城市管理體系的創(chuàng)新點

城市管理體系的創(chuàng)新點清華大學(xué)孟延春作者：孟延春

文章來源：北京社科規(guī)劃辦更新日期：

2023-10-17

入世之后，政府首當(dāng)其沖，在入世的推動中必然加速傳統(tǒng)型管理向著現(xiàn)代型管理的轉(zhuǎn)型，社會政治生活的民主化、法治化進程。政府角色定位應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換。政企不分、直接干預(yù)的“越位”要“退位”，職能交叉、機構(gòu)重疊的“錯位”要“正位”，公共服務(wù)、公共物品的“缺位”要“補位”，無處不在、無所不包的全能政府將成為過去。政府管理理念應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新。實現(xiàn)政府統(tǒng)治向社會治理的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)治的權(quán)力運營方向是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定實行政策，對公共事務(wù)實行單向管理。治理則是一個上下互動的管理過程。有鑒于我們的市場經(jīng)濟還只是剛剛起步，我們的公民社會還只是剛剛發(fā)育，政府功能只能加強，不應(yīng)削弱。但是，由指揮型向服務(wù)型的過渡已是大勢所趨。政府運作方式也當(dāng)改革。根據(jù)WTO的透明度原則，無論是法律、法規(guī)、規(guī)章，還是國家的政策，乃至司法制度，都應(yīng)具有較高的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。政府信息的公開化，公共領(lǐng)域的開放化，運作方式的程序化，既向社會展示了資源共享的環(huán)境，同時也體現(xiàn)了一種民主價值，進一步維護了社會公眾的知情權(quán)，強化了公眾對政治生活的參與權(quán)和對國家權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。市場經(jīng)濟專業(yè)分工的細化，社會大眾生存、發(fā)展方式日益多元的選擇，催動著社會分層加速進行，新新人群不斷生長。不同的人群，從入世中嘗到的也會有各各不同的滋味。利與弊，機遇與挑戰(zhàn)，收益與成本，分派不會是完全均衡的。既要關(guān)注入世后中國與世界的融合與沖突，同樣需要關(guān)注入世后內(nèi)部不同利益群體之間的和諧與矛盾，特別要關(guān)注強利益集團、高收入群體、新貧困人口的擴大和影響。由社會結(jié)構(gòu)變革而生的各種新的社會組織，也將逐步改變現(xiàn)有的社會格局，衍生出新的社會生態(tài)。政府管理職能轉(zhuǎn)換，市場自主日益強化，必然規(guī)定建立真正意義上的以民間性、共利性、開放性、平等性為基本特性的行業(yè)組織，成為服務(wù)公司的中介組織和公司實現(xiàn)自律的重要力量。社會自主領(lǐng)域的不斷擴大，對公共產(chǎn)品日益多樣的社會需求，也將大大促進政府和個體之間的公民社會的發(fā)育和非政府部門的生長。一、完善聽證制度城市政府采用聽證會形式了解民意和改善城市公共服務(wù)是社會進步，并對的對待聽證會上的各種意見，做出得當(dāng)?shù)闹贫劝才?。從法律上、行政程序上?guī)范聽證于民的實踐，在決策領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上最終實現(xiàn)還利于民、謀利于民的城市發(fā)展與建設(shè)決策。聽證會這種公眾參與影響社會政策的實踐模式，已成為社會焦點，先有廣東省關(guān)于《廣東省愛國衛(wèi)生條例（草案）》的立法聽證會，后有國家民航價格聽證會。聽證會促進了城市政府決策的透明化、民主化、科學(xué)化和規(guī)范化，在我國的城市建設(shè)與發(fā)展中將發(fā)揮越來越大的作用。