西方行政學(xué)講史 丁煌

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導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與進展歷程

一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生

1、中西早期行政治理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化）

2、1845年法科學(xué)家M·A·安培“建立治理國家之科學(xué)”的設(shè)想；

3、1865-68德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；

4、1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政治理作為一門獨立的學(xué)科加以研究。

5、1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學(xué)作為一具新的、獨立的研究領(lǐng)域得以確立。）

6、1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內(nèi)容舉行系統(tǒng)研究和闡述。行政學(xué)理論體系得以形成。（產(chǎn)生背景）

二、西方行政學(xué)的進展歷程

多種分段辦法：

A、丹尼爾·雷恩（治理思想）：科學(xué)治理階段（19世末20世初）、社會人階段（20世紀20年代）、當(dāng)前階段（二戰(zhàn)后）；

B、XXX學(xué)者（行政學(xué)）：傳統(tǒng)理論階段（X*：1900-30）、行為科學(xué)階段（Y*：1930-60）、系統(tǒng)理論階段（Z*，1960后）；

C、夏書章：形成時期（19世末到20世紀20年代）、成長時期—科學(xué)治理階段（20年代后）、科學(xué)化階段（40年代始）；

D、教材觀點丁煌《西方行政學(xué)講史》（參照眾多美國學(xué)者之辦法），六時期：

u西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立階段（1887-1918年）；

u西方行政學(xué)的正統(tǒng)階段（1919-1941年）；

u西方行政學(xué)的批判與轉(zhuǎn)變階段（1941-1959年）；

u西方行政學(xué)的進展與應(yīng)用階段（20世紀60年代）；

u西方行政學(xué)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新階段（20世紀70年代）；

u西方行政學(xué)的總結(jié)與探究階段（20世紀80年代）

1、提出與創(chuàng)立階段：1887-1918

代表人物著作及觀點：

威爾遜：行政學(xué)創(chuàng)始人，《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學(xué)科；古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發(fā)揮；

泰勒：美治理學(xué)者，《科學(xué)治理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)治理；

法約爾：法治理學(xué)者，〈普通治理原理〉，提出了普通治理的一些基本原理（十四治理原則）

2、西方行政學(xué)的正統(tǒng)階段：1919-1941年

這一階段的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的基本信念，以為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟和效率是行政治理的基本準(zhǔn)則。

此刻期將官僚制度及其組織和治理咨詢題作為研究重點，力圖經(jīng)過對行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)覺行政治理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一具基本的理論模式和學(xué)科體系。

代表人物、著作與觀點：

德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；

美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；

美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對公共行政作綜合研究；

英厄威爾：對行政治理的原則舉行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；

美國女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)治理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。

3、轉(zhuǎn)變與批判階段：1941-1959

二戰(zhàn)及往后各國行政治理（體制、權(quán)力、職能）隨社會、經(jīng)濟等變革而發(fā)生了全然變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和基本觀點無法習(xí)慣變革，受到懷疑和批判。

要緊代表人物和觀點：

美巴納德：最早運用系統(tǒng)觀點對行政組織舉行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)講；

美西蒙：對正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則舉行猛烈抨擊，領(lǐng)先將行為主義研究辦法和決策概念引入行政治理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；

美行政學(xué)者沃爾多：對行政學(xué)的歷史進展和內(nèi)容范圍舉行了全面探討并對西方行政學(xué)的進展作出了重要貢獻；

美行政理論家帕金森：對官僚組織的弊病舉行了精辟分析，提出了聞名的帕金森定律；

美麥格雷戈：對人事治理的傳統(tǒng)觀點—X理論舉行了總結(jié)與批判并提出了與之相對應(yīng)的新觀點—Y理論；

美林德布羅姆：以漸進調(diào)適的觀點對行政決策的過程、辦法舉行了全面分析，建立了漸進決策模式。

4、應(yīng)用與進展階段：20世紀60年代

這一階段技術(shù)的進展對行政科學(xué)注入了新的活力。行政學(xué)擺脫了對政治學(xué)的過分依靠，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論辦法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進一步鞏固。

這一階段行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長腳的進展。表如今：

A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。（以幫助政府解決怎么改進政策制定質(zhì)量和怎么樣提高政策執(zhí)行效果等實際政策咨詢題為宗旨）。

B、行政生態(tài)學(xué)的興起和進展。

代表性人物：

以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動政策科學(xué)突破性進展；

美彼得：對官僚組織的特征作了進一步分析，提出“彼得原理”；

美里格斯：借用生態(tài)學(xué)辦法研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，經(jīng)過生態(tài)系統(tǒng)的模

擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。

5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新階段：20世紀70年代

挑戰(zhàn)：

70年代，眾多的社會政治咨詢題使公眾喪失對政府的信心，現(xiàn)實對行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論”（如：美少年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運動；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）。此刻行政學(xué)更加注重政府行政的社會和政治意義。

創(chuàng)新：

系統(tǒng)論、操縱論等治理實踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進一步創(chuàng)新奠定了重要的辦法論基礎(chǔ)；

