對中國金融監(jiān)管體制改革的幾點(diǎn)思考-王志成

1/1對中國金融監(jiān)管體制改革的幾點(diǎn)思考_王志成對中國金融監(jiān)管體制改革的幾點(diǎn)思考

王志成徐權(quán)趙文發(fā)

內(nèi)容

管制定新規(guī)則，并討論流動(dòng)性、資本準(zhǔn)則、補(bǔ)償問題、會(huì)計(jì)要求及當(dāng)局的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控事宜。伯南克（2010）認(rèn)為，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)忽視了對金融市場、金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)整體相互作用的深刻理解，金融監(jiān)管的理論和實(shí)踐發(fā)展應(yīng)當(dāng)關(guān)注與經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行之間的關(guān)聯(lián)和影響。HelmutWagner（2010）認(rèn)為，不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管政策和貨幣政策是導(dǎo)致最近金融危機(jī)的兩個(gè)主要因素，尤其是金融監(jiān)管不力是金融危機(jī)爆發(fā)和迅速蔓延的重要原因。此后，多國都推出了相應(yīng)的金融監(jiān)管體制改革。各國金融監(jiān)管體制改革總的來說有三個(gè)方面的共同特點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化中央銀行的金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管職能，注重加強(qiáng)宏觀審慎管理

美國的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，為加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，明確美聯(lián)儲(chǔ)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，并提高了審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。一是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對資產(chǎn)超過500億美元的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，所有具有系統(tǒng)重要性的證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)，以及系統(tǒng)重要性支付、清算、結(jié)算活動(dòng)和市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管。二是提高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。針對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)牽頭負(fù)責(zé)制定一系列更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，包括資本、杠桿率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等要求。三是強(qiáng)化金融控股公司監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)對金融控股公司及其任何一個(gè)子公司（包含非存款類子公司）進(jìn)行直接檢查，直接從金融控股公司獲取信息以及獲取金融控股公司交易對手的詳細(xì)信息。對于在金融活動(dòng)之外還從事非金融活動(dòng)的公司，美聯(lián)儲(chǔ)可以要求其成立中間持股公司，以更好地管理金融業(yè)務(wù)。此外，發(fā)布“沃爾克規(guī)則”最終條款，限制銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開展證券、衍生品、商品期貨等高風(fēng)險(xiǎn)自營業(yè)務(wù)，限制其發(fā)起銀行或投資對沖基金和私募股權(quán)基金。

英國的金融監(jiān)管體制改革的核心思想也是要構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的中央銀行，一方面，從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎管理職責(zé)，賦予其必要的手段和工具；另一方面，重新將微觀審慎監(jiān)管職責(zé)收歸中央銀行，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一是英格蘭銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會(huì)，由英格蘭銀行行長任主席，成員包括貨幣政策委員會(huì)主席、審慎監(jiān)管局主席和金融行為局主席。金融政策委員會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別、評估、監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并擁有指令權(quán)和建議權(quán)等宏觀審慎手段。二是英格蘭銀行重新負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管局作為英格蘭銀行的子機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對吸收存款機(jī)構(gòu)（包括銀行、建筑互助協(xié)會(huì)、信用合作社）、保險(xiǎn)公司以及系統(tǒng)重要性投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。三是英格蘭銀行被指定為處置機(jī)構(gòu)。2009年《銀行法》建立了針對銀行的“特殊處置機(jī)制”，明確英格蘭銀行為處置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)問題金融機(jī)構(gòu)的有序處置和退出。英格蘭銀行具有廣泛的處置權(quán)力，包括出售問題銀行的全部或部分業(yè)務(wù)，設(shè)立“過橋”機(jī)構(gòu)，必要時(shí)對問題機(jī)構(gòu)實(shí)施國有化等。

（二）注重加強(qiáng)跨部門合作機(jī)制，促進(jìn)信息共享與監(jiān)管協(xié)調(diào)

