公共管理學正式

公共管理學正式第1頁/共159頁

公共管理是行政官僚為了幫助由選舉產生的政治家滿足公眾對公共服務的需求而產生的；私人部門管理最終依靠獲利而生存2.相較私人部門，公共管理的效率意識不強3.公共管理強調責任性4.公共組織中的人事管理較私人部門的人事管理要復雜得多。第2頁/共159頁三、公共物品概念公共物品的劃分：1.純公共產品與準公共產品2.有形公共產品和無形公共產品（法律、政府服務）3.全國性公共產品與地方性公共產品第3頁/共159頁四、治理和善治治理（governance）：泛指任何一種活動的協(xié)調方式善治（goodgovernance)的基本要素：合法、法治、負責、透明、有效第4頁/共159頁第三節(jié)什么是公共管理學一、對公共管理學的三種不同理解1.公共管理學等同于公共行政學2.公共管理學是公共行政學的一個分支學科3.公共管理學是一種新的研究途徑、研究范式或新的研究框架第5頁/共159頁二、公共管理的研究對象公共管理學是一門綜合運用各種學科知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科，其目標是促進公共組織(主要是政府）更有效地提供公共產品的學問。傳統(tǒng)的公共行政關注點是政府行政機關的行政管理活動。第6頁/共159頁三、公共管理學的學科特征1.研究對象超越了傳統(tǒng)的政府行政機關，擴展到其他政府機關和非營利組織2.公共管理學具有跨學科、綜合性的特征

更多地依賴于經濟學理論和方法，并日益和工商管理學相融合3.公共管理學的研究焦點由公共組織的“內部”轉向“外部”，由重視公共組織內部的執(zhí)行和程序問題轉向重視公共項目的結果和績效（Result，OutcomesandPerformance）第7頁/共159頁4.公共管理學也涉及到其他一些重大的主題

如公共選擇、集體行動的邏輯、委托－代理問題、產權、交易成本、交換范式、制度安排與創(chuàng)新、政府失靈等等。5.公共管理學既是實證研究也帶有規(guī)范研究的特征6.公共管理學具有實踐性格假定人們在行動中總是尋求回報并避免支出；回報在社會系統(tǒng)中是稀缺的并且不衡分布；人們通過交換獲取回報第8頁/共159頁五、公共管理學的研究路徑和方法1.研究路徑

早期研究方法：描述性的，對政府制度、法規(guī)和機構進行研究；

1920年代以后，側重于行政管理原則的探索和概括；

1930－1940年代，采用經驗科學研究方法，如觀察、實驗、模擬、抽樣、訪談、調查等當前，更多地采用經濟學的理論假定、概念框架和分析方法、技術受到公共選擇理論和新制度經濟學較大的影響。第9頁/共159頁公共選擇理論的研究假定：“經濟人”假說，交換范式，方法論個人主義政治行動者個人都是被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。第10頁/共159頁新制度經濟學的主要觀點：

強調制度在社會經濟生活中的決定性作用認為制度自身是人類設計的產物制度之所以存在是由于它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制制度可以分為正式制度和非正式制度制度規(guī)定了行為角色、約束行為和形成期望，不僅增加或減少交易成本，也能形成偏好。

第11頁/共159頁六、研究方法系統(tǒng)研究比較分析實驗分析案例分析第12頁/共159頁第四節(jié)市場經濟與公共管理一、歷史透視中的公共管理農業(yè)社會：政府規(guī)模小，結構簡單，管理目標單一化工業(yè)社會：政府職能增多，走向專業(yè)化和職業(yè)化現代社會：政府組織擴張，行政權力相對擴大二、公共管理的實踐與不同模式

1.在市場經濟發(fā)展的不同時期，政府干預的范圍、內容、力度和方式是不同的。自由經濟時代，政府經濟政策奉行的三個原則:

私有財產神圣不可侵犯契約原則自我負責原則

第13頁/共159頁“大蕭條”以后，政府對經濟的干預加強羅斯福新政的3R政策：第一階段經濟復興政策，出臺《緊急銀行法》、《農業(yè)調整法》、《全國工業(yè)復興法》第二階段社會改革措施，制定最低工資和最高工時；《聯邦緊急救濟法》（1933）；《社會保險法》、《全國勞工關系法》、《公用事業(yè)法》、《公平勞動法》、《稅收法》（1935）第14頁/共159頁1970年代以后，新自由主義經濟思潮興起，政府管理改革開始發(fā)軔調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能利用市場和社會力量提供公共服務改革政府內部管理體制第15頁/共159頁2.由于經濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經濟國家的政府公共管理模式也是迥異的：英美市場主導模式歐洲或萊茵模式東亞政府主導模式第16頁/共159頁三、我國政府管理的改革完成從計劃經濟到市場經濟的轉變，適應現代市場經濟。主要任務：

1.建立完善的市場經濟體制

2.行政管理體制改革

3.建立高效廉潔的公務員隊伍第17頁/共159頁第二章公共組織理論組織優(yōu)勢的一個案例：公司

股份有限責任公司是近代人類歷史中一項最重要的發(fā)明；如果沒有它，連蒸汽機、電力技術發(fā)明的重要性也得大打折扣。

————巴特勒（20世紀初美國著名經濟學家、哥倫比亞大學校長）第18頁/共159頁

西洋諸國，開物成務，往往有萃千萬人之力，而尚虞其薄且弱者，則合通國之力以為之。于是有鳩集公司之一法。官紳商民，各隨貧富為買股多寡。利害相共，故人無異心，上下相維，故舉無敗事。由是糾眾智以為智，眾能以為能，眾財以為財。其端始于工商，其究可贊造化。盡其能事，移山可也，填?？梢?，驅駕風電、制御水火，亦可也?！餮笾T國，所以橫絕四海，莫之能御者，其不以此也哉

