反向推演視角下公益用地的法律界定探究,法律畢業(yè)論文

反向推演視角下公益用地的法律界定探究,法律畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：公益用地的用處重在公益,但在我們國家相關(guān)法律中語焉不詳,由此很多非公益建設(shè)用地假借其名,致使公益被濫用淪為商業(yè)用處。本文從公益用地現(xiàn)有法律規(guī)定入手,以其根本用處公共利益為切入點,綜述學(xué)術(shù)界對其內(nèi)涵的解釋觀點,提出不能以恒定不變之概念來定義,應(yīng)結(jié)合公共產(chǎn)品屬性特征,分析公益用地本質(zhì)和公益用地的范圍,從經(jīng)濟法的角度用反向推演的方式全新界定公益用地的含義。本文關(guān)鍵詞語：公共利益;內(nèi)涵本質(zhì);特征;公共產(chǎn)品;一、關(guān)于公益用地的法律規(guī)定現(xiàn)有土地法律制度下,公益用地是由土地用處性質(zhì)決定的稱謂,國家將土地用處作為分類的基礎(chǔ),根據(jù)服務(wù)用處的利益性質(zhì)建設(shè)用地分為經(jīng)營用地和公益用地。公益用地和經(jīng)營用地所代表的利益本質(zhì)上存在著根本的差異,因而與之相關(guān)的制度設(shè)計也存在著明顯的差異。為了公益需要,在獲得土地的環(huán)節(jié)上,能夠征收、征用、收回方式獲得;在供給土地的環(huán)節(jié)上,公益用地應(yīng)當(dāng)通過劃撥的方式供給,而經(jīng)營性用地則必須采取有償?shù)呐渲梅绞将@得。但是在我們國家,鮮有關(guān)于公益性用地的規(guī)范性解釋,即便有也只是散見于低階位法規(guī)和行政性管理文件中,截至當(dāng)前尚無系統(tǒng)、規(guī)范、明確的規(guī)定。當(dāng)下,經(jīng)營性土地和公益事業(yè)用地都以部門性法規(guī)的形式出現(xiàn),表示清楚其法律地位相對較低。公益事業(yè)用地是從土地劃撥用地目錄角度提出的術(shù)語,而公益用地在階位較高的法律上用語最早間接出如今(土地管理法〕土地劃撥規(guī)定中。除此之外,尚沒有明確提出公益用地稱謂的法律。由于缺乏明確的界定程序和相關(guān)法律根據(jù),公益性用地經(jīng)常容易被經(jīng)營性用地冒名而搭便車,采用土地征收強迫獲取。因而,什么是公益用地,具備何種獨特特征?它的范圍邊界到底怎么劃定?現(xiàn)有的法律制度沒有對此作出明確界定,導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對公共土地概念和邊界范圍進(jìn)行無限討論和分析。二、關(guān)于公益用地的界定理論與界定公共利益所面臨的困惑一樣,對公益用地的界定與判別始終是土地法相關(guān)領(lǐng)域的研究重點,學(xué)術(shù)界對公有土地的分析、定義和解釋也不一致。(一)能否營利講公益用地具有兩個核心特征:一是公益用地具有非營利性;二是公益用地的使用權(quán)具有不得讓渡性。據(jù)此,學(xué)術(shù)界有的研究根據(jù)其營利性質(zhì)與否來界定公益用地。有的學(xué)者提出應(yīng)按建設(shè)用地項目用處能否以營利為目的進(jìn)行公益性與非公益性的劃分。以詳細(xì)的定義方式詳細(xì)闡述公益用地,以為公益用地就是指用于國家事務(wù)管理、國防安全、教育科研等各種非盈利性的公共福利設(shè)施以及公共設(shè)施的用地,這些設(shè)施應(yīng)具有非營業(yè)目的。從整體上進(jìn)行列舉說明,以為公益性設(shè)施的用地管理、運營的形式、方式與盈利性設(shè)施相比具有很大差異不同。該類設(shè)施用地應(yīng)該實行嚴(yán)格的指標(biāo)限制與管控要求,并且堅守非盈利的基本屬性。與非營利的觀點不同,有的學(xué)者提出土地劃撥是我們國家公益事業(yè)的供地方式,也是對社會公益重要的扶持措施。國家不能由于它能夠營利,就不進(jìn)行扶持。在對公益事業(yè)用地能否扶持上,國家不能將營利與否作為其唯一的根據(jù)。郭潔分析了公益性土地的傳統(tǒng)理論特征,提出公益性事業(yè)的公有公營形式。