美國設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)由10名有投票權(quán)成員和5名無投票權(quán)成員構(gòu)成，財(cái)政部長任主席，主要職責(zé)包括：一是通過財(cái)政部新設(shè)的金融研究辦公室和各成員機(jī)構(gòu)獲得任何銀行控股公司或非銀行金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和信息，識(shí)別系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、工具和市場，全面監(jiān)測源于金融體系內(nèi)外的、威脅金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對措施。二是經(jīng)2/3以上成員同意，確定系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，并指定由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管，目前已認(rèn)定美國國際集團(tuán)、通用電氣金融服務(wù)公司、保德信金融集團(tuán)、大都會(huì)人壽保險(xiǎn)公司4家系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，認(rèn)定清算所、支付公司等8家系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施。三是建議美聯(lián)儲(chǔ)對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)批準(zhǔn)美聯(lián)儲(chǔ)分拆嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)。四是協(xié)調(diào)解決各成員部門爭端，促進(jìn)信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)。

英國在金融監(jiān)管改革中也建立了多層次監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。作為微觀監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管局和金融行為局與作為宏觀管理部門的金融政策委員會(huì)之間建立定期溝通機(jī)制。由于一些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)接受審慎監(jiān)管局和金融行為局監(jiān)管，審慎監(jiān)管局和金融行為局簽訂監(jiān)管合作諒解備忘錄，就如何加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，包括避免重復(fù)收集信息、重復(fù)監(jiān)管等做出明確規(guī)定。此外，英格蘭

銀行和財(cái)政部簽訂《危機(jī)管理諒解備忘錄》，對雙方在危機(jī)管理中的職責(zé)等做出了具體規(guī)定。

（三）不同程度上保留了原監(jiān)管框架，改革只是對原框架進(jìn)行調(diào)整和完善

金融監(jiān)管改革是改革而非革命，因而只是對原監(jiān)管框架進(jìn)行局部調(diào)整，改革后的監(jiān)管框架仍或多或少保留了原框架的機(jī)構(gòu)和職能。

美國改革前后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要受美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)監(jiān)管，證券公司和期貨公司主要受證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)監(jiān)管，各州金融機(jī)構(gòu)同時(shí)受州監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的格局均未發(fā)生根本性變化。而改革后新成立的聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室（財(cái)政部內(nèi)部新設(shè)）負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)行業(yè)，實(shí)際上鞏固了分業(yè)監(jiān)管的格局。

英國在改革前已經(jīng)建立起混業(yè)監(jiān)管的基本格局，由金融服務(wù)局（FSA）負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)，維護(hù)市場信心，保護(hù)金融消費(fèi)者。金融改革后，則設(shè)立了審慎監(jiān)管局與金融行為局（FCA）共同負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，取代原來的金融服務(wù)局（FSA）。其中審慎監(jiān)管局是英格蘭銀行附屬機(jī)構(gòu)，從而加強(qiáng)英國央行的金融監(jiān)管職能；金融行為局則是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。即金融監(jiān)管改革后仍然保持了改革前的混業(yè)監(jiān)管格局。

二、我國金融監(jiān)管體制面臨的主要問題

國外的金融監(jiān)管改革對我國有一定的借鑒作用。但也應(yīng)該看到，西方國家與我國金融監(jiān)管改革前的起點(diǎn)不同，面臨的主要問題不同，改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也有所不同，因而改革應(yīng)采取的方式應(yīng)該充分考慮中國改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2008年金融危機(jī)以前，西方主要國家已經(jīng)形成了成熟的金融市場，金融監(jiān)管體系也比較完善。金融危機(jī)暴露出的一些問題，主要是過度金融創(chuàng)新造成風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)過程中信息失真和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力削弱，以及金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”等。西方國家的金融監(jiān)管改革，主要是在維護(hù)成熟金融市場規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善監(jiān)管，以應(yīng)對和解決上述問題。

