政策過程的電子參與模式解析

政策過程的電子參與模式解析政策網(wǎng)絡下多元政策主體參加政策過程促使傳統(tǒng)的電子政務突破政府中心模式，由科層制向網(wǎng)絡化的電子參與模式轉變。電子參與模式以資源互賴和博弈互動為基礎，包括電子信息、電子咨詢和電子決策三種方式，通過網(wǎng)絡治理的啟動、介入和授權過程推進政策過程的民主化。關鍵詞：電子參與政策網(wǎng)絡政策過程模式電子參與(e-participation)是政府重塑電子政務、鼓勵公民利用信息技術手段參與政策過程以實現(xiàn)政策協(xié)商、參與和決策的電子民主形式。公共政策理論興起的新概念一“政策網(wǎng)絡”(policynetworks)理論框架為電子參與提供了一種新的治理分析范式。政策過程容納利益相關群體、形成互動規(guī)則的網(wǎng)絡戰(zhàn)略結構，擴大了公民的參與程度，使電子信息化的參與機制融入到政策網(wǎng)絡的博弈互動中，推動電子政務由被動服務型轉向主動參與型，逐步整合異化為電子參與模式。政策網(wǎng)路分析的圖景詮釋歐洲學派的政策網(wǎng)絡治理模式認為，隨著社會私人部門迅速發(fā)展，政府角色逐漸減弱，公共部門與私人部門之間相互依賴加深，國家機構和社會的不同部門共同參與公共治理過程。政策網(wǎng)絡成為與科層組織、市場三足鼎立的一種治理模式，有效地彌補政府和市場的失靈，參與主體基于經(jīng)常性的互動和對資源的相互依賴，培養(yǎng)出共同的價值觀與互信，形成一套解決問題的機制。一般將政策網(wǎng)絡理解為由于共同的利益或資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或若干群組織的聯(lián)合體。政策網(wǎng)絡的運行依靠多元主體的復合依賴和權力交叉流通，通過權變情境和復合議程，以互動合作、學習交流的方式建立一致性的知識、觀念、信仰和價值，最終平等地協(xié)調(diào)政策主體的利益，形成政策的制定、執(zhí)行和評估的高績效模式。政府結構從科層治理向網(wǎng)絡治理轉變，在網(wǎng)絡中，行動者之間形成非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩(wěn)定的互動關系和形式，遵循共同的規(guī)則對網(wǎng)絡成員行為進行制約，減少信息成本和交易成本，增加互相的信任，產(chǎn)生共同的結果以實現(xiàn)共同利益。政策網(wǎng)絡通過共享信息、協(xié)調(diào)利益、動員資源，發(fā)揮網(wǎng)絡的協(xié)調(diào)功能，成為調(diào)整公共行動者與私人行動者的理想制度框架(董幼鴻，2009)。政策網(wǎng)絡的網(wǎng)絡治理視角轉變了傳統(tǒng)政府的權威角色和核心價值觀。政府不再是權力、資源的單一主宰以及政策的唯一制定者。政府同其他利益集團、非利益集團、公民等行動者共同加入到政策過程中，成為政策過程的行動者之一。政策制定、執(zhí)行和評估是多元主體在相互依賴、交叉的網(wǎng)絡中完成的。網(wǎng)絡治理的核心思想在于，沒有任何國家或社會能夠單方面決定公共政策過程，所有行動者需要形成合作關系，實現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達成社會善治（鄞益奮，2007）。政策過程的電子參與模式解析（一）政策網(wǎng)絡視角下的電子參與內(nèi)涵政策網(wǎng)絡理論的興起為政策過程中的電子參與模式提供了邏輯基礎。電子參與是探索向參與型電子民主轉變的關鍵機制，是公民利用信息技術手段參與政策過程實現(xiàn)政策協(xié)商、參與和決策，體現(xiàn)公共政策信息化的一種電子民主形式。電子參與多指公民個體作為主體加入政策過程的“參與”視角，具有廣泛的民主性，突破了傳統(tǒng)參與模式代議制的局限，按照聯(lián)合國對電子參與的界定，這種參與更強調(diào)公眾的普遍性和平等性。歐洲的網(wǎng)絡治理途徑較為符合聯(lián)合國所界定的電子參與政策過程的分析框架，倡導合作治理、互動治理。政府治理是一系列公共和私人行動者互動的結果，政策的制定、執(zhí)行和評估在互相依賴的行動者網(wǎng)絡中完成，政策主體包括政府、利益集團、非盈利組織、公民個人，兼顧了公與私的普遍利益。