在這種形式下,根據(jù)市場的規(guī)則投資者或經(jīng)營者必需要求回報。因而,土地的公共使用只能成為營利的對象。因而,以營利與否來判定和界定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)是行不通的。綜合兩種觀點可知,非營利講指向的對象是純公益用地,因其是提供應(yīng)純粹的公益事業(yè)用處,所以不能具有營利性;營利講所論及的公益用地范圍就是準(zhǔn)公益用地,由于準(zhǔn)公益用地目的為公益,但其運行伴有經(jīng)濟上的營利行為,所以能夠有一定的營利性。兩種學(xué)講其本質(zhì)是對準(zhǔn)公益用地的爭議上,營利與否不能單獨成為公益用地的斷定根據(jù)。(劃撥用地目錄〕和(土地管理法〕中的公益用地是根據(jù)土地承載的事業(yè)或行業(yè)的類別來決定的,而當(dāng)今公益事業(yè)是按照能否營利來劃分的。這些項目在計劃經(jīng)濟體制時期均是公有公營,不存在營利情況,全都是非營利的。在這種情況下,十分有必要審查非經(jīng)營或非營利的傳統(tǒng)概念。市場經(jīng)濟條件下,公益事業(yè)具有以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營管理的公私形式,所以投資主體本來就有營利的動機,但作為公益事業(yè)提供者的國家或,不得有營利的動機。比方高速公路是具有公用事業(yè)特征的公共產(chǎn)品,它包含明顯的公共福利性質(zhì),在正常情況下應(yīng)由免費提供。其土地的性質(zhì)歸于公共基礎(chǔ)建設(shè)用地和公益用地。然而,用地的公益單位運營方式并非不營利,而其最終目的是非營利的。(二)公共利益講公共利益講以為,作為城市生存和發(fā)展的必要物質(zhì)載體,公益性用地是承載集體福利與社會公共利益的城市建設(shè)用地的總稱。公益用地的典型突出特征是以公共利益為目的。綜上所述,不管投資或經(jīng)營主體的標(biāo)準(zhǔn),抑或能否營利的標(biāo)準(zhǔn),都不能成為界定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)。明顯能夠看出,無論是(土地管理法〕規(guī)定的根據(jù)土地上所承載的行業(yè)或者事業(yè)的類別確定公益用地的標(biāo)準(zhǔn),還是(劃撥用地目錄〕采用的根據(jù)能否營利確定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)都是行不通的,都沒有捉住公益用地的本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。公益用地存在的基礎(chǔ)是它能為社會的集體成員造福,目的只是為了促進(jìn)社會福利。公共利益講更深切進(jìn)入地研究公益地的實際性質(zhì),以列舉的方式說明公益地的范圍,固然列舉的范圍并不統(tǒng)一,但基本上具體表現(xiàn)出了公共利益。其之所以存在差異,是因列舉方式缺乏靈敏性。從上面的觀點梳理能夠發(fā)現(xiàn),界定公益用地的難點在于其受益對象的公眾性和內(nèi)容的抽象性?，F(xiàn)有的研究大多集中在關(guān)于土地公共利益確實定的理論討論上,尚無系統(tǒng)的公益用地的界定制度。三、公益用地新解為討論除界定標(biāo)準(zhǔn)外,公共利益土地確實切定義還應(yīng)提及公共利益土地的基本特征和基本公共產(chǎn)品屬性。公共利益具有整體性和社會性的基本特征。也就是受益人屬于非特定的人,他們有共同的和均等的利益,這也恰與經(jīng)濟法確立的社會本位原則與經(jīng)濟公平原則相對應(yīng)。這些特征或原則講明,個人利益在與社會利益或國家利益衡量取舍時,不能夠只是追求其利益的最大化卻忽視了對社會公共利益的關(guān)注。在同等法律條件下的物質(zhì)利益目的活動中,任何法律關(guān)系主體都能實現(xiàn)其基于價值規(guī)律的利益平衡,最終,在公平競爭、公平分配和公平差異不同待遇的情況下,表現(xiàn)出公平的結(jié)果狀態(tài)。公益用地,實際上是土地公共利益內(nèi)容外部化的物質(zhì)表現(xiàn)和物質(zhì)載體,是一種公共產(chǎn)品。