而我國面臨的情形有所不同。一方面，西方國家面臨的主要問題在我國并不十分突出。我國金融創(chuàng)新仍處于較為初級的階段，一些主要金融衍生品市場在我國尚未充分發(fā)展起來，我國特有的一些金融創(chuàng)新主要圍繞如何規(guī)避監(jiān)管制度，進(jìn)行監(jiān)管套利，較少涉及金融風(fēng)險(xiǎn)的再分配。我國主要大型金融機(jī)構(gòu)均為國有或國有控股，“大而不能倒”在西方國家是需要解決的問題，而在我國則是合理合法的存在，甚至可能是一項(xiàng)制度性優(yōu)勢，并不需要也無法通過金融監(jiān)管改革予以解決。雖然我國也面臨著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)困難等共性問題，但金融監(jiān)管改革要解決的主要還是一些我國特有的問題。

另一方面，經(jīng)過二十幾年的快速發(fā)展，我國金融結(jié)構(gòu)已發(fā)生了深刻的變化。雖然仍是以分業(yè)經(jīng)營為主、以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的金融結(jié)構(gòu)，但銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等行業(yè)之間股權(quán)關(guān)系和業(yè)務(wù)聯(lián)系不斷深化，相互之間業(yè)務(wù)合作和市場交易非常頻繁，各行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)緊密聯(lián)系在一起，很難實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離。在金融產(chǎn)品方面，銀行、信托公司、基金管理公司、證券公司、保險(xiǎn)公司都在銷售功能類似的集合投資計(jì)劃，這些產(chǎn)品分別由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)根據(jù)發(fā)售產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管規(guī)則存在差異，容易引發(fā)監(jiān)管套利。此外，金融控股集團(tuán)不斷出現(xiàn)，而對金融控股集團(tuán)尚沒有明確的監(jiān)管主體，集團(tuán)層面監(jiān)管空白的存在導(dǎo)致并表監(jiān)管有效性下降。在這種情況下，“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體制已無法完全涵蓋金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展需要，迫切需要對金融監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整。

總的來說，我國金融體系面臨的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）金融市場分割，“誰的孩子誰抱走”

當(dāng)前，我國實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管模式主要是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對銀行、證券、保險(xiǎn)這三大核心金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督管理，三會(huì)管理的主要對象是按照機(jī)構(gòu)牌照確定的。分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致“地盤意識(shí)”。吳曉靈（2016）認(rèn)為，“目前中國監(jiān)管當(dāng)局的地盤意識(shí)較強(qiáng)，把機(jī)構(gòu)當(dāng)成自己管理的對象，加之

法治環(huán)境不夠健全，市場機(jī)制也不夠完善?！比龝?huì)各守一塊地盤，自然有維護(hù)自身利益的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，不希望別人插手自己的監(jiān)管對象，也不希望自己的監(jiān)管對象介入其他領(lǐng)域發(fā)展。這導(dǎo)致金融市場在一定程度上被人為割裂，而金融機(jī)構(gòu)則變成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“孩子”，形成了“誰的孩子誰抱走”的監(jiān)管體制。

分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致市場分割的一個(gè)典型例子是債券市場。我國債券發(fā)行和監(jiān)管分散在多個(gè)部門，實(shí)行誰審批，誰監(jiān)管。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等部門分別具有部分債券品種的發(fā)行審批和監(jiān)管權(quán)限，發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，債券種類偏多且相互重疊。銀行間市場、交易所市場分屬人民銀行、證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，兩個(gè)市場在交易品種和參與主體方面人為分割。交易品種方面，由人民銀行主導(dǎo)的央行票據(jù)、金融機(jī)構(gòu)債券、短期融資券和中期票據(jù)在銀行間市場發(fā)行和交易，不能在交易所掛牌；而由證監(jiān)會(huì)審批的公司債和可轉(zhuǎn)債則主要在交易所市場發(fā)行并交易。市場參與主體方面，大部分銀行類機(jī)構(gòu)被禁止進(jìn)入交易所債券市場（部分已上市的商業(yè)銀行被允許參與交易所市場），導(dǎo)致場外市場以銀行類機(jī)構(gòu)交易為主，場內(nèi)市場以非銀行類機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主。債券托管結(jié)算機(jī)構(gòu)也分屬不同部門管理，聯(lián)通困難。目前，我國債券托管結(jié)算機(jī)構(gòu)包括中央國債登記結(jié)算公司、中國證券登記結(jié)算公司、上海清算所三家，中證登、上清所分屬證監(jiān)會(huì)、人民銀行管理，中債登則受銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、財(cái)政部多頭管理，三家交易結(jié)算機(jī)構(gòu)托管券種既有分化又有重疊，轉(zhuǎn)托管和協(xié)調(diào)機(jī)制薄弱，降低了債券流動(dòng)性，增加了交易成本。此外，近年來各債券市場主管部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)新設(shè)交易場所、機(jī)構(gòu)和交易品種的傾向較為明顯，進(jìn)一步加劇了整個(gè)債券市場的分割。