經(jīng)驗主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的治理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)治理理論、權(quán)變學(xué)講在政府行政治理實踐中得到直截了當(dāng)應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實也許性。

要緊代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政學(xué)者，對傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論舉行全面反思與批評，用新辦法、新視角研究公共行政；

美治理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變治理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出聞名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式；

美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)治理理論。

6、總結(jié)與探究階段：20世紀80年代

80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已徹底得到鞏固，但仍缺乏一具公認的、明確的中心和體系。

此刻期行政學(xué)研究的要緊內(nèi)容：

對本學(xué)科的歷史進展舉行回憶和反思；

企業(yè)家政府理論的興起；

政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；

公共挑選理論妨礙深遠；

公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地點關(guān)系）、行政文化和行政環(huán)境等方面的研究也進一步為理論界所重視。

代表人物：

美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與辦法；

布坎南：以經(jīng)濟學(xué)辦法探討政府行政咨詢題；

美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。

正確認識西方行政治理思想進展時期性

（1）進展的‘交叉性’：

u有點學(xué)者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國聞名的治理學(xué)者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運籌學(xué)、計算機等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。

（2）進展的回復(fù)性：

u行政思想的進展別是絕對的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決別意味著前一種行政思想的消逝。如：科學(xué)治理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的妨礙。

u因此，關(guān)于時期劃分及代表人物的認識，別能過于機械。

第一說：威爾遜的行政學(xué)講

生平與著述

美國人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；

哲學(xué)博士，要緊研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：

1886-1902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；

1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長；

1910-1913：新澤西州州長；

1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會經(jīng)過而失?。?/p>

1924：去世

一、思想淵源與生產(chǎn)背景

1、思想淵源：

受德國行政研究思想的妨礙：

行政研究在德國非常受重視（與當(dāng)時德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相習(xí)慣）；

德國行政研究的代表人物斯坦因的要緊行政思想：

在一定程度上對政治與行政的劃分：

政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；

行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；

憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權(quán)力。是對行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻別是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權(quán)力就缺而別備。

規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系

任務(wù)：了解一國國民在特定歷史時代的“外界實在”，也即“社會文化的實在”的發(fā)展活動；研究怎么依賴國家權(quán)力來提高這種外界實在并使這一提高成為國家人格的自覺意識；

行政研究體系的三個部分：

行政組織：行政機關(guān)的進展、結(jié)構(gòu)；

行政行為：其自身的獨特規(guī)律；

行政法規(guī)：“合法”的行政權(quán)、對行政裁判、行政訴訟加以探討。

2、威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會歷史背景

源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：

自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：

金鈔票與政治的勾結(jié)，金鈔票力量至上，形成大資本在財寶與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下落：形成XXX最盛的所謂“鍍金”階段（19世紀7、80年代）。

19世紀70年代的新民主運動：一場力圖經(jīng)過加強國家力量來操縱壟斷的要求政治改革的運動。

抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；以為牽制與制衡非但別能支持自由，反而成為特權(quán)和XXX的堡壘，危害了自由。

反對政治勾結(jié)與政治XXX，要求改革政府體制，擴XXX權(quán)，擴大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會和經(jīng)濟進步的工具。

功績制取代政黨分胖制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。

威爾遜新學(xué)講：加強行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負責(zé)；

競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔(dān)負行政事務(wù)責(zé)任，預(yù)備做一具違憲的州長。

在《國會制政體》中批判國會制的無效與混亂，要求有一具更為負責(zé)任的政府：“任何情況，別論是政府的情況依然做買賣，都必須有一具人當(dāng)家作主，權(quán)力和對行政權(quán)力嚴格負責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。

總之：力圖經(jīng)過加強國家力量來操縱壟斷，而先前習(xí)慣于早期簡單社會日子的政府體制卻越來越別習(xí)慣這一要求，所以必須舉行改革。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。

二.要緊行政思想

1.對于行政學(xué)研究的必要性

（1）解釋之前為何行政研究別受重視

行政被看成是具體的細枝末節(jié)，具體辦事，細節(jié)，容易處理；

之前的煩惱多集中在政府結(jié)構(gòu)上，非常少或全然沒有行政治理方面的咨詢題。

緣故：當(dāng)時社會日子簡單，政府職能也簡單；

美國建國之初：惟獨國務(wù)院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機構(gòu)成員小于1000人

1866年聯(lián)邦費用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府員工僅5.4萬人；

1914年聯(lián)邦費用達1.7億美元，1914人員為48.3萬。

（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果

社會經(jīng)濟進展、社會公共事務(wù)增多，政府職能別斷擴大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責(zé)而今別是變得復(fù)雜起來，雖然它當(dāng)初曾經(jīng)非常簡單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)