————

薛福成第19頁/共159頁第二章公共組織理論第一節(jié)公共組織的概述第二節(jié)公共組織的結構第三節(jié)公共組織的過程和行為第20頁/共159頁第二章公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一、公共組織的共性組織是人們在相互交往中形成的一定的行為關系（例如，哈耶克的自發(fā)擴張秩序【自由、競爭和規(guī)則】

）組織有特定的目標組織有一定的結構和行為方式組織有其內在的精神意識，系統(tǒng)化為組織文化組織是一個開放系統(tǒng)，隨組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展第21頁/共159頁

組織的定義：指一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識、并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。其中組織目標和行為是組織的本質特征。公共組織的定義：以管理社會公共事務、協(xié)調社會公共利益關系為目的的組織，既包括政府組織，也包括第三部門組織。第22頁/共159頁二、組織的構成要素1.組織成員（人和人際關系）2.組織目標3.職能范圍(明確組織的工作任務和活動領域）4.機構設置（即內部如何分工，如何確立承載權力的機構）5.職位設置（保證權力的流動和組織資源的整合和分配）6.權力與職位（認可與職位相對應的權力)7.權責劃分(確認組織內部各部門、層次、成員之間的相互關系）8.規(guī)章制度9.團體意識（共同的心理基礎）10.組織設計(組織結構的分化、整合以及組織目標的修正）11.支持硬件

12.技術和信息（科學技術和“政治技術”）第23頁/共159頁三、公共組織的類型1.財務——會計標準類型2.公共權力標準分類

強制性組織：權力來源是憲法和法律，依靠公共權力對公共事務進行強制性管理。

半強制性組織：以市場為手段，對當事人進行強制性管理，這種強制性是可以對抗的。非強制性組織：其最大特點是非強制性和服務性第24頁/共159頁3.權威與等級機構標準分類

這種分類的“靈感”來源于企業(yè)車間或作業(yè)面的微觀管理而產生的科學管理理論古典模型（主要特征）古典模型中組織具有四個要素：目標、過程、顧客、領域上述四個要素，必有一個是居于優(yōu)先位置行政部門是為了主要目標而設置的，每個部門都有助于目標的實現任何上級職能有效監(jiān)督數量有限的下屬行政權威和責任授予單一行政人員而非委員會垂直領導活動和參謀活動被嚴格加以區(qū)分第25頁/共159頁官僚模型官僚模型組織的基礎是理性和合法權威，即根據組織內所處地位而產生職權，職權依理性建立的標準、法律和規(guī)章制度內確立。

官僚理論堅信穩(wěn)定的服從必須依靠對合法性的信念和對系統(tǒng)命令的服從。在官僚模型中對個體的服從是依靠非人格化的規(guī)則，理性即意味著效率

第26頁/共159頁官僚模型的特點：基于職能專業(yè)化的勞動分工有明確的職權等級制有與任職者和職責相關的規(guī)章制度有處理工作的程序系統(tǒng)人與人之間的關系非人格化雇員的選擇和提升以其技術能力為基礎第27頁/共159頁第三部門行政管理公共事務由多人的董事會或委員會來管理政府的許多工作通過合同委托給其它部門來完成政府不能隨意利用等級命令來管理代理商行政組織不是孤立地處理公共事務，而是往往和其它公共組織形成一個網絡，由網絡來實現目標。第28頁/共159頁第二節(jié)公共組織的結構一、管理層級和管理幅度管理層次是指公共組織內部縱向劃分的等級數。管理幅度是指一名上級管理者或者一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數量。

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一般說，管理層級和管理幅度在一定規(guī)模的組織內呈反比關系。管理層次多、管理幅度小的組織結構稱之為尖形結構。優(yōu)點是權力集中、分工明確缺點是信息鏈長，工作缺乏靈活性。管理層級少，管理幅度大的組織結構稱之為扁平結構，優(yōu)點是下級有較大自主權，決策執(zhí)行面廣、靈活，信息傳遞迅速；缺點是組織較松散，集體行動難以協(xié)調。

第30頁/共159頁二、公共組織的一般結構形式1.直線結構

單一垂直領導，結構簡單，領導隸屬關系明確，每個層級中的個人或者組織只有一個領導，不與相鄰個人或組織發(fā)生命令與服從關系。2.職能結構在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級實行領導。每個上級部門并沒有單一服從自己的下級部門，每個下級部門也不是單一只服從一個上級部門。第31頁/共159頁3.直線－職能制