金融市場行政分割的局面，造成資金無法在各金融市場間自由流動(dòng)，不利于形成基于風(fēng)險(xiǎn)一致的資金價(jià)格，降低了金融資源配置效率，也影響了中央銀行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的完善。

（二）剛性兌付，“小也不能倒”

長期以來，在我國信托、債券等金融領(lǐng)域廣泛和普遍地存在剛性兌付問題；同時(shí)，農(nóng)村信用社等中小金融機(jī)構(gòu)即便在管理極為不善、技術(shù)性破產(chǎn)的情況下也能夠在政策扶持和政府擔(dān)保下繼續(xù)經(jīng)營下去。這一方面推高了無風(fēng)險(xiǎn)收益率，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)“融資難、融資貴”問題；另一方面，使金融市場喪失了風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力，資金價(jià)格無法反映出所對應(yīng)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，導(dǎo)致資金過度配置到風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和金融機(jī)構(gòu)，推高了整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)水平，金融市場資源配置能力大為削弱，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率大大降低。

剛性兌付有多方面原因。其中固然有我國投資者缺乏風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的投資理念、金融機(jī)構(gòu)不愿承擔(dān)信譽(yù)損失等方面的原因，但金融監(jiān)管體制也是原因之一。在現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管部門同時(shí)承擔(dān)金融發(fā)展的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)事件的暴露先入為主地被認(rèn)為是金融發(fā)展的失敗，是監(jiān)管主體的責(zé)任。王磊（2014）認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)行審批中產(chǎn)生的連帶責(zé)任，助長了剛性兌付。這就造成金融監(jiān)管部門不愿意風(fēng)險(xiǎn)暴露，愿意配合地方政府、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等通過多種方式進(jìn)行過度救助和風(fēng)險(xiǎn)兜底。在多方共同配合下，政府兜底的剛性兌付成為一種慣例和全民普遍預(yù)期的潛規(guī)則，這種情況進(jìn)一步加劇了金融監(jiān)管部門在處理風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)的責(zé)任和壓力，使金融監(jiān)管部門愿意為了維護(hù)局部金融安全和社會(huì)穩(wěn)定、免除自身監(jiān)管責(zé)任而犧牲市場機(jī)制。剛性兌付也就成為一種自我實(shí)現(xiàn)的心理預(yù)期。

（三）影子銀行大發(fā)展，金融壓抑和監(jiān)管空白

高海紅、高蓓（2014）認(rèn)為，中國影子銀行業(yè)的興起是長期金融壓抑的結(jié)果。近年來，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的影子銀行在我國突飛猛進(jìn)地發(fā)展，許多P2P網(wǎng)絡(luò)信貸機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金鏈斷裂、經(jīng)營者跑路等風(fēng)險(xiǎn)事件。影子銀行對我國金融體系的影響已經(jīng)成為一種無法忽視的重大因素。