從國家、市民社會的宏觀層面考察，政府不再起單方面的決策作用，政策參與者呈現(xiàn)出多層次性和異質(zhì)性，反映政策過程趨向于民主治理。網(wǎng)絡治理環(huán)境下的電子參與，能夠充分發(fā)揮公民的積極主動作用，突破政府服務對象身份，公民利用信息化工具主動進行協(xié)商、制定決策，最大限度地實現(xiàn)對政治權利及權力的主宰，體現(xiàn)了電子參與擴大政治民主的本質(zhì)。表1電子政務與電子參與比較電子政務電子參與權力主體單一（政府｝多元（政府、企業(yè)，個人、民間組織）甫色美系管制與服從平等參與傕賴條件有限貪源資源交換行為規(guī)則權喊控制WJ弈互動組織架構科層網(wǎng)命執(zhí)行過程自上而下自下伽上內(nèi)容機制一站式服務電子民呈實現(xiàn)平臺電子政府電子治理理念風格管理與服務協(xié)商與合作預期目標高效透明善治電子參與是“利用信息和通信技術建立公民之間以及與之選出的代表之間的相互連接，以擴大和深化公民的政治參與”。這個定義不僅涉及到同政府的自上而下政策有關的公民，還包括民主決策過程中所有的利益相關者，可以被看作是電子民主的一部分。電子參與過程的復雜性是由于決策涉及到眾多利益相關者、參與程度和決策階段等不同的參與領域。電子參與有助于更加開放的民主政府建設，以信息化途徑降低公眾參與政策制定的障礙。電子參與的成功建立并成為常態(tài)，不僅需要政府建立一種允許公眾發(fā)表看法的環(huán)境，更需要政府將公眾意見納入到政府決策過程之中。以網(wǎng)絡治理的政策網(wǎng)絡視角來看，電子參與同傳統(tǒng)的電子政務相比具有顯著的特點（見表1）。電子參與突破了電子政務的政府單一主體，形成網(wǎng)絡中公與私共同參與的多元主體模式。由于政府掌握的資源愈來愈受到政府能力限制，政府已不能扮演萬能角色，政策主體之間的協(xié)商至關重要。參與者能夠建立起互相依賴關系，通過對目標、資源分配和資源互賴的認識，形成資源交換過程和博弈互動方式，改變傳統(tǒng)電子政府的科層權威控制。傳統(tǒng)的電子政務僅通過管理與服務圍繞政府運行，建立的“一站式”服務也僅是為了建立高效透明的政府，政策過程仍然是自上而下。然而，電子參與允許多元主體平等地參與政策過程，通過協(xié)商與合作，政策自下而上完成，達到電子治理，最終目標是實現(xiàn)善治。政策過程的電子參與使政府和公眾（包括組織和個人）之間的行政變得模糊。如在美國民主黨總統(tǒng)辯論的視頻網(wǎng)絡（YouTube）上，任一普通公民可以擁有就影響他們的各種問題向候選人提問的平臺，這種公眾直接利用信息和通信工具的互動過程，迎來了政治家與公民直接對話的新時代。電子參與獲得成功并成為典范，需要創(chuàng)造讓市民在線發(fā)表意見的環(huán)境，更重要的是建立反饋機制表明參與者的意見被認真對待，這就要求政策主體之間建立互信和強大的基礎設施支持，使公眾成為真正的決策者。圖1電子參與水平模型目前，電子參與發(fā)展程度距離整合治理階段仍然存在著一定差距。根據(jù)聯(lián)合國2008年全球電子政務調(diào)查報告所使用電子參與度指標，評估各成員國政府利用信息技術開展公眾參與政策制定時提供信息和服務的質(zhì)量和有效性，反映公眾如何參與以及如何發(fā)揮政治民主化建設的影響力，將電子參與分成電子信息(e-Information)、電子咨詢(e-Consultation)、電子決策(e-Decision-making)三大面向。電子信息是政府網(wǎng)站提供關于政府官員、組織結構、政策法規(guī)條例、項目計劃、預算、聯(lián)系方式等社會公眾感興趣的信息。信息可以通過論壇社區(qū)、博客、文本信息、新聞組和郵件列表等方式公布。電子咨詢是政府網(wǎng)站提供在線咨詢的必要工具，實現(xiàn)政府和公眾的對話。政府應當允許公眾以電子化的方式提出咨詢申請或直接在線咨詢，政府應保存好咨詢記錄并以多種方式答復咨詢申請。電子決策是政府建立各種渠道，允許公眾通過電子化手段發(fā)表意見，并將公眾的意見納入政府決策過程，政府反饋公眾哪些意見被采納。