這種結構綜合了直線制和職能制的特征，加強水平層次的協(xié)調領導，同時，在每一個下級部門只有一個明確的上級領導的基礎上，接受其它相關上級部門的指導和監(jiān)督。4.矩陣結構矩陣結構是以完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構履行工作任務的結構。這種組織結構中垂直領導與水平領導是并重的，即保持了組織成員的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。第32頁/共159頁矩陣式組織結構的案例1987年，加州伯克利大學電子工程專業(yè)出身的葉成輝在美國加入IBM舊金山公司，成為一名程序員。因為不喜歡編程等技術類的工作，夢想著做生意(DOBUSINESS)、當經理(比較喜歡跟人溝通)，他便主動請纓到銷售部門去做，經過了差不多5年時間的努力，獲得提升，成為一線的經理。隨后，葉先生回到IBM香港公司，做產品經理。由于個人"斗志旺盛"，業(yè)績不錯，而且"官運亨通"，差不多每兩年他都能夠蹦一個臺階，如今，葉成輝已經是IBM大中華區(qū)服務器系統(tǒng)事業(yè)部AS/400產品的總經理。第33頁/共159頁IBM既按地域分區(qū)，如亞太區(qū)、中國區(qū)、華南區(qū)等；又按產品體系劃分事業(yè)部，如PC、服務器、軟件等事業(yè)部；既按照銀行、電信、中小企業(yè)等行業(yè)劃分；也有銷售、渠道、支持等不同的職能劃分；等等，所有這些縱橫交錯的部門劃分有機地結合成為一體。對于這個矩陣中的某一位員工比如葉成輝經理而言，他就既是IBM大中華區(qū)的一員，又是IBM公司AS/400產品體系中的一員，當然還可以按照另外的標準把他劃分在其他的部門里。第34頁/共159頁

矩陣組織能夠彌補對企業(yè)進行單一劃分帶來的不足，把各種企業(yè)劃分的好處充分發(fā)揮出來。顯然，如果不對企業(yè)進行地域上的細分，比如說只有大中華而沒有華南、華東、香港、臺灣，就無法針對各地區(qū)市場的特點把工作深入下去。而如果只進行地域上的劃分，對某一種產品比如AS/400而言，就不會有一個人能夠非常了解這個產品在各地表現出來的特點，因為每個地區(qū)都會只看重該地區(qū)整盤的生意。再比如按照行業(yè)劃分，就會專門有人來研究各個行業(yè)客戶對IBM產品的需求，從而更加有效地把握住各種產品的重點市場。第35頁/共159頁三、我國政府組織的結構（一）、縱向結構宏觀縱向結構1.兩級制2.三級制3.四級制微觀縱向結構微觀縱向結構指行政組織內部的工作層次第36頁/共159頁（二）橫向結構橫向結構是反映同級新政組織之間和各行政組織構成部門之間分工協(xié)作的來往關系。第37頁/共159頁四、行政組織體制的基本類型1.首長制與委員制度

劃分依據是行政組織中最高決策權所屬人數。首長制是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。如美國總統(tǒng)、我國的國務院總理優(yōu)點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少組織摩擦和損耗缺點：容易導致濫用權力，獨斷權力，壓制民主委員會制：行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌。優(yōu)點：集思廣益，容納多方面意見，有利于權力監(jiān)督缺點：責任不明確，委員間相互協(xié)調不易，力量難以集中，決策遲緩。

首長制適于執(zhí)行與指導事務，委員制適于政策尋求與決定事務

第38頁/共159頁2.層級制和職能制劃分依據是行政組織構成單位的功能和性質層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下級業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點:便于溝通；權力集中缺點：上級任務繁雜，往往顧此失彼缺乏專業(yè)分工，工作彈性小行政首長權力集中，容易造成獨斷專行。第39頁/共159頁職能制指行政組織橫向依據不同的業(yè)務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同優(yōu)點：分工明確，行政效率高缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調第40頁/共159頁3.集權制和分權制劃分依據是行政權力的使用特點。集權制是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，必須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，集中力量，統(tǒng)籌兼顧缺點：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮。第41頁/共159頁分權制：

下級組織在其管轄范圍內有較大的裁量權，上級組織不予干涉。優(yōu)點：各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮特長各層級有自己的權力和責任，能激勵工作人員的積極性防止上級組織和個人的獨斷專行缺點：權力分散，上級組織的目標和意圖難以實現；下級組織機關彼此分離，中央無力調控，形成地方之間的沖突。第42頁/共159頁

凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方，不偏于中央集權與地方分權。

——孫中山《國民政府建設大綱》第43頁/共159頁4.完整制和分離制劃分依據是同一層級中各部門所受的指揮和控制。完整制指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監(jiān)督的行政組織體制。優(yōu)點：權責集中分明，組織結構簡單統(tǒng)一，有利于統(tǒng)籌兼顧和行政命令貫徹執(zhí)行，人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢缺點：行政首長權力集中，下級單位缺乏自主性，容易因循守舊第44頁/共159頁分離制：同一層的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監(jiān)督。優(yōu)點：行政機關獨立性大，措施靈活缺點：機構間難以協(xié)調第45頁/共159頁第三節(jié)公共組織的過程和行為公共組織的過程包括兩部分內容：組織權力及其運作組織沖突與協(xié)調公共組織的行為研究指公共組織中個體行為模式和組織行為模式第46頁/共159頁一、組織權力及其運作在公共組織中，權力的運用是組織過程的核心，幾乎所有組織都是在權力與政治活動的規(guī)則下運行。權力運作的過程與決策過程是一致的。第47頁/共159頁1.權力的來源權力在本質上是一種影響力，“它表示一種潛能，而不是現實的現象”。權力的來源分為縱向權力來源和橫向權力來源。其中，縱向權力來源體現了組織層級制的特征。

