2019年養(yǎng)老保障體系研究報告

2019年養(yǎng)老保障體系研究報告2019年1月目錄一、中國養(yǎng)老保障體系將走向重構：市場化、多元化 41、改革破題于并軌改革 42、改革著力推進職業(yè)和企業(yè)年金，為第一支柱并軌創(chuàng)造條件 43、改革重在激發(fā)個人養(yǎng)老儲蓄積極性 5二、當前中國養(yǎng)老保障體系的問題：不協(xié)調(diào)、多軌制、難流轉、低收益 51、養(yǎng)老金三支柱發(fā)展極不均衡 52、基本養(yǎng)老保險制度存在碎片化、多軌制、難流轉、高繳費等問題 73、基本養(yǎng)老金隱性債務缺口巨大 104、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險缺少法律和稅收支持 105、基本養(yǎng)老金被動貶值 11三、中國養(yǎng)老保障體系改革路線圖展望 111、重新定位三支柱職能，明確政府和市場責任邊界 122、以機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度并軌為突破口，整合基本養(yǎng)老制度 123、建立國民基礎養(yǎng)老金，實現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌 134、國有資本補充與延遲退休并舉，彌補基本養(yǎng)老金缺口 135、不同賬戶職能目標重新定位，統(tǒng)籌和個人賬戶分開運作 136、實施稅優(yōu)政策鼓勵企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展 14四、中國養(yǎng)老保障體系的重構將為資產(chǎn)管理行業(yè)帶來新的藍海 141、職業(yè)年金為養(yǎng)老金市場帶來約1000億元左右增量 142、保守靜態(tài)估計，稅優(yōu)政策刺激企業(yè)年金每年新增1200億元繳費 153、個稅遞延激活個人商業(yè)養(yǎng)老保險市場，全國新增保費約在1000億左右 164、基礎養(yǎng)老金多元化、市場化運作將進一步壯大資產(chǎn)管理市場容量 17五、國際上主要的養(yǎng)老金模式及經(jīng)驗 181、美國：典型的三支柱模式 182、加拿大：現(xiàn)收現(xiàn)付框架下建立儲備基金和多元化投資 193、瑞典：統(tǒng)賬結合、個人賬戶市場化運作 194、智利：社會保障的完全私有化 20一、中國養(yǎng)老保障體系將走向重構：市場化、多元化中國中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，具有明顯的“碎片化”特點，妨礙了不同職業(yè)群體之間、不同區(qū)域之間的人員流動，即不能有效發(fā)揮社會互濟功能，也難以有效應對養(yǎng)老保險面臨的財務困境，養(yǎng)老保險體系改革勢在必行。因此，十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，按照市場化、多元化的原則重構養(yǎng)老保障體系：1、改革破題于并軌改革改革的起點是啟動機關事業(yè)單位養(yǎng)老度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險并軌，維護養(yǎng)老金體系的整體公平性。堅持統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度的基礎上，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步向“國民基礎養(yǎng)老金”靠攏，最終實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，以實現(xiàn)基本養(yǎng)老制度更加公平?；谀壳暗娜丝诮Y構，預計將漸進實施彈性退休制度。劃撥部分國有資本充實社會保障基金。未來可能參照社保理事會模式，建立全國養(yǎng)老金專業(yè)運作機構，推進市場化、多元化投資運營。2、改革著力推進職業(yè)和企業(yè)年金，為第一支柱并軌創(chuàng)造條件預計通過建立職業(yè)年金來消弭機關事業(yè)單位并軌帶來的機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇落差，降低改革阻力通過免稅優(yōu)惠鼓勵發(fā)展職業(yè)年金和企業(yè)年金，提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老水平。在建立國民基礎養(yǎng)老金的基礎上，未來將主要通過職業(yè)年金和企業(yè)年金來體現(xiàn)職業(yè)、地域、收入等差異帶來的養(yǎng)老保障差異，從而可極大提高養(yǎng)老保障的便攜性3、改革重在激發(fā)個人養(yǎng)老儲蓄積極性個人養(yǎng)老方面，將通過個人所得稅減免或遞延的方式激發(fā)個人養(yǎng)老儲蓄的積極性，以增加養(yǎng)老保障體系的彈性。