這里電子參與所包含的電子信息、電子咨詢和電子決策三方面內(nèi)容，仍然是把政府擺在核心位置進行分類的，而非政策網(wǎng)絡所描述的成立專門代表委員會來組織協(xié)調(diào)政策過程，即政策是經(jīng)由選擇成員、設置議題、安排討論、協(xié)調(diào)控制、決策制定、委托執(zhí)行、審議評估等環(huán)節(jié)實現(xiàn)的。雖然各國的電子參與發(fā)展水平總體上不高，但是一些國家已經(jīng)開展了電子參與、協(xié)商機制的有益嘗試。2005年，西澳洲政府設計了“電子參與(e-Engagement)”工具，包括電郵簡報、在線報告、電子請愿、民意調(diào)查、在線投票、在線論壇等多項內(nèi)容。2006年，新加坡政府推出“2010電子政府計劃(iGov2010)”，提出發(fā)展協(xié)商個人及私人和公共部門，增加公民分享意見(mindshare)的電子參與，擴大“市民聯(lián)系中心”規(guī)模，設立電子公民中心提供協(xié)商，增加政府與公民在政策制定過程中的互動等。2007年，歐盟使用在線工具以改善其公民的立法程序，諸多電子參與相關項目，有助于提高公民的權利意識和參與立法的系列程序。當前，中國政府網(wǎng)也鼓勵民眾參與、通過網(wǎng)上投票聽取民眾意見等。網(wǎng)絡治理的電子參與策略選擇電子參與在網(wǎng)絡治理環(huán)境下逐步向深層發(fā)展有助于推動政治民主化進程。成熟的電子參與機制能夠在政策過程中擺脫政府權威中心，依賴開放的政府機關、準政府機關和私人組織等多元主體重復性互動而產(chǎn)生制度化的決策機制。這樣的電子參與突破了傳統(tǒng)政府管理的“國家中心論”，但又不是過分夸大市民社會作用而走向“社會中心論”。在建設電子參與項目時，應注意以下幾個方面：第一，建立電子參與模型，完善各種參與制度和參與方法。研究已開發(fā)出三種參與程度模型，用來描述電子民主活動。電子啟動(e-enabling)，是用來支持不經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)的人能獲取大量信息。目標是如何利用技術以達到更廣泛的受眾，提供多種手段應付不同公民的技術水平和溝通技巧，并且需要以容易獲得和理解的格式提供相關的信息。這里信息易獲得和易懂這兩個方面是通過電子啟動實現(xiàn)的。電子介入(e-engaging)，是為更多的受眾提供咨詢，使公民在政策問題上深入地提出建議和支持審議辯論。這種背景下使用的“電子介入”一詞意指政府或議會自上而下的公民協(xié)商。電子授權(e-empowering)，是支持積極地參與，提高影響政治議程的自下而上的意識。以前自上而下的民主特點是，用戶僅能訪問政府信息和對政府領導活動作出被動反應。而自下而上角度使公民作為新興的生產(chǎn)者，不只是政策的消費者，意識到有必要讓公民影響并參與政策的制定。這些內(nèi)容表明決策過程的“參與”層次正沿著如圖1所示的電子民主活動嬗變。第二，加強公民參與的政治文化建設，創(chuàng)造政策過程有利的政治生態(tài)環(huán)境。通過宣傳、教育等手段，營造有利于促進公民參與政策的政治文化環(huán)境，為實行電子參與創(chuàng)造良好的政治心理背景和政治生態(tài)。培養(yǎng)公民普遍的平等觀點，使之具有廣泛的自主意識和強烈的責任感，明確權利義務的法律化原則?？朔鹘y(tǒng)科層制政治文化中公民的冷漠或偏激態(tài)度，建立電子參與所需要的適度、理性的政治環(huán)境。第三，突破'數(shù)字鴻溝”的基礎設施障礙，改善公共治理的平等參與機制。加強各地計算機、網(wǎng)絡設施等基礎條件配備，對公民進行信息化培訓，避免網(wǎng)絡使用成為強化既有實體參與優(yōu)勢的工具，而應動員那些本來參與劣勢的人群，提高政治制度質(zhì)量和公民的格調(diào)素養(yǎng)?？s小地區(qū)之間、人群之間的國際、國內(nèi)數(shù)字鴻溝，為電子參與創(chuàng)造硬件環(huán)境和技術支持，促進網(wǎng)絡化的平等參與機制。參考文獻:董幼鴻.論公民參與地方政府政策評估制度建設一以政策網(wǎng)絡理論為視角[J].上海行政學院學報，2009(7)鄞益奮.網(wǎng)絡治理:公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007(1)Macintosh,A.E-Participationinpolicy-making:theres