在卻由大批人主宰”。所以必須改進政府機關(guān)的組織機構(gòu)與工作辦法。

總之，行政研究提上議事日程，是時代日子提出的要求，因為到19世紀末20世紀初，隨著國家經(jīng)濟與社會事務(wù)的進展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。所以，政府的行政治理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府別走彎路，使政府的事務(wù)減少一些別成體統(tǒng)的模樣，加強和清純政府的組織機構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。這算是威爾遜所謂“為啥當(dāng)今的行政工作必須是這樣仔細而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗過的政策標(biāo)準(zhǔn)；為啥我們?nèi)缃裾a(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的全然緣故。

2.對于行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)

目標(biāo)有二個：

（1）弄清晰政府可以適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是啥任務(wù)

即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管啥，別該管啥；

強調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府治理，政府承擔(dān)其他社會組織所別能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而別管，即為“別適當(dāng)”

（2）弄清晰政府怎么樣才干夠以盡量高的效率和盡量少的金鈔票或人力上的消耗來完成這些特意任務(wù)。

即：用啥方式、啥辦法舉行治理，才干提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究內(nèi)容。

特殊強調(diào)：行政學(xué)研究別能僅限于“純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對行政治理的各個方面開展研究，使行政學(xué)理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。

行政治理學(xué)的目的：總結(jié)行政治理經(jīng)驗，加強其理論性——把行政辦法從經(jīng)驗實踐的混亂和白費中解救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。

3.對于行政的實質(zhì)

威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政別同的事物，并經(jīng)過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政治理的運行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的進展從研究對象上勾畫出一具初步框架。

（1）行政治理是啥：

—行政治理是行動加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政治理是政府工作中極為顯著的一部分，它算是行動中的政府；它算是政府的執(zhí)行，政府的操作，算是政府工作中最顯眼的部分，同時具有與政府同樣悠久的歷史”。

（2）行政治理與政治的關(guān)系

行政別同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政治理的咨詢題并別屬于政治咨詢題，盡管行政治理的任務(wù)由政治加以確定：

政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，是政治家的特別活動范圍；

行政治理則是“國家在個不和細微事項方面的活動，是技術(shù)性員工的情況”。

行政與政治緊密相關(guān)：行政治理是政治日子的一具組成部分；

行政治理高于純粹技術(shù)細節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價值、政治中的永恒真理直截了當(dāng)相關(guān)；

行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。

（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特別手段與普通決策之間的關(guān)系

行政在本質(zhì)上別同于憲政制度；

行政是對法律的執(zhí)行而別是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動，普通法律的每一具具體執(zhí)行的細節(jié)基本上一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對罪犯的懲處、郵政、征募軍隊等。有關(guān)政府活動的大規(guī)模打算并別屬于行政治理的范圍。

憲政制度所要過咨詢（關(guān)注）的是政府用以操縱普通性法律的那些手段；

憲政與行政職能之間并別徹底是“意志”與相應(yīng)的“行動”之間的區(qū)不，因為行政官員也有其意志以挑選執(zhí)行的手段，并非純粹的被動。

二者是普通決策（憲政）與特別手段（行政）之間的關(guān)系。

4.指出行政學(xué)研究的歷史淵源

（1）英美兩國缺乏研究行政治理的歷史：

美英兩國的政治史只關(guān)懷立法工作、關(guān)懷法律的制定和政治評論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政辦法的藝術(shù)。

（2）對行政治理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，同時與這些國家的需要相習(xí)慣；

（3）必須對歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國化，能為美國（一具復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。

5.指出行政學(xué)研究的辦法

主張采納“比較研究法”與“歷史研究法”：

因為別同國家政府在行政治理職能方面的結(jié)構(gòu)具有非常大的相似性；

經(jīng)過比較，能夠更好地了解自個兒的缺點與優(yōu)點；

應(yīng)大膽借鑒不國的治理辦法和成功經(jīng)驗而別用擔(dān)心或膽怯會引進他國的一些別良思想或原則（將這些東西過濾掉）。

主張拿來主義但別應(yīng)脫離實際的機構(gòu)照搬：應(yīng)以實踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心。

6.對于人事行政的思想

豐富的人事行政思想，以為“為政在人”，十分關(guān)注美國當(dāng)時的文官制度改革。

（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

威氏指出，之因此“提出在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳辦法以建立下面如此一種文官班子，他們受過腳夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識又有重量，但經(jīng)過選舉和經(jīng)常性的向公眾舉行問，與公民的思想保持這樣緊密的聯(lián)系，以致使專斷成為不會的事”。

“我們的理想模式是經(jīng)過選舉和經(jīng)常性的公開商量，以完全排隊武斷和階級成見，并用這種方式建立一具具有腳夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它可以有理智有力量地展開活動，但卻還是與公眾的思想保持著很密切的聯(lián)系”。

（2）重視政府官員的素養(yǎng)：

以為必須有高素養(yǎng)的人才以使政府這架機器有效地運轉(zhuǎn)：

“我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”

“必須為文職機關(guān)的競爭考試提供有充分預(yù)備的人員，這些人員必須同樣既同意各種自由形式的考試，也同意技術(shù)知識方面的考試，我們有必要用這種辦法來建立民主制度。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊伍沒多久即將成為別可缺少的因素。

政府官員應(yīng)