方案-中國(guó)近代海關(guān)制度的確立

中國(guó)近代海關(guān)制度的確立'中國(guó)近代海關(guān)制度的核心是外籍稅務(wù)司制度。這個(gè)制度的形成和確立既反映了清政府的衰弱和無(wú)能，又反映了西方資本主義列強(qiáng)通過(guò)武力對(duì)中國(guó)主權(quán)的干預(yù)和踐踏。中國(guó)近代海關(guān)史的研究始于民國(guó)初年。楊德森先生著有《中國(guó)海關(guān)制度沿革》。新中國(guó)成立初期，陳翰笙、范文瀾等一批著名學(xué)者編譯了一套題為《帝國(guó)主義與中國(guó)海關(guān)》的海關(guān)檔案資料叢書，共10輯。80年代以來(lái)，中國(guó)近代海關(guān)史研究有所突破，廈門大學(xué)與海關(guān)學(xué)會(huì)合作成立了專門的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，一批海關(guān)史陸續(xù)。陳詩(shī)啟先生更是海關(guān)史問(wèn)題的專家。他著有《中國(guó)近代海關(guān)史》晚清部分、民國(guó)部分，《中國(guó)近代海關(guān)問(wèn)題初探》等書。而國(guó)外也留有許多近代海關(guān)方面的資料，有英國(guó)外交部檔案，曾任總稅務(wù)司的李泰國(guó)著有《我們?cè)谥袊?guó)的利益》。近年，中國(guó)翻譯出版了曾在海關(guān)辦事的魏爾特著《赫德與中國(guó)海關(guān)》，此書史料豐富。但從中國(guó)研究方面看，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的形成和確立過(guò)程的研究仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，故我想對(duì)其作進(jìn)一步的研究。領(lǐng)事代征制度鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，1842年8月29日的中英《南京條約》廢除了保商公行壟斷制度。行商作為外商向中國(guó)海關(guān)納稅的保證人的資格因此不再存在?！吨杏⑽蹇谕ㄉ陶鲁獭分杏袑ｉT一條："英商貨船擔(dān)保一款向例英國(guó)商船進(jìn)口，投行認(rèn)保，所有出、入口貨稅均由保商代納?，F(xiàn)經(jīng)裁撤保商，則進(jìn)口貨船即由英官擔(dān)保"。1英國(guó)領(lǐng)事不僅起著他們的同胞與中國(guó)當(dāng)局之間的交流中介作用，而且負(fù)責(zé)英國(guó)女王陛下的臣民合法交納今后中國(guó)政府的公正的征稅和其它稅捐事項(xiàng)。但是這種新秩序卻引起一部分中國(guó)商人和一部分外國(guó)商人的憤慨。因此在同樣不喜歡這種秩序的官員的幫助下，商人們盡可能使新秩序無(wú)效，以獲得更大的利益，走私活動(dòng)依舊猖獗。《北華捷報(bào)》說(shuō)道："在這個(gè)口岸，走私方面的情況越來(lái)越糟，與最近繳納關(guān)稅體制的變化所想象的截然不同--這種新體制是想有利于誠(chéng)實(shí)的商人--新體制使他成為了恬不知恥和精心設(shè)計(jì)行為的犧牲品。不能允許在某洋行只繳納20％的合法稅捐，在另一個(gè)洋行繳納50％，在第三個(gè)洋行繳納70％，而老實(shí)人卻一直繳納條約規(guī)定的全部關(guān)稅"。2而中國(guó)政府也沒(méi)有打算重新調(diào)整其海關(guān)，以保證有效地、公正地執(zhí)行條約貿(mào)易規(guī)定和條約稅則。最終英國(guó)政府也放棄了通過(guò)干預(yù)中國(guó)海關(guān)的征稅活動(dòng)來(lái)監(jiān)督海關(guān)，履行不平等條約關(guān)于關(guān)稅方面的打算。