第48頁/共159頁組織高層管理者的權力來源自四個方面：正式的職位所控制的資源對決策前提和信息的控制居于組織中心位置組織中層管理者的權力主要取決于組織設計對他們的定位，主要影響因素是具體任務和組織網絡的相互作用。組織中低層管理者的權力來源可分為兩大類：一是與個人資源有關，二是與職位資源有關。第49頁/共159頁2.權力的運行自上而下的權力運作目的是控制下屬。其表現形式包括：上級監(jiān)督下級并予以反饋對下層單位的資源進行投入控制對下級進行行為控制（例如通過組織程序、績效標準、技術、個體、群體活動的結構化）實施產出控制（對組織產出進行監(jiān)督和評估）當某種規(guī)范和價值觀內化于組織時，進行選擇和社會化改變任務環(huán)境來進行環(huán)境控制第50頁/共159頁

自下而上的權力運行目的是控制上級，其表現形式有辭職、罷工、怠工、只履行最低表現、只照字面意義執(zhí)行工作等等。橫向權力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門。其表現形式有控制權力流或信息流、掌握組織資源、具有不可替代或處理復雜突發(fā)任務的能力第51頁/共159頁3.組織授權外部授權：組織間授權，例如中央對地方的授權、政府合同授權內部授權：上級把權力委派給下級組織授權的優(yōu)點：提高組織效能，增強下級的工作積極性、主動性和適應性，增進組織活力。組織授權的障礙：上級組織擔心權力被弱化，視授權為零和博弈。第52頁/共159頁二、組織沖突與協(xié)調1.組織沖突的三種形式目標與顧客沖突功能與領域沖突目標間的沖突

第53頁/共159頁2.組織協(xié)調水平協(xié)調，即組織水平方向上的合作，主要形式有：利益相關的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，明確相互邊界成立機構間委會會進行協(xié)調根據組織領導原則，指定一個機構來協(xié)調建立一定的決策程序，使利益相關者都有機會進行審議其它組織的提議。第54頁/共159頁垂直協(xié)調，依靠組織的等級權威，由上級對下級組織的沖突進行協(xié)調。這種協(xié)調的缺點是如果下級組織數量眾多則相應增加協(xié)調成本，減少上下級溝通機會。第55頁/共159頁3.組織合作模型主要特征：小團體控制發(fā)展高參與度的組織文化效率競爭成立自我管理團隊

第56頁/共159頁三、個體行為與組織行為早期人們對個體行為的認識：

組織內個體的行為是整齊劃一的嚴厲的制度能夠使個體遵從組織的意愿

馬斯洛的需求層級理論真正拓展了對個體行為的認識空間第57頁/共159頁Maslow'sHierarchyofNeeds第58頁/共159頁1.X理論和Y理論X理論的內容：

人是厭惡、傾向逃避工作的必須采用懲罰的措施來鞭策個體努力實現組織的目標人愿意接受指揮，希望逃避責任，缺乏進取心，看著安全

X理論解釋了古典模型組織中人的行為。

第59頁/共159頁2.Y理論的內容：

人并非天生不喜歡工作的外界控制未必是引導個人努力的唯一手段對任務承諾對組織目標實現有很大幫助在適當條件下，人會尋求責任而不是逃避責任組織問題解決需要組織成員高水平的想象力和創(chuàng)造力現代工業(yè)生活條件下，一般人的潛能沒有得到充分利用

Y理論奠定了社會心理學的人性論第60頁/共159頁3.公共行政人員的行為模型成人發(fā)展模型

20歲左右階段，工作滿意感查，承受能力差

30歲左右，能克服現實沖擊和不滿意感，進入“安定期”或“職業(yè)穩(wěn)固期”

30歲晚期至40歲中期面臨中年危機，工作滿意感下降

40歲晚期至50歲期間，工作滿意感又重新恢復。

第61頁/共159頁

“文化行為模型”民族文化決定行政人員行為文化有五個維度：

權力距離：社會接受組織機構內權力不平等的程度避免不確定性：文化受到不明確威脅的程度個體主義-集體主義剛性氣質-柔性氣質長期取向-短期取向第62頁/共159頁”政治行為模型”鄉(xiāng)村型與都市型制式型官僚、專才型人員、混合型人士第63頁/共159頁公共選擇理論與組織行為第一階段：

個體行為具有就“經濟人”的特征

經濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇經濟人追求自身利益因而加入組織結論：個體行為的目標和組織目標是一致的，組織利益的擴大意味著個體利益的擴大第64頁/共159頁第二階段：正是由于個體“經濟人”的性質，個體行為與集體行為更不容易達成一致。因為組織行為產生的收益超過了個體從中享受的收益。結論：經濟人不會為組織的共同利益而主動采取行為，反而會指望能“免費搭車”第65頁/共159頁奧爾森將集體利益分為兩種：相容性集體利益和排他性集體利益。相容性指個體在追求集體利益時，相互利益不發(fā)生沖突，是相容的。排他性指個體在追求集體利益時，相互利益會競爭沖突、相互排斥。政策含義：組織設計者要采取有效手段，激勵組織成員為組織目標而一致行動。第66頁/共159頁第四節(jié)組織環(huán)境