影子銀行大發(fā)展與我國金融監(jiān)管體制的缺陷有直接而緊密的關(guān)系。首先，在“誰的孩子誰抱走”的監(jiān)管體制下，為避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，監(jiān)管部門采取“少生孩子”的嚴(yán)準(zhǔn)入管制，抑制了民間資本進(jìn)入金融業(yè)，至今僅有微眾、網(wǎng)商、民商等5家民營銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開業(yè)，而正規(guī)直接融資市場上的注冊制改革一直未能真正實(shí)行，社會(huì)投融資被逼入地下，體制外民間融資規(guī)模龐大。與此同時(shí)，監(jiān)管部門把非自身批設(shè)的新興金融業(yè)態(tài)與業(yè)務(wù)當(dāng)作“別人的孩子”，既然無需負(fù)責(zé)“抱走”，則聽之

任之。民間理財(cái)、線上投融資、地下錢莊、各類地方性資產(chǎn)交易平臺(tái)蜂擁而起，各類非法集資及其大規(guī)模廣告宣傳處于無監(jiān)管狀態(tài)。第二，現(xiàn)有監(jiān)管分工對任何其他監(jiān)管者實(shí)施穿透式監(jiān)管持拒絕態(tài)度，或不愿進(jìn)入其他監(jiān)管者轄區(qū)，整個(gè)融資鏈條的穿透式監(jiān)管原則沒有辦法得到有效落實(shí)。在這種情況下，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)通過換穿不同的“馬甲”，在各個(gè)監(jiān)管轄區(qū)縫隙間自如穿行，游刃有余?；ヂ?lián)網(wǎng)金融以其交易中介把基金、證券、信托、銀行等各類機(jī)構(gòu)貫穿于統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)鏈條。第三，金融基礎(chǔ)設(shè)施割裂，缺乏金融綜合統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)一的金融權(quán)益登記、結(jié)算系統(tǒng)，導(dǎo)致了監(jiān)管部門無法有效實(shí)現(xiàn)對體制外風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)演化和損失程度的識(shí)別與估計(jì)。

（四）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)困難

跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)困難主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是監(jiān)管信息割裂，難以形成監(jiān)管合力。如我國金融行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但由于銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)分屬三會(huì)主管，信息整合難度大，目前仍僅以銀行信貸業(yè)務(wù)信息為主，與建成銀行、證券、保險(xiǎn)等統(tǒng)一的金融征信平臺(tái)的目標(biāo)有較大差距。又如在資本市場異動(dòng)以及國家護(hù)市過程中，相關(guān)信息零散且分置于多個(gè)部門，相互間缺乏有效的信息共享和溝通機(jī)制，導(dǎo)致各部門出臺(tái)的政策措施缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，重要的市場領(lǐng)域和環(huán)節(jié)未被覆蓋，重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)暴露于政策空白地帶，未能及時(shí)識(shí)別和防控風(fēng)險(xiǎn)，護(hù)市措施對市場的修復(fù)作用也大打折扣。二是跨部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)口徑不一致。例如，在銀行存貸比指標(biāo)取消后，銀行季末沖時(shí)點(diǎn)沖動(dòng)已大大減弱，人民銀行將非存款類金融機(jī)構(gòu)存款納入一般性存款統(tǒng)計(jì)，而銀監(jiān)會(huì)的存款偏離度指標(biāo)中的存款口徑并未跟進(jìn)修改，難以全面、一致地反映商業(yè)銀行存款波動(dòng)情況。三是政策協(xié)調(diào)難度大。監(jiān)管部門在一些具體問題上難以形成一致意見，導(dǎo)致金融改革推進(jìn)緩慢，一些改革措施難以落實(shí)，如銀行信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在交易所上市遷延難進(jìn)就是這一問題的典型表現(xiàn)。

上述我國金融領(lǐng)域面臨的問題，反映出我國金融監(jiān)管的主要癥結(jié)在于：一方面分業(yè)監(jiān)管模式下，一行三會(huì)各自為政，甚至以鄰為壑，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；另一方面，三會(huì)職責(zé)定位不清，同時(shí)承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展雙重職責(zé)，兩種職責(zé)互相沖突，監(jiān)管部門與行業(yè)利益捆綁在一起，為了促進(jìn)行業(yè)發(fā)展而傾向于過度干預(yù)金融市場和金融機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行，不能從監(jiān)管者的角度中立地實(shí)行市場監(jiān)管。金融監(jiān)管問題對我國金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行和健康發(fā)展產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)影響，可以說，當(dāng)前金融領(lǐng)域很多突出問題的背后都有金融監(jiān)管體制不適應(yīng)的因素在起作用。因此，推動(dòng)新一輪金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)越來越具有必要性和緊迫性。