建立聽證會制度，是要在城市發(fā)展決策時征求居民、社會、經(jīng)營者、市場和有關(guān)組織的意見。在城市事務(wù)中，進行充足、全面、科學(xué)的論證，并努力尋求規(guī)制公平、利益協(xié)調(diào)的方案。實行聽證會制度，需要社會各方面代表參與，特別是吸取公共物品各影響方、消費方、供應(yīng)方參與，有助于溝通決策者與消費者之間的聯(lián)系，加深互相理解；有助于促使決策者加強經(jīng)營管理；有助于提高消費者的責(zé)任感和公益心；有助于決策形成多方合作、制約極端的格局，提高政府決策的科學(xué)性、綜合性，減少盲目性、片面性，使城市發(fā)展可以在社會各方穩(wěn)定的合作中更加符合城市運營規(guī)律。聽證會制度的建立，既為公眾參與提供了必要的制度保證、政府與公眾民主溝通的途徑，又增長了監(jiān)督?jīng)Q策行為的機制。公開、公正的聽證程序，提高了決策的科學(xué)性，并且也易于群眾理解和接受，保證了政策執(zhí)行的效果；聽證會的意見總是有多樣化的。通過聽證程序表達的不批準(zhǔn)見，必須受到尊重，這是聽證會制度公共表達機制的完整性與民主性所規(guī)定的。聽證會制度的探索與實踐，是我國城市發(fā)展進程的重要環(huán)節(jié)。必須從法律上、行政程序上對聽證于民的實踐進一步以規(guī)范與總結(jié)，在決策領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上清理、矯正、廢除、杜絕與民對立的政策。聽證會制度將立法的民主性增強，可減少新法律法規(guī)的實行阻力，提高政府政策制定的透明度，同時激發(fā)公眾參政議政的積極性，提高政府政策法規(guī)制定的透明度，使法律的實行效果更好，為政府短期決策行為和純政績工程等增長了成本，有助于城市生態(tài)型、可連續(xù)發(fā)展的長遠目的。通過聽證會制度所反映出來的民意、民智、民力、民利、民心對政府科學(xué)決策提供了保障基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了最廣大人民的主線利益。因此在我國城市化高速發(fā)展的現(xiàn)階段，為了實現(xiàn)城市發(fā)展的可連續(xù)目的，城市政府決策時必須采用這樣的程序：以聽證會制度為載體，改革城市決策中的社會結(jié)構(gòu)，建立公眾參與、政府回應(yīng)、多方互動為核心的新城市決策理念，實踐以科學(xué)理性、平等協(xié)商、利益表達與協(xié)調(diào)為特性的新城市決策模式。二、構(gòu)建城市經(jīng)營制度城市不僅是經(jīng)濟系統(tǒng)，并且還是一個社會系統(tǒng)和一個生態(tài)系統(tǒng)。城市是一種三維的存在，因此至少應(yīng)有三個方面的目的，這就是：經(jīng)濟增長、社會進步、生態(tài)平衡。三方面的進步，并不都能折算為GDP，并不都能以經(jīng)濟的尺度來衡量。城市不同于公司之外之一，公司的邊界不同于城市的邊界，在公司是“外部性”的問題，對于城市來說很也許是內(nèi)部性的問題。城市的公民不僅規(guī)定城市的經(jīng)濟繁榮，并且規(guī)定有一個舒適、健康的生活環(huán)境，一個美好的生態(tài)環(huán)境。不僅規(guī)定生活水平，并且規(guī)定生活質(zhì)量。城市的空間、城市的文化、城市的生態(tài)環(huán)境等等，城市是一筆需要城市經(jīng)營的巨大資產(chǎn)。城市經(jīng)營涉及籌劃、管理、計劃、組織等的含義。但是城市經(jīng)營是一個廣義的概念，決不僅限于城市的資產(chǎn)負債。城市經(jīng)營只是提供了一個新的視角和理念，其所涉及問題卻都是財政、規(guī)劃、土地、城管、環(huán)保等等領(lǐng)域中積累數(shù)年的老問題。城市經(jīng)濟學(xué)重要著眼于城市的經(jīng)濟增長問題、城市的經(jīng)濟發(fā)展階段和水平問題、城市發(fā)展中的經(jīng)濟規(guī)律問題，而城市經(jīng)營則關(guān)注城市成長、成長質(zhì)量和城市管理等問題。