公共組織環(huán)境是公共組織身處所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產生影響的因素的總和第67頁/共159頁一、公共組織的生態(tài)環(huán)境在行政生態(tài)學的視野中，公共組織如同人在生物圈中處于食物鏈的一個環(huán)節(jié)，既受到生態(tài)環(huán)境影響，同時又影響生態(tài)環(huán)境，公共組織是一個有機體。第68頁/共159頁公共組織的生態(tài)環(huán)境也可以劃分為三個層次：微觀環(huán)境：組織系統(tǒng)自身，包括組織的目的、結構、人員、權力系統(tǒng)、規(guī)章、政策等因素。宏觀環(huán)境：組織運行的外部環(huán)境中介環(huán)境：方便組織與環(huán)境聯系的環(huán)境因素第69頁/共159頁二、組織環(huán)境的構成要素

1.政治環(huán)境政治環(huán)境的基本要素；政治體制：決定公共組織在社會政治生活中的地位和作用政治權力劃分：賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，勾勒不同組織間的政治關系國家結構形式：決定各類公共組織的活動范圍政府機構：行政組織擁有較大的權力政黨制度：部分公共組織可以采取強有力的集體行動參與公共決策公共政策：是組織政治活動的結果，也是公共組織施加影響的工具，公共政策為公共組織與公共組織、公共組織與其他組織之間提供了相互影響、進行妥和解的通道。第70頁/共159頁2.經濟環(huán)境經濟體制：決定公共組織的行為方式經濟利益：決定公共組織的目標經濟實力：為公共組織提供了權力來源產業(yè)結構：影響著公共組織的發(fā)展第71頁/共159頁3.文化環(huán)境：認知：決定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式價值：左右公共組織對社會事務的態(tài)度意識形態(tài)：使公共組織的政治、經濟利益目標更加鮮明行為規(guī)范：決定公共組織如何與其他組織以合法合理的方式進行溝通交流道德傳統(tǒng)：使公共組織能夠不依靠國家強制力而自愿扮演特定的社會角色，發(fā)揮角色功能第72頁/共159頁4.技術環(huán)境不同類型的技術對組織結構和行為有很大的影響。農業(yè)型技術支持農業(yè)型組織工業(yè)型技術支持工業(yè)型組織信息技術對組織的影響主要表現在以下方面：

a.信息技術的應用使組織結構模式出現“去中心化”的趨向（結構松散，內部部門彼此之間直接控制程度非常小的組織），使大規(guī)模的集權化的層級組織讓位于扁平化網絡。

b.信息技術的應用使公共組織管理方式發(fā)生了變化，科層制的上級控制管理正逐步轉向下級自我管理。

c.信息技術使其它新技術不斷采用，組織過程縮短、組織效率提高

d.技術開發(fā)和創(chuàng)新使組織內部分化，產生專門進行技術創(chuàng)新的部門

第73頁/共159頁三、組織的變革和發(fā)展公共組織是不斷與其環(huán)境發(fā)生作用的開放系統(tǒng)，通過與環(huán)境的相互作用，組織能夠建立新陳代謝機制和具備再生功能。第74頁/共159頁1.公共組織生命周期產生（創(chuàng)業(yè)）階段：組織規(guī)模小，組織結構不規(guī)范，科層結構不健全，組織管理以個人創(chuàng)造方式為主，組織與環(huán)境間物質、信息、人員交換活躍。存在問題：缺乏有效管理者和管理機制，組織目標不夠清晰，組織駕馭內部規(guī)模擴張和應對外部環(huán)境變化的能力不夠強，提供的公共產品單一化第75頁/共159頁集體化階段：組織規(guī)模迅速擴大，組織目標清晰化，科層結構更加健全，組織管理具有規(guī)范化程序，出現新的專業(yè)化分工模式，授權管理模式開始代替直接管理模式，注重公共產品的質量，組織應對環(huán)境挑戰(zhàn)能力較強。存在的問題：官僚習氣形成，組織效率下降，創(chuàng)新受到限制第76頁/共159頁規(guī)范化階段：組織規(guī)模處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科層結構更加完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序，出現新的專業(yè)化分工，開始采用授權管理方式來取代直接管理方式，更注重所提供公共產品或服務的質量，并與相關組織進行協(xié)調生產，組織應對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力較強。主要問題：嚴密的規(guī)章制度導致官僚習氣的形成，組織過程的繁文縟節(jié)降低了效率，創(chuàng)新受到限制。第77頁/共159頁精細化階段：科層結構應用達到極限，管理者嘗試改變組織結構以提高組織效率，組織內部進一步細化，出現項目小組和跨部門團隊，管理權進一步下放，公共產品多樣化。主要存在問題：官僚習氣嚴重，組織僵化，對環(huán)境變化反應遲緩。第78頁/共159頁2.組織變革的過程感知危機，即組織成員感到組織變革的必要性確定變革方向，通過分析環(huán)境變化，確定組織變革的目標及方案變革，實施變革方案，進行組織成員溝通，推行新的組織觀念、制度和行為模式監(jiān)督調整，即根據變革調整相關措施，將變革成果固定下來。第79頁/共159頁3.組織變革的趨勢著眼于知識經濟時代組織特征及內部個體作用的變化。如“學習型組織”?！皩W習型組織”理論認為新的組織依賴的不是以機器為主，而是以知識為基礎，組織設計是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務不是追求單一的效率，而是如何識別和解決新的問題。