二、當前中國養(yǎng)老保障體系的問題：不協(xié)調(diào)、多軌制、難流轉、低收益目前，中國基本形成以基礎養(yǎng)老金為主體的三支柱體系，在基礎養(yǎng)老金體系內(nèi)部又形成了機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險多種制度并存的格局。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險采取了統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的方式。1、養(yǎng)老金三支柱發(fā)展極不均衡表現(xiàn)為基本養(yǎng)老保險制度“一支獨大”，意味著政府承擔了養(yǎng)老的主要責任，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展遲滯。美國基本養(yǎng)老金資產(chǎn)與私人養(yǎng)老金資產(chǎn)的比例約為1:10，而中國這一比例為6:1，與美國相比呈倒掛格局。同為金磚四國的巴西、印度和俄羅斯，2011年底企業(yè)年金資產(chǎn)占GDP的比例分別為17%、5%和2%，而中國僅為0.76%。這與中國基本養(yǎng)老金制度定位不清晰有較大關系。中國基本養(yǎng)老金制度目標替代率為58%，目前部分區(qū)域已達到45%左右，高于英國37%和美國42%的水平，目標替代率接近瑞士、丹麥等北歐福利國家。過高的替代率目標使得企業(yè)和個人高度依賴政府保障，導致政府財政壓力過大，也擠壓了企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展空間。2、基本養(yǎng)老保險制度存在碎片化、多軌制、難流轉、高繳費等問題目前基本養(yǎng)老金根據(jù)戶籍、職業(yè)和地區(qū)設立了差異明顯的制度，多軌制并存，統(tǒng)籌層次偏低。既有無須繳費、待遇較高的公務員養(yǎng)老體制，也有繳費率較高、而替代率偏低的職工養(yǎng)老保險體制，還有以財政補貼為主的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。碎片化的制度設計帶來了諸多弊端：1、繳費及待遇水平與戶籍、地域相捆綁，可攜帶性很差，流動人口和農(nóng)民工參與職工養(yǎng)老保險積極性低，目前覆蓋面僅為60%；2、強制繳費比例高，中國目前28%的養(yǎng)老保險強制繳費比率在世界銀行2013年6月底統(tǒng)計的176個國家中排名第8位，遠遠高于西方國家綜合社會保障稅率，給企業(yè)造成了沉重負擔，由此導致企業(yè)逃費基、不參保等現(xiàn)象，企業(yè)和個人也無余力參與企業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老保險；3、部分制度繳費責任和權利不對等拉大了社會收入分配差距，目前比較突出的是機關事業(yè)單位雇員無須繳費，而待遇是企業(yè)職工的2-3倍；4、碎片化制度下繳費收入管理分散，資金運用效率低下，且存在被挪用的道德風險。3、基本養(yǎng)老金隱性債務缺口巨大隨著人口老齡化加速，基本養(yǎng)老金中用于現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶壓力較大。目前，舊體制下的“老人”（改革時已退休的職工）和“中人”（改革前參加工作、改革后退休的職工）已經(jīng)開始大批進入退休年齡，隱性債務日益顯化，個人賬戶空帳額度不斷攀升。繼2007年突破萬億大關后，2011年突破2萬億大關，達2.22萬億元，預計后續(xù)將加速積累。4、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險缺少法律和稅收支持企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險規(guī)模較小，增長緩慢。截止2012年底，企業(yè)年金基金規(guī)模為4821億元，個人商業(yè)養(yǎng)老保險資產(chǎn)規(guī)模預計不足1400億1。目前，企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險在整個養(yǎng)老保障體系中的制度定位不明確，稅收優(yōu)惠政策力度不夠且不統(tǒng)一。根據(jù)《人力資源社會保障部、民政部關于鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關問題的通知》（人社部發(fā)〔2013〕51號），企業(yè)向企業(yè)年金計劃繳費上限為雇員年收入的1/12，企業(yè)和個人的繳費總額不得超過企業(yè)工資總額的1/6；財政部、國稅總局財稅[2009]27號規(guī)定企業(yè)繳費在工資總額5%（1/20）以內(nèi)部分才可在稅前列支；對于個人部分，國稅函[2009]694號規(guī)定，個人繳費以及企業(yè)繳費進入個人賬戶部分均為個人所得，需要交納個人所得稅。