，都沒有選擇與國家直接對抗的方式。在NGO的發(fā)展中，如果有的NGO采取與政府直接對抗的方式那么都會被迫離開這一場域，甚至組織被定為非法而受到刑事處罰。因此沒有出局的NGO所需要考慮的問題就不是如何抗爭，而是如何在合作中實現(xiàn)自己的宗旨，而在多大程度上能夠不成為政府的附庸。這方面的策略角力過程形成NGO與政府的主要互動過程。四是需要看到政府對不同NGO的態(tài)度不是整齊劃一的，相對于法團主義關(guān)系，許多政府部門更多體現(xiàn)出一種父權(quán)制的家庭主義關(guān)系。對于NGO來說，政府相當于父母，如果把NGO看做家里人、自己人，那么它會表現(xiàn)出更多的信任。這種父權(quán)主義模式，使得政府對于三類NGO的態(tài)度和關(guān)系有著顯著的不同。對于GONGO來說，政府相對比較信任，視為己出，待其如子，對待這些GONGO，政府主要是宏觀支持，微觀約束。在案例C中，我們可以看到婦聯(lián)對其明確的支持態(tài)度。這類NGO絕大多數(shù)本來就由政府自己創(chuàng)立，盡管它們最后從組織形態(tài)上逐漸脫離了創(chuàng)辦者，但兩者之間依然有著極為緊密的聯(lián)系。改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境是有利于GONGO成長的，《憲法》和我黨的基本政策從根本上說對這一類有活力的GONGO持積極肯定態(tài)度。中國目前建設(shè)和諧社會的政策強調(diào)要發(fā)揮社會中介組織的作用，更是包含這一類GONGO。而相對開放寬松的社會環(huán)境也為這些GONGO引入國際資金以及企業(yè)支持提供了條件。但是GONGO在這樣相對寬松的大環(huán)境下，政府的微觀制度的約束也不少，因為如果NGO完全進入了體系內(nèi)部，那么政府在內(nèi)部體系的管理上控制就非常嚴格。這不但表現(xiàn)在有關(guān)部門直接針對民間組織的法律、法規(guī)、條例等的基本導(dǎo)向是對民間組織進行控制和約束，而且也表現(xiàn)在政府的雙重管理，并對民間組織的活動經(jīng)費、活動范圍和內(nèi)容實行嚴格限制。案例A和案例C都體現(xiàn)出組織注冊以后面臨的約束。而對于那些草根NGO，政府雖然也知道這是自己家里人，卻沒有給予身份的肯定，因此有更多的疑慮，視其為“黑孩子”，甚至?xí)倪@是家賊。不管A組織有沒有注冊，一些政府仍然是非常警惕的，政府對于這一類組織名義上是不鼓勵、不支持也不反對，但實際上還是嚴格限制其發(fā)展。不過在這方面正如前所述，政府的態(tài)度并非鐵板一塊，而似乎是相互矛盾的。一方面，政府看到市場經(jīng)濟過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變需要將一部分社會職能交給NGO，特別是對于那些可以豐富群眾業(yè)余生活、有利于社區(qū)和諧、幫助弱勢群體的興趣組織、互助組織和公益組織等，政府一般持較積極肯定和支持的態(tài)度，并采取一系列措施加以扶持，發(fā)揮其積極作用。例如，對于那些為社會所需、在政治上又無風(fēng)險的草根民間組織，像花鳥協(xié)會、廟會、秧歌隊、