在我們國家公益用地常通過劃撥方式提供,而作為一般以土地征收、征用、收回等強迫方式獲得公益用地,完成公共物品的生產(chǎn)。正如公共產(chǎn)品的分類一樣,公益用地也相應(yīng)地分為準(zhǔn)公益用地(屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品)和純公益用地(屬于純公共產(chǎn)品)。因而,公益用地作為一種物品,充分具體表現(xiàn)出了其公共產(chǎn)品的內(nèi)在屬性。是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任主體,遭到市場調(diào)控和干涉的影響。同時,還必須防止公共產(chǎn)品出現(xiàn)雙重失效。它實際上是一個由經(jīng)濟法律規(guī)范調(diào)整的目的。統(tǒng)攬域外關(guān)于公益用地界定的立法,大致可分為概括、列舉和概括加列舉三種規(guī)定。概括規(guī)定從原則、定義角度規(guī)定公益用地,多集中于成文法國家。使用列舉的方式方法限定公益用地是國際通行做法,典型的國家多集中在歐美國家。但是,概括規(guī)定的方式方法和列舉規(guī)定的方式方法分別存在不同程度的缺點和缺乏:概括式的規(guī)定本具較強的抽象性,很容易被外延擴大;而由于公共利益表現(xiàn)為多樣化的形態(tài)且具有不斷變更的屬性特征,列舉式的規(guī)定不能窮盡其數(shù)量和樣態(tài)。由此有的研究提出我們國家應(yīng)效仿世界上大多數(shù)國家所采用的概括兼列舉的立法方式。因而,從列舉規(guī)定缺乏靈敏性的角度,主張列舉規(guī)定和排除規(guī)定兼而用之的觀點。換言之,就是除了正面列舉以外,還能夠在法律法規(guī)的條文中兼用反面排除的方式把非公益的情況直接排除在公益規(guī)定之外,減少了公益以及公益土地概念和范圍的不確定性。綜合比照三種方式的優(yōu)勢與缺乏,能夠看出概括、列舉加排除相結(jié)合的組合規(guī)定的立法方式相比照較可取。公益地具有受益的非排他性和消費得非競爭性的特點,容易產(chǎn)生市場失靈等負(fù)面外部問題。私人產(chǎn)權(quán)履行和維護成本過高,因而提供公益用地是責(zé)無旁貸的職責(zé)義務(wù)。公益用地具有解釋系統(tǒng)化、受益整體化和功能多元化的特點。從多種因素綜合考量,本研究以為公益用地的定義應(yīng)為:公益用地是出于促進(jìn)社會公平、增進(jìn)公共福祉的公共利益目的,作為生產(chǎn)和提供責(zé)任主體,廣為社會不特定的多數(shù)公眾所公平均等受益的,公私兼具的經(jīng)濟法律所調(diào)整下的公益事業(yè)與公共設(shè)施等用地。關(guān)于公益用地的范圍怎樣確定的問題,本研究以為除了采用概括式描繪敘述外,還要明確規(guī)定公益用地包括的種類范圍,把公益用地范圍與(劃撥用地目錄〕中劃撥用地范圍對接并調(diào)整,用列舉的方式明確公益用地的范圍:(1)軍事用處以及國家機關(guān)建設(shè)用地;(2)與社會公眾生產(chǎn)、生活、安全、福利相關(guān)公益事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。(3)國家出于安全和發(fā)展戰(zhàn)略考慮重點扶持的交通、能源和水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)用地;(4)法律法規(guī)規(guī)定的其他特殊建設(shè)用地。根據(jù)公益用地服務(wù)的公益項目以及受益范圍與營利等情況,法律法規(guī)應(yīng)將公益用地根據(jù)公共產(chǎn)品的種類劃分標(biāo)準(zhǔn),相應(yīng)地劃分為準(zhǔn)公益用地、純公益用地,將非公益的經(jīng)營性建設(shè)用地嚴(yán)格排除。純公益用地并不以營利為目的,例如科教文衛(wèi)用地、生態(tài)用地。固然準(zhǔn)公益用地是具有不完全的、有限的特征以及一定營利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,但是其營利所得部分用以回饋社會,是公共利益背景下具有營利性質(zhì)的用地,例如高速公路、機場等建