三、幾種主要的監(jiān)管改革方案分析

當(dāng)前，金融監(jiān)管體制改革正得到越來越廣泛的討論，許多金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者也提出了多種改革方案。綜合來看，改革方案大致分為以下三類。

（一）“頂層協(xié)調(diào)”方案

在更高層次設(shè)立中央金融工作委員會(huì)或金融穩(wěn)定委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管、干部管理與金融穩(wěn)定職能，此外，可能還需要設(shè)立金融國有資產(chǎn)管理委員會(huì)。我國目前已經(jīng)建立金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但從實(shí)際效果來看，部際協(xié)調(diào)會(huì)議缺乏獨(dú)立對金融市場、機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的監(jiān)管信息和監(jiān)管能力，仍然依賴現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供必要信息與政策判斷依據(jù)，只能成為更高層次的扯皮平臺(tái)，無法從根本上提升監(jiān)管效率。而且監(jiān)管信息從“一行三會(huì)”向頂層機(jī)構(gòu)傳遞，延長了決策鏈條，增加了信息傳遞成本，實(shí)際上降低了決策效率。因此，單獨(dú)的“頂層協(xié)調(diào)”方案無助于解決實(shí)際問題，反而會(huì)大幅度增加協(xié)調(diào)成本，降低危機(jī)應(yīng)對效率。

（二）“一行一會(huì)”方案

此方案為合并“三會(huì)”為國家金融監(jiān)管委員會(huì)，并與中央銀行分設(shè)。該方案的優(yōu)點(diǎn)是能夠打破

分業(yè)監(jiān)管的藩籬，有利于建立統(tǒng)一的金融市場和金融綜合監(jiān)管，彌補(bǔ)金融監(jiān)管空白領(lǐng)域。缺點(diǎn)在于存在“一行”和“一會(huì)”兩個(gè)強(qiáng)勢監(jiān)管部門，“一行”和“一會(huì)”之間可能形成更高的政策協(xié)調(diào)成本，也容易形成重復(fù)監(jiān)管。而且行業(yè)發(fā)展的職責(zé)沒有從監(jiān)管部門進(jìn)行剝離，監(jiān)管部門仍需面臨促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和履行監(jiān)管職責(zé)的矛盾。

（三）“單一央行”方案

中央銀行與“三會(huì)”合并成為兼顧貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的“單一央行”。該方案的優(yōu)點(diǎn)是可更好地協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管與外匯管理關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問題，同時(shí)避免監(jiān)管空白。但缺點(diǎn)也很明顯，一是貨幣政策的制定和實(shí)施與金融監(jiān)管之間存在利害沖突。當(dāng)年把金融監(jiān)管職能從央行剝離，一個(gè)重要原因就是防止這種沖突。例如，中央銀行可能為了掩蓋金融監(jiān)管的失職而濫用“最后貸款人”地位，為更多失敗的金融機(jī)構(gòu)買單，進(jìn)一步加劇“小也不能倒”和剛性兌付的問題，同時(shí)造成貨幣政策過于寬松。另一個(gè)需要擔(dān)心的問題是權(quán)力的制約和平衡。在中國這樣一個(gè)金融業(yè)規(guī)模巨大且大部分為國有性質(zhì)的大國，中央銀行作為超級金融主管部門，集所有權(quán)力于一身，沒有制約平衡，一方面，容易造成權(quán)力尋租；另一方面，將所有興衰成敗系于央行一身，政策風(fēng)險(xiǎn)過于集中，一旦央行決策失誤容易造成難以挽回的后果。此外，“單一央行”方案也不一定能解決監(jiān)管協(xié)調(diào)低效的問題。該方案只是把跨部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為央行內(nèi)部跨司局協(xié)調(diào)。由于“單一央行”的職能十分繁雜，機(jī)構(gòu)必然非常龐大，央行內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)也會(huì)成為一個(gè)復(fù)雜的問題。