第80頁/共159頁著眼于組織結構的變化如“無縫隙組織”論、“網絡組織”論、“虛擬組織”著眼于組織功能的變化如“政府再造”論“政府再造”論認為公共體制和公共組織需要進行根本性的轉型，以大幅度提高效率、效能、適應性和創(chuàng)新能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程。第81頁/共159頁第三章政府改革和治理

政府能力構成了一個國家和地區(qū)的競爭力的一個核心或主導的方面。第一節(jié)治理理論第二節(jié)當代西方政府改革第三節(jié)轉軌時期我國的行政體制改革第82頁/共159頁波特的鉆石模型第83頁/共159頁第一節(jié)治理理論一、治理的涵義治理（governance）來自拉丁文（gubenare），有掌舵、導航的意思，指有關指導的活動，組織引導自身的過程。治理與統(tǒng)治的相同之處:

治理與統(tǒng)治追求的目標相通，都需借助公共權力維持社會秩序和處理公共事務，以促進公共利益的最大化。第84頁/共159頁兩者的區(qū)別之處存在于實現公共利益的過程中，表現在：管理主體不同。統(tǒng)治是政府壟斷公共事務管理的活動，而治理是政府、企業(yè)、社會團體和個人等公共行動者共同處理公共事物的活動管理客體不同。治理的對象更多，范圍更廣，治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還要解決涉及人群較少的集體事務管理機制不同，統(tǒng)治主要靠政府的權威，由科層官僚制組織對公共事務進行由上而下；單向度的管理；治理則依靠網絡的權威，由公共行動者在互動過程中運用非強制性權力進行協(xié)作。統(tǒng)治機制是控制，治理機制是信任。第85頁/共159頁管理手段不同，統(tǒng)治的手段主要是強制性手段；治理則是開發(fā)了新的管理工具，如合同外包、內部市場。管理的重點不同，統(tǒng)治是以滿足統(tǒng)治階級的整體利益出發(fā)，強調國家的作用，官僚組織的能力；而治理以滿足公民的需要為出發(fā)點，強調國家與社會、政府與市場、私域與公域的合作。第86頁/共159頁二、研究治理理論的研究途徑1.政府管理的途徑這一研究途徑將治理等同于政府管理，側重從政府部門的管理來理解市場化條件下的公共管理改革。該途徑下典型的理論流派：新公共管理運動：核心是商業(yè)化管理手段和引入市場化機制“治理危機”理論，世界銀行認為治理等同于單個國家的可統(tǒng)治性?！吧浦巍崩碚摚澜玢y行認為“善治”就是規(guī)范政治權力；新自由主義認為“善治”就是提高政府效率，如財政緊縮、鼓勵競爭、市場化、私有化、分權和發(fā)展非政府組織

第87頁/共159頁華盛頓共識財政政策：加強財政紀律；把政府支出的重點轉向經濟回報高和有利于改善收入分配的領域，如基本醫(yī)療保健、基礎教育和基礎設施；改革稅收，降低邊際稅率和擴大稅基；貨幣政策：利率自由化；采用具有競爭性的匯率制度；貿易和資金政策：貿易自由化；資本準入、特別是外國直接投資進入自由化；宏觀產業(yè)政策：私有化；放松政府管制，消除市場準入和退出的障礙；保護產權

第88頁/共159頁2.公民社會途徑該途徑認為治理是公民社會的“自組織網絡”，是公民社會部門（或稱第三部門）在自主追求共同利益過程中創(chuàng)造的秩序。

在該途徑看來，自治的公民社會是共同利益的自愿結合，通過不受國家支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設、自我協(xié)調、自我聯系、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的的公共領域；組織成員也完全可以在這一領域中通過公共討論和公共對話，自主地治理生活領域的公共事務。這既是保護公民權利、促進社會參與的途徑，也是制衡政治權力、防止國家威脅的機制。

第89頁/共159頁3.合作網絡的途徑該途徑認為非政府部門與政府部門聯結起相互依存和合作關系（即網絡關系），就共同關心的問題采取著集體行動。這一新途徑的特征有：

第90頁/共159頁多中心的公共行動體系合作網絡途徑認為在相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和知識可以獨自解決所遇的問題，所以在解決公共事務中，相互依賴的行動者通過相互交換資源，共享知識，和進行談判，采取有效的集體行動。第91頁/共159頁反思理性的“復雜人”假設

合作網絡的研究途徑認為，公共行動者由于不確定的社會條件、不可能獲得有關公共問題的所有信息、不可能擁有處理信息的完全能力、不可能絕對理性地進行選擇，所以是“有限理性”的；公共行動者有著復雜的動機，既有逐利的一面，也有追求社會效用的一面；公共行動者之間既有利益分歧，也有共同利益。

所以完全理性或者“道德人”假設不能有效地詮釋公共行為主體。

第92頁/共159頁

在合作網絡的視角下，公共行動者可以通過不斷的對話交流信息，以克服有限理性的先天不足；通過不同形式的合作，將行動者鎖定在利害相關的網絡中，從而減少機會主義行為的動機；通過持續(xù)的學習，積累經驗，改進過去的行為模式，進而提高適應社會的能力通過反思，政府部門和非政府部門學會約束自己的不合理要求，在相互尊重對方利益的基礎上采取合作行為實現共同利益。第93頁/共159頁合作互惠的行動策略合作網絡途徑認為公共行動者之間通過重復博弈可以實現合作；此外，有效制度的安排可以達成行動者之間的合作第94頁/共159頁共同學習的政策過程合作網絡途徑認為在公共政策形成過程中，各行動者交流信息、談判、共享資源、減少分歧以達成各方都能接受的政策方案。