由于沒有稅收方面的激勵，企業(yè)、個人均無積極性參與。5、基本養(yǎng)老金被動貶值目前中國基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶由各省分散運作，一般只投資于國債和銀行存款，投資收益水平低下，難以抵御通脹，更無法滿足養(yǎng)老金支付水平不斷增長的要求。據(jù)人社保統(tǒng)計，2011年僅有1%的基本養(yǎng)老金購買國債，其余均為存款和財政賬戶，回報水平不到2%，2012年為2.69%。與此形成鮮明對照的是，社保基金自成立以來的年均投資收益率達到了8.29%。三、中國養(yǎng)老保障體系改革路線圖展望基于中國養(yǎng)老金體系當前存在的問題，以及十八屆三中全會指明的方向，養(yǎng)老保險體系改革可能的改革路線圖應當是，首先解決機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工養(yǎng)老制度的并軌，再改革全社會養(yǎng)老保險制度，最終實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。1、重新定位三支柱職能，明確政府和市場責任邊界三支柱職能中應當重新明確為第一支柱?；荆?、三支柱實現(xiàn)收入替代；第一支柱由國家承擔最終風險，第二、三支柱給予稅優(yōu)政策鼓勵發(fā)展。第一支柱應當為國民基礎養(yǎng)老金和戰(zhàn)略儲備基金，立足于實現(xiàn)退休后的基本生活保障職能，消除老年貧困，堅持“廣覆蓋、?；?、可持續(xù)”的定位。國民基礎養(yǎng)老金由原來的統(tǒng)籌賬戶承擔，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，基礎養(yǎng)老金水平全國統(tǒng)一，覆蓋全體公民，就低不就高。支付水平可通過與通脹和預期壽命等指數(shù)掛鉤的方式，建立起科學的調(diào)整機制。第二支柱為強制性職業(yè)年金或企業(yè)年金，賬戶資金由單位和個人共同繳費構成，允許稅前列支。第三支柱為個人商業(yè)養(yǎng)老保險。二、三支柱共同實現(xiàn)退休后的收入替代職能，職業(yè)、地域收入水平差異造成的養(yǎng)老保障差異都可通過二三支柱來實現(xiàn)。2、以機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度并軌為突破口，整合基本養(yǎng)老制度養(yǎng)老金體系重構應堅持社會保障的公平導向，啟動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，逐步縮小待遇差距。機關事業(yè)單位應當參加全國統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度，由此造成的待遇下降可以考慮通過建立機關事業(yè)單位的職業(yè)年金來解決，而職業(yè)年金可采用效率更高的市場化管理模式，交由商業(yè)機構運作。3、建立國民基礎養(yǎng)老金，實現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌在推進多種基本養(yǎng)老金逐步并軌，打破戶籍和區(qū)域藩籬的基礎上，應當建立面向全體公民的國民基礎養(yǎng)老金制度。適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中全國統(tǒng)一的勞動力市場和促進人員合理流動的要求，提高基本養(yǎng)老統(tǒng)籌層次。在改革統(tǒng)籌機制過程中，應當實施分權式管理制度，即將資產(chǎn)管理權與負債管理權、統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)管理權與個人賬戶資產(chǎn)管理權以及監(jiān)督權分離，將基金的行政管理權交給社會保險管理部門，資產(chǎn)管理權交給相對獨立的、類似于社保理事會的全國性專業(yè)機構運作。4、國有資本補充與延遲退休并舉，彌補基本養(yǎng)老金缺口針對基本養(yǎng)老金隱性債務問題，應當從從“開源”和“節(jié)流”兩個方面著手，“開源”包括：劃轉國有資本，提高國企盈利上繳比例；“節(jié)流”主要指基本養(yǎng)老金支付水平與工作年限相關聯(lián)，并逐步延遲退休年齡。針對個人賬戶空帳運轉的問題，考慮到通貨膨脹及社會平均工資增長較快等，建議不予以做實。5、不同賬戶職能目標重新定位，統(tǒng)籌和個人賬戶分開運作賬戶設計上，基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，風險由政府承擔，在全國統(tǒng)籌的基礎上設立專業(yè)機構統(tǒng)一運作。個人賬戶的空賬部分可以設立名義賬戶，作為領取依據(jù)，多繳多得。做實部分可以通過參與企業(yè)年金、購買個人養(yǎng)老保險等多種方式，交由專業(yè)的養(yǎng)老金機構進行市場化運作。