海關(guān)腐敗又持續(xù)了10年。在這段時(shí)間內(nèi)上海作為五個(gè)通商口岸之一，也由于長(zhǎng)江上游的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)而愈來(lái)愈受到外商的關(guān)注。1853年初，太平軍勢(shì)力進(jìn)一步擴(kuò)展，占領(lǐng)南京。上海也為之震撼，貿(mào)易停滯，錢莊拒絕作尋常的通融，外商無(wú)法從中國(guó)商號(hào)獲得繳付進(jìn)出口稅的現(xiàn)金。3月初，英國(guó)商人向阿禮國(guó)領(lǐng)事求助，要求制定延期交付關(guān)稅的辦法。阿禮國(guó)建議由上海道臺(tái)臨時(shí)發(fā)給出港證，由領(lǐng)事?lián)?lái)一定繳付所有關(guān)稅和費(fèi)用。道臺(tái)考慮到當(dāng)時(shí)的困難，允許商船自離開之日起，延遲一個(gè)月繳納關(guān)稅。阿禮國(guó)就此制定了一個(gè)臨時(shí)的保稅方法，準(zhǔn)許英商船舶在繳存足夠抵償合法關(guān)稅的有價(jià)證券之后，可以結(jié)關(guān)出口。這種辦法雖然在一定程度上緩和了貿(mào)易困難，但卻緩和不了銀根吃緊的局面，而且這種破壞海關(guān)主權(quán)的做法連英國(guó)全權(quán)公使兼商務(wù)監(jiān)督文翰也不贊同。他認(rèn)為阿禮國(guó)的行為違反巴麥尊1851年7月的指示，即英國(guó)領(lǐng)事再也不應(yīng)該為了保護(hù)中國(guó)的而進(jìn)行干涉。3因此這個(gè)方法實(shí)行五個(gè)星期后就被取消了。上海的貿(mào)易每況愈下，1853年9月7月，上海小刀會(huì)一舉占領(lǐng)了上?？h城，外灘的海關(guān)也被搗毀。小刀會(huì)在上海這個(gè)"外商貿(mào)易的唯一寄托所在"4的地方爆發(fā)，讓外國(guó)方面倍加關(guān)注。英、美、法三國(guó)領(lǐng)事看到有機(jī)可乘，立即宣布："租界嚴(yán)守中立"，清朝海關(guān)不得在外灘辦公。上海的海關(guān)行政被迫停頓。小刀會(huì)占領(lǐng)縣城兩天后，英國(guó)領(lǐng)事阿禮國(guó)借口"在本埠海關(guān)機(jī)構(gòu)及合法當(dāng)局尚付缺如的狀態(tài)之?quot;,為了履行"莊嚴(yán)條約"，"保障中國(guó)關(guān)稅的征收"，伙同美國(guó)副領(lǐng)事金能享公布了《海關(guān)行政停頓期間船舶結(jié)關(guān)暫行條例》。這個(gè)條例襲取了先前的臨時(shí)保稅的辦法，規(guī)定英美船貨出口的結(jié)關(guān)手續(xù)由英美領(lǐng)事館辦理；準(zhǔn)許貨運(yùn)承辦人、進(jìn)口商和航運(yùn)商使用票據(jù)擔(dān)保，取代條約規(guī)定現(xiàn)銀完稅的辦法；所出票據(jù)于40天內(nèi)在上海向中國(guó)海關(guān)監(jiān)督憑票付款；只要辦完這樣的手續(xù)，船舶就得離口。5條例中所用的"票據(jù)擔(dān)保"方式的確適應(yīng)當(dāng)時(shí)銀根吃緊的形勢(shì)。但這個(gè)條例事實(shí)上絕不是什么為了履行條約，保護(hù)中國(guó)的關(guān)稅。這種"領(lǐng)事代征制度"實(shí)際上起了外國(guó)方面劫奪中國(guó)海關(guān)的橋梁作用，也成為阻礙中國(guó)本身重建海關(guān)的手段，為外籍稅務(wù)監(jiān)督制度作了準(zhǔn)備。