第95頁/共159頁三、合作網絡的實踐1.全球治理2.民族國家治理3.社區(qū)治理第96頁/共159頁四、網絡治理的多重困境1.可治理的問題合作網絡治理并非是解決市場失靈和政府失靈的靈丹妙藥，其自身也存在著局限性，例如合作網絡治理下的合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾

第97頁/共159頁解決之道：分析具體社會問題基礎上，選擇具有比較優(yōu)勢的解決方案，一般講，合作網絡在解決城市復興、社會排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護等棘手問題上較有優(yōu)勢。第98頁/共159頁2.合法性問題在相互依賴的條件下，社會公眾對網絡治理產生認同危機解決之道：改造公民文化提高合作網絡的有效性

第99頁/共159頁3.有效性問題治理環(huán)境不斷變動，公眾需求不斷變動，而合作網絡的資源有限，所以產生有效性問題。解決之道：明確網絡的能力限度開發(fā)新的管理工具培養(yǎng)網絡管理者相互尊重和理解第100頁/共159頁4.責任性問題合作網絡治理模式可能帶來公私界限模糊、責任認定的困難解決之道：加強行政倫理建設完善公共責任機制明確政府責任

第101頁/共159頁第二節(jié)當代西方政府改革第102頁/共159頁一、當代西方政府改革的浪潮1.西方政府改革的概況及特點北大西洋和南太平洋諸國在不同程度上推行新公共管理改革歐洲大陸諸國的連續(xù)或不連續(xù)的漸進主義改革南歐諸國的爭取行政合法性或強制性制度化的改革第103頁/共159頁改革的背景和原因經濟和政治因素是政府改革的根本原因經濟全球化是政府改革的推動力新技術革命是政府改革的催化劑傳統(tǒng)官僚制失效和商業(yè)管理模式的示范是政府改革的另一原因第104頁/共159頁二、主要的改革內容和措施1.政府職能優(yōu)化政府從大量社會事務中解脫出來，將這些職能交給或歸還給社會，由社會經濟組織或中介組織去承擔，而政府則專注于制定法律和規(guī)章制度、監(jiān)督和執(zhí)行法律和法規(guī)。第105頁/共159頁2.公共服務的市場化、社會化政府業(yè)務合同出租以私補公，建立政府部門和私人企業(yè)間的伙伴關系公共服務社會化第106頁/共159頁3.分權中央和地方間的分權政府內部上下級的分權上級對下級的控制由著眼于工作過程轉變到著眼于工作結果，體現決策與執(zhí)行分離和分權制度化的趨勢。第107頁/共159頁4.引入現代化管理技術例如戰(zhàn)略管理、全面質量管理、成本管理、標桿管理5.人力資源管理改革放松管制、增強靈活性公共管理者的非職業(yè)化績效評估以及靈活的付酬制度

6.機構重組第108頁/共159頁三、政府治理的新模式休斯把新公共管理模式概括為六個要點1.注重結果的實現和管理者負個人責任2.脫離官僚制3.明確組織和人事的目標4.公共管理人員具有政治色彩5.政府職能要經受市場檢驗6.減少政府職能第109頁/共159頁第三節(jié)我國政府的改革一、歷次政府機構改革的回顧二、歷次機構改革的成就、經驗和教訓

第110頁/共159頁我國政府改革存在的缺陷：被動適應性大于主動的前瞻性改革視角狹窄，局限于機構和人員的調整缺乏改革理論上的反思政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)效率主義取向的局限第111頁/共159頁三、我國行政體制改革的新趨勢大方向：明確職能定位規(guī)范中央與地方的關系合理設置機構深化人力資源改革第112頁/共159頁大部制改革與治理內部改革為主強化內部治理政府轉型城市公共行政體制改革第113頁/共159頁第四章政府間的關系第一節(jié)政府間關系的概述一、什么是政府間關系政府間的關系本質上是實施公共政策的手段2.政府間關系的兩種理解政府間關系主體是中央政府和各級地方政府間的關系（事權、財權、人事權）府際關系：指中央政府與地方之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關系

第114頁/共159頁政府間關系的定義政府間關系指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系，既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府間的關系。第115頁/共159頁二、政府間關系研究的現狀與新進展加深了對政府間關系的認識研究視野得到擴大分析方法不斷深化博弈論和交易成本理論第116頁/共159頁研究的不足之處:

對中央和地方政府以外的關系研究較少對政治和行政關系分析較少模式分析較少第117頁/共159頁三、政府間關系研究的三種途徑1、中央控制模式以等級制來審視中央和地方關系，在這種研究模式中，中央政府掌控一切，從等級制的頂端對政府間體系進行管理，不是著眼于整個體系；地方政府處于被控制的地位，對中央政府有依賴性，而不是自治的