6、實施稅優(yōu)政策鼓勵企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展對于企業(yè)年金，應當加大針對企業(yè)繳費的稅收減免力度，提高企業(yè)稅前列支比例，對于企業(yè)年金中的個人繳費也可能將實施一定比例范圍內(nèi)的免征所得稅優(yōu)惠；而對于個人養(yǎng)老儲蓄部分，也應盡快推動個人所得稅遞延政策。四、中國養(yǎng)老保障體系的重構將為資產(chǎn)管理行業(yè)帶來新的藍海中國資產(chǎn)管理行業(yè)是中國養(yǎng)老金體系重構的直接受益者，機遇既來自于第一支柱的市場化運作（約0.85萬億），也來自于養(yǎng)老金體系重構中企業(yè)年金（0.12萬億）、職業(yè)年金（0.1萬億）以及商業(yè)養(yǎng)老保險（0.12萬億）的壯大。1、職業(yè)年金為養(yǎng)老金市場帶來約1000億元左右增量機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度并軌將為資產(chǎn)管理機構帶來新增資產(chǎn)管理機會。假設按照年工作總額的5%提取職業(yè)年金，預計2014年職業(yè)年金繳費規(guī)模將達到600億以上，如果按照8%的比例提取，繳費規(guī)模將達到1千億，如果按10%提取則將達到1200億以上。資料來源：《中國人力資源與社會保障年鑒2011》2、保守靜態(tài)估計，稅優(yōu)政策刺激企業(yè)年金每年新增1200億元繳費在中國勞動力日益緊缺的大背景下，加大企業(yè)年金的稅優(yōu)力度將帶來企業(yè)年金的快速增長。目前中國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員工資總額在6萬億以上，即使保守靜態(tài)按照企業(yè)及個人繳費比例合計達到10%以及20%的參與率進行預估，每年將至少帶來1200億的企業(yè)年金繳費。如果考慮到工資的增長特別是不斷抬升的人力成本，實際數(shù)值應當遠遠高于該數(shù)字。3、個稅遞延激活個人商業(yè)養(yǎng)老保險市場，全國新增保費約在1000億左右根據(jù)估算，以600元遞延稅優(yōu)惠為例，在較樂觀的情景下，能夠撬動1376.42億元的保費收入；在中性的情景下，能夠撬動1035.62億元的保費收入；即使在悲觀的情景下，仍能帶動524.42億元的保費收入。我們定義的樂觀情景為所有納稅人均參加商業(yè)養(yǎng)老保險；中性情景為對稅收優(yōu)惠敏感的人群全部參保，其他對于稅收優(yōu)惠不敏感的人群也有部分參保；悲觀情景為只有對稅收優(yōu)惠敏感的人群參保。同時，考慮到延稅養(yǎng)老險由企業(yè)代辦，有一定的代辦成本，各情景均乘以0.8的折扣系數(shù)。4、基礎養(yǎng)老金多元化、市場化運作將進一步壯大資產(chǎn)管理市場容量截至2011年底，中國基本養(yǎng)老保險資金中共約有2.07萬億由人力資源與社會保障部及各省社保經(jīng)辦機構進行投資管理，2001-2011年年均投資收益率不到2%，如果推進基本養(yǎng)老金的市場化運作，將會釋放出巨大的資產(chǎn)管理機會，同時也能提高基本養(yǎng)老金的投資收益，實現(xiàn)雙贏。按照目前社?；鹬杏?1.17%的比例委托市場化機構運作，則靜態(tài)估算未來將有0.85萬億資產(chǎn)進入資產(chǎn)管理市場。五、國際上主要的養(yǎng)老金模式及經(jīng)驗基于經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結構、金融市場以及法律環(huán)境等多重因素，目前世界各國形成了多種各具特色的養(yǎng)老金制度。其中比較有代表性和突出特點的主要有以下國家。1、美國：典型的三支柱模式目前，美國形成了包括國家法定養(yǎng)老保險、私營退休養(yǎng)老保險和個人退休賬戶（IRA）在內(nèi)的養(yǎng)老保險體系，被形象地稱為“三條腿的板凳”。政府以稅收優(yōu)惠的方式鼓勵私人養(yǎng)老金的發(fā)展。基本養(yǎng)老基金通過稅收籌資，采取現(xiàn)收現(xiàn)付，由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理，提供基本的生活保障。年金計劃和個人儲蓄計劃基本采取完全積累制，由充分競爭性的投資機構運營。其中，企業(yè)年金中既有針對盈利性機構的401（K）計劃，也有適用于非盈利機構的403（B）計劃以及針對聯(lián)邦政府工作人員的節(jié)儉儲蓄計劃；個人退休賬戶由銀行、人壽保險公司和共同基金等多種金融機構管理，投資方式多樣化。特別值得一提的是，美國服務業(yè)占比高、就業(yè)人員流動性高，一些雇主不愿設立年金，因此政府推出了同樣給予個人所得稅減免的個人退休賬戶。2、加拿大：現(xiàn)收現(xiàn)付框架下建立儲備基金和多元化投資在高福利和老齡化的壓力下，為提高養(yǎng)老金財務的可持續(xù)性，1997年加