盡管如此，在江海關(guān)行政停頓之際，這個(gè)條例若能切實(shí)實(shí)行，對(duì)中國(guó)的稅收還是有利的。但是美國(guó)商人堅(jiān)決反對(duì)，而后美國(guó)公使馬沙利借口英國(guó)有奪取上海，進(jìn)而控制也許是世界上最富庶地區(qū)的揚(yáng)子江流域的野心，決定與之分道揚(yáng)鑣。而實(shí)際上發(fā)生的事讓馬沙利相信，由美英領(lǐng)事代收關(guān)稅使美英商人處于不利的地位。10月28日，美國(guó)副領(lǐng)事自行宣布《暫行條例》失效。美國(guó)首先破壞《條例》，英國(guó)亦不愿吃虧。英國(guó)全權(quán)公使文翰一開始就對(duì)《暫行條例》不熱心。他寫道："我仍然認(rèn)為，不應(yīng)將關(guān)稅和港口稅交給目前占領(lǐng)上海的各方"6。而英國(guó)商人對(duì)此辦法也很憤慨。他們認(rèn)為，其他國(guó)籍的船只來(lái)來(lái)往往都不需交稅，處罰他們是不公平的。最終阿禮國(guó)于1854年1月30日聲明："我不能無(wú)限期地為中國(guó)海關(guān)繼續(xù)征稅，條約上我也找不到這樣的責(zé)任"。因而聲稱：除非其他國(guó)家的貿(mào)易同樣課稅，英商就不必繳納異常應(yīng)付的關(guān)稅。7至此上?？谝殉蔀橐粋€(gè)自由港。中國(guó)政府的臨時(shí)海關(guān)小刀會(huì)占領(lǐng)縣城后，身兼江海關(guān)監(jiān)督職務(wù)而"亡命"租界的上海道臺(tái)吳健彰在縣城失陷一個(gè)多月后，被清政府正式委派為蘇松太兵備道和江海關(guān)監(jiān)督。由于海關(guān)監(jiān)督官印章丟失，他發(fā)出通告說(shuō)，將?quot;常州漕運(yùn)使官印代替江海關(guān)監(jiān)督官印，仍按舊制辦理關(guān)稅征收事宜（10月10日）8。針對(duì)這一通告,英國(guó)領(lǐng)事阿禮國(guó)竟然聲稱:"須俟大清軍收復(fù)上?？h城，閣下到江海關(guān)視事之日"，才準(zhǔn)備和他商談?wù)魇贞P(guān)稅事宜9。吳健彰既身為海關(guān)監(jiān)督，便于10月底帶著一支軍隊(duì)，企圖進(jìn)入"租界"在海關(guān)原址恢復(fù)辦公，但被英國(guó)軍艦斯巴達(dá)號(hào)的士兵攔阻。而后吳健彰只好在陸家嘴附近的兩只老兵船上設(shè)立臨時(shí)海關(guān)。這個(gè)臨時(shí)海關(guān)并未被帝國(guó)主義國(guó)家腥稀S?\ue310焓擄16窆\ue31a擔(dān)?quot;我已奉命聲明，我方不承認(rèn)這種水上海關(guān)"。10法國(guó)領(lǐng)事的態(tài)度更加蠻橫："當(dāng)我沒(méi)有看到上海確實(shí)已有可以承認(rèn)的正常機(jī)關(guān)，足以保證兩大帝國(guó)間的現(xiàn)行條約的履行，尤其對(duì)于我國(guó)人民的貿(mào)易、生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)力得到保護(hù)的時(shí)候，本領(lǐng)事認(rèn)為有權(quán)準(zhǔn)許我國(guó)船只自由地進(jìn)出本港，而無(wú)須繳納任何關(guān)稅"11。美國(guó)領(lǐng)事館勉強(qiáng)"承認(rèn)"了浮動(dòng)海關(guān)，但美商卻不以承認(rèn)并且致函美國(guó)副領(lǐng)事："對(duì)于你承認(rèn)一個(gè)流動(dòng)的水上海關(guān)，也就是隨時(shí)可能被趕跑的海關(guān)，我們和我們的同行認(rèn)為這是嚴(yán)重危害美國(guó)利益的行為，我們不得不對(duì)此提出嚴(yán)重的抗議"12.