城市經(jīng)濟學(xué)著重于“是什么”、“為什么”，而城市經(jīng)營則強調(diào)“怎么辦”。隨著恩格爾系數(shù)的減少，人們消費公共產(chǎn)品在支出中的比重不斷加大。即基本的吃穿生活需求占消費的比重下降，而接受高等教育，享受藝術(shù)、文化，享受現(xiàn)代城市的基礎(chǔ)設(shè)施等等支出的比例上升。20世紀(jì)90年代，中國的消費品市場辭別了短缺時代，在經(jīng)濟連續(xù)快速增長的推動下，城市化開始進入加速階段，而作為公共產(chǎn)品的城市基礎(chǔ)設(shè)施，與消費品相反，越發(fā)顯得短缺。燈塔是公共產(chǎn)品，只能由政府提供。但英國的歷史考察，發(fā)現(xiàn)在17世紀(jì)到18世紀(jì)，燈塔是由私人提供的，并且很有效率。因此，并非所有市政設(shè)施都是純公共產(chǎn)品、并非所有公共產(chǎn)品都只能由政府提供和經(jīng)營、并非公共產(chǎn)品只能由政府定價。公共產(chǎn)品短缺的背后，是城市經(jīng)營思緒的短缺。長期計劃經(jīng)濟體制最大的影響，并不是有形的工程和公司，而是人們頭腦中所形成的思維定勢。提到城市水、電、氣、熱、公交等公共產(chǎn)品，長期都是財政補貼的行業(yè)，其商品屬性被忽視，基本上被看作是無償?shù)母＠苑峙伞Ｕ载斦a貼方式來維持其低效運營。這樣必然結(jié)果是，公共經(jīng)濟建設(shè)量越大，政府所背包袱就越重，形成“建設(shè)越多、虧損越大，投資越多、黑洞越深”的惡性循環(huán)。并且，公共產(chǎn)品的價格強制，使市場經(jīng)濟條件下應(yīng)有的價格調(diào)節(jié)機制失靈，對經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務(wù)的公司無吸引力，加之管理部門缺少資產(chǎn)經(jīng)營意識，不能將現(xiàn)有的存量資產(chǎn)盤活，使得依靠政府實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)成為不得已的選擇。上海城市建設(shè)的日新月異使世人驚訝和震撼，正是城市經(jīng)營理念發(fā)生了作用。例如其軌道交通的建設(shè)中考慮到城市軌道交通具有很強的“外溢效應(yīng)”：它的延伸能給本地的房地產(chǎn)和商家?guī)韮r值增值和獲益的機會，地下軌道具有巨大的連帶搭載功能(電纜、光纜或其他資訊傳遞等)，車站車輛享有巨大的廣告優(yōu)勢等等，權(quán)利的分層和分解便孕育著巨大的商機。因此，讓地方和公司參與投資和營運，互換使用權(quán)，甚至分享所有權(quán)，經(jīng)實踐證明是政府巧妙的商業(yè)運作。城市是一筆巨大的國有資產(chǎn)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)采用出讓、拍賣、抵押、轉(zhuǎn)讓以及授予特許權(quán)等方式，可以盤活城市資產(chǎn)的存量，激活城市的潛力。使死錢變活錢，使資產(chǎn)變資金。同時，城市經(jīng)營的主體應(yīng)多元化，政府充當(dāng)導(dǎo)演，在曾經(jīng)一手壟斷的公共產(chǎn)品中，從做不好或不該做的領(lǐng)域中退出來，交由市場去配置、民間去承擔(dān)。城市經(jīng)營既有政府行為，又有市場行為，尚有社會監(jiān)督。根據(jù)城市經(jīng)營理念，城市政府應(yīng)遵循以下原則：(1)提供綜合性、全天候服務(wù)和電子政務(wù)。(2)運用市場部門。城市政府可以經(jīng)常地把業(yè)務(wù)承包出去，既可以節(jié)省經(jīng)費，又能從具體事務(wù)中脫身，還也許產(chǎn)生一個新行業(yè)。(3)獲得更多反饋，積極推動公眾參與。(4)發(fā)明公平的市場環(huán)境。一要政府轉(zhuǎn)變職能；二要健全完善法律制度；三要政策法規(guī)透明。