四、基于我國現(xiàn)實(shí)需要的金融監(jiān)管改革政策建議

（一）金融監(jiān)管體制改革的目標(biāo)

從上述分析中可以看出，各種方案各有利弊，如何取舍，關(guān)鍵在于要有利于實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。從解決我國金融體系主要問題的目的出發(fā)，筆者認(rèn)為，我國金融改革的目標(biāo)可以定義為以下三點(diǎn)：1．打破分業(yè)監(jiān)管格局，建立全金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管。

2．剝離行業(yè)發(fā)展目標(biāo)與行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)，使監(jiān)管部門從推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的責(zé)任中解脫出來，集中精力于金融監(jiān)管。

3．在提升監(jiān)管效率和權(quán)力制衡之間取得一定平衡，既要減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，提升信息傳遞效率，又要防止“一家獨(dú)大”。

（二）金融監(jiān)管體制改革的原則

如果以上述三點(diǎn)作為改革目標(biāo)，那么，改革應(yīng)包括以下幾條原則：

1．由一個(gè)或幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對整個(gè)金融市場實(shí)施監(jiān)管，而不再按照銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)劃分監(jiān)管職權(quán)。

2．應(yīng)加強(qiáng)人民銀行的審慎監(jiān)管職能，加強(qiáng)人民銀行對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，增強(qiáng)人民銀行應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3．使金融監(jiān)管的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在部門之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

4．應(yīng)另設(shè)單獨(dú)機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的職能，使監(jiān)管部門集中精力實(shí)施中立的金融監(jiān)管。

（三）改革后的金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)

按照以上原則，建議采取如下的金融監(jiān)管框架：

1.人民銀行在作為中央銀行承擔(dān)貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定職能的同時(shí)，成為金融監(jiān)管的“超級政策制定者”。負(fù)責(zé)制定全金融市場宏觀和微觀審慎監(jiān)管政策，制定全金融市場準(zhǔn)入規(guī)則和行為規(guī)范，負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)交易場所、清算、結(jié)算組織等全部金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，負(fù)責(zé)全金融市場信息系統(tǒng)建設(shè)和信息收集、分析、預(yù)警。此外，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有后備檢查權(quán)，但對一般的非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不實(shí)施日常監(jiān)管。

2.整合三會(huì)，設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)和證券市場監(jiān)管委員會(huì)。金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行人民銀行制定的審慎監(jiān)管政策，對全部金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管，督查和執(zhí)行處罰；負(fù)責(zé)評估政策執(zhí)行績效，向人民銀行反饋政策效果；可以從降低監(jiān)管成本、提升政策績效的角度向人民銀行提出改進(jìn)政策的建議。但自身不制定監(jiān)管政策，不具有審批權(quán)，只具有檢查權(quán)和處罰權(quán)。證券市場監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)公開發(fā)行金融產(chǎn)品的上市資格審批，維護(hù)證券市場秩序，打擊證券市場違法犯罪。人民銀行有義務(wù)向金融監(jiān)管委員會(huì)和證券市場監(jiān)管委員會(huì)提供監(jiān)管所需要的金融數(shù)據(jù)。人民銀行縣以下分支機(jī)構(gòu)并入金融監(jiān)管委員會(huì)。金融監(jiān)管委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行垂直管理。金融監(jiān)管委員會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)的編制數(shù)量應(yīng)能夠滿足對全國各級、各類金融活動(dòng)開展較為充分的監(jiān)督檢查的需要。

3.設(shè)立中央國有金融資本管理委員會(huì)。負(fù)責(zé)持有中央國有（含國有控股，下同）金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，代行出資人職責(zé)，并對中央國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理，從黨組織、人事、行政、