其它國(guó)家代表也都拒絕承認(rèn)。這樣吳健彰的水上海關(guān)只得以失敗告終。覺(jué)察到"水上海關(guān)"不能發(fā)揮任何職能的吳健彰繼續(xù)尋求新的方法，打算在陸上重建海關(guān)?？墒?，在租界外灘重建海關(guān)一事遭到英國(guó)領(lǐng)事的反對(duì)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。于是他又決定在蘇州河北岸建立臨時(shí)海關(guān)，通知英美法三國(guó)領(lǐng)事說(shuō)，將從1854年2月9日起在該處開始辦理海關(guān)事務(wù)。對(duì)此，三國(guó)領(lǐng)事聯(lián)名簽署了回復(fù)，以海關(guān)監(jiān)督"不論對(duì)于締約國(guó)或非締約國(guó)的任何船只，均一律行使監(jiān)督權(quán)"為條件，將蘇州河北岸的海關(guān)作為"直至縣城收復(fù)在原址重設(shè)為止"的臨時(shí)海關(guān)而加以"承認(rèn)"（2月6日）13。但事實(shí)上這只是在形式上對(duì)江海關(guān)問(wèn)題作了一個(gè)了結(jié)，外國(guó)資產(chǎn)階級(jí)對(duì)于這個(gè)脆弱無(wú)能的海關(guān)視若無(wú)睹，申報(bào)的船舶寥寥無(wú)幾。吳健彰為了取締外商們的偷稅和漏稅，在上海通往內(nèi)地的兩條主要通道上的兩個(gè)地點(diǎn)，即白鶴渚和閔行鎮(zhèn)設(shè)置兩個(gè)關(guān)卡，抽征華商貨物的出口稅，避免和外商接觸，省去和外國(guó)官員糾纏。擔(dān)心關(guān)稅征收完全擺脫領(lǐng)事控制的三國(guó)領(lǐng)事借口海關(guān)設(shè)在"內(nèi)地"，而不設(shè)在通商口岸，"顯系違反條約"，并聯(lián)合宣布：三國(guó)船舶只要出具未繳納關(guān)稅即已開出的證明文件就得離口。由此可見，外國(guó)資本主義多方干預(yù)中國(guó)的海關(guān)事務(wù)，致使江海關(guān)收不到關(guān)稅，吳健彰的海關(guān)只能以失敗告終，上海港口完全變?yōu)樽咚秸叩臉?lè)土。三、三國(guó)稅務(wù)監(jiān)督的設(shè)立阿禮國(guó)看到江海關(guān)無(wú)法進(jìn)行,他又重提自己于1850年表示過(guò)的看法,認(rèn)為只要征稅能以任何方式置于三個(gè)條約國(guó)的有效管理之下,就像是置于（中國(guó)）海關(guān)行政當(dāng)局管轄之下一樣,海關(guān)問(wèn)題是可以解決的14。英國(guó)副領(lǐng)事威妥瑪提出一個(gè)由上海官員"募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)"的備忘錄。6月中旬，阿禮國(guó)拋出了一個(gè)"誠(chéng)實(shí)與精干的外國(guó)成員和中國(guó)當(dāng)局相結(jié)合"的上海半殖民地海關(guān)的具體組織方案15?？梢娪⒚婪ǖ哪康氖钦莆战ｊP(guān)的行政管理權(quán)。此時(shí)美國(guó)新任公使麥蓮到華，他奉到皮爾司政府關(guān)于和其他有約國(guó)合作的訓(xùn)令，趁要求清政府十年修約的機(jī)會(huì)，承擔(dān)起脅逼上海官員改變江海關(guān)制度的任務(wù)，當(dāng)面要求清政府兩江總督怡良撤消內(nèi)地關(guān)卡。他還以償還《暫行條約》實(shí)行期間商人的欠稅作為誘餌。這對(duì)當(dāng)時(shí)面臨軍費(fèi)竭絀困境的清政府無(wú)疑是一大誘惑。這個(gè)誘惑促成了昆山會(huì)議。