(5)小政府大社會。即有所為，有所不為。城市政府確立城市發(fā)展規(guī)劃，提供政策服務(wù)，推動社會保障，營造法制環(huán)境，引導(dǎo)人文氛圍；避免干預(yù)、束縛公司之事，不該管、管不了、管不好的事堅決不管。(6)做公司做不到，做不好的事。市場并不是萬能的，在某些公共產(chǎn)品的提供中會產(chǎn)生失靈，這些失靈的領(lǐng)域要由政府來承擔(dān)。(7)發(fā)明城市文化和精神。(8)發(fā)揮非政府組織的作用。20世紀(jì)90年代，世界進入一個公民社會蓬勃發(fā)展的時代，非政府組織是其中基本的構(gòu)成單元，對世界各地事務(wù)起著越來越活躍的作用，許多國家的非政府組織已經(jīng)深深地參與到城市發(fā)展，特別是社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的事務(wù)之中。例如世界銀行在其駐成員國的代表處中，有72個代表處都任命了非政府組織聯(lián)絡(luò)官員；世行1997年財政年度批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)中有47%涉及非政府組織的參與。三、哺育非政府組織目前我國的非政府組織雖有較大幅度的發(fā)展，但其發(fā)展水平還比較低，其發(fā)揮的作用也相稱有限，重要處在環(huán)境保護、扶貧幫困、助學(xué)興教等領(lǐng)域。這種狀況應(yīng)逐步得到改善，由于隨著全球經(jīng)濟一體化限度的提高，私有資本、技術(shù)和信息逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的重要因素時，國家的作用在許多場合越來越模糊，而非政府組織則替代國家更多地扮演了國際經(jīng)濟事務(wù)合作者的角色；同樣在城市發(fā)展事務(wù)中，非政府組織也必將發(fā)揮越來越大的作用，它將是公眾參與城市發(fā)展、決策等事務(wù)的重要渠道之一。非政府組織影響城市公共政策的重要途徑：(1)政策提倡。非政府組織的傳統(tǒng)功能，重要以提供收容、救濟、醫(yī)療、興學(xué)、文化、社會、服務(wù)等為主，然而面對日益復(fù)雜的社會問題，雖然投入大量的人力、金錢，仍未能根絕病源。在公共服務(wù)的過程中，問題的根源是出于缺人、社會結(jié)構(gòu)扭曲、資源分派不均等。因此，非政府組織除了應(yīng)維持原有的功能外，更應(yīng)積極走向參與公共事務(wù)與改造社會環(huán)境，而首要的作法是進行公共政策的提倡?！罢咛岢笔欠钦M織基于社會現(xiàn)狀應(yīng)有所改變的理念，試圖影響涉及廣大民眾或特定弱勢族群福祉的公共議題，進而促使政府制定或改善相關(guān)的公共政策。所以，非政府組織在政策提倡方面所發(fā)揮的功能乃是為試圖影響相關(guān)政策及法令之制定，并導(dǎo)引或發(fā)明社會變遷為目的。(2)游說。非政府組織秉持公民參與的精神，透過志愿者或職工的游說活動，是達成組織公共目的的一種合法、合理且具體的途徑。布魯斯曾指出，政治是為追求政府的權(quán)力，游說則是為尋求好的公共政策。在此，所謂“游說”乃是非政府組織介入政策過程，向政府部門的政策決定者溝通，以影響公共政策或議題設(shè)定，并說服政策決定者支持并通過非政府組織所關(guān)切的法案或政策。(3)訴諸輿論。非政府組織合作之目的是影響輿論、造就公益，以期影響民眾觀念與政策之制定。大眾傳播媒體是管制議題進入公共議程核心的仲裁者。更具體，大眾傳播媒體在公共政策議程建立的過程中，扮演著議程設(shè)定，或謂公共議程守門人。由于一個單純的事件通常是通過媒體披露，使問題明顯化之后，進一步的辯論才可以開始，并使事件轉(zhuǎn)化成為公共議題，進入公共議程之中。(4)自力救濟。自力救濟是源自于非政府組織或公民無法透過正常合法的管道表達其意見，或是非政府組織與民眾所提出的訴求，沒有獲得政府積極的回應(yīng)與有效的解決，抑或是為引起社會廣泛注意，進而集結(jié)塑造輿論力量，迫使政府正視解決。(