第118頁/共159頁2.地方自治模式強調高度的地方分權和自主治理；強調中央政府從公共領域退縮，同時應給予地方政府更多的資源

在中央控制模式下，政策成功的標志是地方能否有效實施國家的目標，在地方自治模式下政策成功的標志是確保地方政府擁有必需的政策自主權、資源以及自主權

第119頁/共159頁3.政府間關系的網絡模式網絡模式的三大特征行動者的多樣性與等級制色彩的弱化行動者在地位上是平等的,每個行動者包括中央政府都是網絡中的一個角色,不存在占據終極性壟斷地位的行動者。降低了政府組織一體化的程度第120頁/共159頁相互依賴與分權各級政府之間需要彼此的資源以達到各自的目標。這些資源包括合法性權威、資金、專項技能、知識以及信息等等。政府間權力的分享才能實現資源在各級政府間的均衡配置第121頁/共159頁策略性活動與合作各級政府政策目標的實現需要相關各方的互動和調適，因此行動者會進行識別，并主動聯系那些掌握著與目標實現有關的資源的相關各方。第122頁/共159頁第二節(jié)西方政府間關系的歷史與現實一、政府間關系的演進集權——分權——集權——分權兩次世界性的中央集權態(tài)勢第123頁/共159頁二、西方政府間關系的若干模式1.拉焦爾模式政治性分權行政性分權行政權的轉讓2.賴特模式3.羅斯構想4.松村歧夫模式5.羅茨模式第124頁/共159頁三、西方政府間關系發(fā)展的新趨勢1.政府間關系等級色彩的弱化大都市管轄區(qū)單位的“碎片化”城市地位上升

2.中央與地方的分權傾向“分層蛋糕”式的聯邦主義“分類補助”、管制、無預算的項目“分塊蛋糕”式的聯邦主義

第125頁/共159頁3.地方政府間的橫向合作日漸普遍合作的最初的動機是經濟以及社會原因最近發(fā)展是提高地方政府在政府間關系中的政治影響。例如澳大利亞的COAG，使聯邦政策在很大程度上成為聯邦、州與地方相互妥協(xié)的產物。第126頁/共159頁第三節(jié)我國政府間關系的現狀與改革一、我國政府間關系的傳統(tǒng)模式政府間結構關系主要為層級隸屬關系金字塔型結構不同層級政府只有大小之分，無行為之分2.政府間權力分配上實行中央高度集權財政管理體制事務管理權限干部管理權限第127頁/共159頁3.政府間橫向關系阻隔多而聯系少缺乏政府間橫向合作的內在動力與需求缺乏合作的物質基礎第128頁/共159頁二、政府間關系的新發(fā)展1.等級結構制的變化準層級的取消中心城市日趨重要計劃單列市和副省級城市市管縣體制

第129頁/共159頁2.地方分權改革中央與地方經濟關系調整中的權力下放

財政權力方面

第一階段是打破了中央“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政局面，明確規(guī)定了地方政府的責任和權力，是地方擁有了一定的財政自主權第二階段是實行分稅制。在分稅制下，地方發(fā)展的總體方向是更具有獨立性和自主性。相對獨立的稅收體系和有法律保障的職權體系，將使地方政府逐漸成為一個更具有自足性的主體

第130頁/共159頁第131頁/共159頁

１９９４年我國財政收入增長２０％，１９９５年增長１９．６％，１９９６年增長１８．７％，１９９７年增長１６．７％，１９９８年增長１４．２％，１９９９年增長１５．９％，２０００年增長１７．１％，２００１年增長２２．２％，２００２年增長１５．５％，2003增長１９．９％，比上年同期增長３２８６億元，這樣１０年的時間里財政收入翻了兩番。第132頁/共159頁第133頁/共159頁經濟管理權限方面基本建設計劃權、物價管理權、利用外資和外貿的等方面的權力下放。地方政府不僅成為地區(qū)經濟的主宰而且成為地方利益的代表；在政企沒有完全分開之前，造成地方政府間的惡性競爭。第134頁/共159頁中央與地方政治關系調整中的地方分權行政管理權限干部管理權行政領導體制第135頁/共159頁3.橫向聯系增強橫向合作密切了地方之間的經濟關系，增強了地方政府間的依賴性其次改變了中央政府與地方政府的博弈格局，由過去的一對一的博弈格局轉變?yōu)橐粚β摵象w的博弈。第136頁/共159頁三、我國政府間關系的進一步調整進一步調整的必然性信息技術的發(fā)展政治民主化的發(fā)展

中央與地方分權，一方面為公民參與國家管理和社會管理創(chuàng)造了更多的機會和可能，使他們有更多的途徑表達自己的意愿和需求，另一方面也使公民更有可能對政府實施有效監(jiān)控，制約專制和腐敗。第137頁/共159頁市場經濟發(fā)展的內在要求兩個原因：a.市場經濟要求國家和市場的統(tǒng)一，打破市場分割，是要素和資源自由流動b.社會發(fā)展促使地方政府間合作第138頁/共159頁2.進一步調整的措施簡化政府組織間的層級結構市縣平級鄉(xiāng)、鎮(zhèn)自治第139頁/共159頁地方的合理分權

a.地方性“公共事務”應由地方政府做出決策

b.完善分稅制

c.推進地方領導由地方選舉產生加強橫向合作

第140頁/共159頁世界各國分權改革的“共識”1.分權是世界性潮流2.政府職能的劃分上，高層次的政府應保持對國家重大事務、資源配置的決策權和管理權，建立更新、更有效的激勵制度以及各級政府之間相互支持和合作的機制，比簡單的放手放權更重要。第141頁/共159頁3