1854年6月29日吳健彰、阿禮國(guó)、馬輝（美國(guó)領(lǐng)事）和伊擔(dān)（法國(guó)代領(lǐng)事）參加了昆山會(huì)議。這是一次關(guān)系今后整個(gè)近代中國(guó)海關(guān)制度問(wèn)題的重要會(huì)議，也是中國(guó)海關(guān)募用洋員制度的一次探本溯源的會(huì)議。最后吳健彰同英、美、法三國(guó)領(lǐng)事之間簽訂了中國(guó)海關(guān)聘用外國(guó)人的《協(xié)定》。這個(gè)《協(xié)定》使中國(guó)的一個(gè)通商口岸的海關(guān)行政完全控制在外國(guó)勢(shì)力手中。領(lǐng)事對(duì)海關(guān)事務(wù)的干涉也大大加強(qiáng)：第一、各領(lǐng)事都得選擇和提名一個(gè)委員，而上海道只能按提名加以委任；第二、在彈劾稅務(wù)監(jiān)督的不法行為或玩忽職守的"混合法庭"上，三國(guó)領(lǐng)事較之擁有兩個(gè)表決權(quán)的道臺(tái)占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)；第三、各領(lǐng)事還擁有查閱海關(guān)一切檔案冊(cè)籍和公文的權(quán)利。而海關(guān)監(jiān)督職權(quán)只不過(guò)是任命領(lǐng)事所選派的外國(guó)人為稅務(wù)監(jiān)督，并不能按其個(gè)人意見解聘他們。更甚之，若沒(méi)有稅務(wù)監(jiān)督的"副署和簽章"，監(jiān)督所簽發(fā)的正式文件也不能生效，中國(guó)海關(guān)儼然成了英、美、法三國(guó)駐滬領(lǐng)事館的附屬機(jī)構(gòu)。根據(jù)協(xié)議三國(guó)領(lǐng)事各提名一人，經(jīng)吳健彰委派"幫辦"上海海關(guān)稅務(wù)。最初的三個(gè)稅務(wù)監(jiān)督是法國(guó)的史亞實(shí)，美國(guó)的賈流意和英國(guó)的威妥瑪，并由這三人組成稅務(wù)管理委員會(huì)。這個(gè)部門管理原屬江海關(guān)管轄的夷稅征收事宜。隨著外商輪船貿(mào)易的迅速，夷稅征收增多，再加上有三國(guó)領(lǐng)事的強(qiáng)大后盾，這個(gè)部門迅速獨(dú)立出來(lái)。1854年7月12日這個(gè)三國(guó)領(lǐng)事管轄下的海關(guān)開始辦公。這是中國(guó)第一個(gè)由外國(guó)人管理的海關(guān)。中國(guó)近代海關(guān)制度也起源于此。由于英國(guó)的威妥瑪精通中文，不管是口頭還是書面的，所以一開始英國(guó)就在這個(gè)機(jī)構(gòu)中占有領(lǐng)導(dǎo)地位。加之日后，法國(guó)在中國(guó)貿(mào)易利益比重減小，美國(guó)領(lǐng)事根據(jù)1856年的《領(lǐng)事法》不再提名稅務(wù)監(jiān)督，英國(guó)逐步鞏固其領(lǐng)導(dǎo)地位。英美篡奪上海海關(guān)的目的達(dá)到之后，便賴掉償還商人欠稅的承諾。最終，美國(guó)只同意付還欠稅的三分之一16。而英國(guó)政府索性向英商宣布所簽的遠(yuǎn)期支票，"立即作廢，并且可以在后退還"17。四、《天津條約》與外籍稅務(wù)司制度的開端江海關(guān)設(shè)立稅務(wù)監(jiān)督之后，上海海關(guān)已能夠正常運(yùn)行，收取進(jìn)出口關(guān)稅，但真正得益仍是外國(guó)資產(chǎn)階級(jí)。這一模式逐漸被外國(guó)商人所認(rèn)同，并且感到滿意。盡管如此這個(gè)制度仍然存在兩個(gè)問(wèn)題：第一、英國(guó)首相克拉倫頓"雖不反對(duì)雇用英國(guó)人幫助中國(guó)人征收關(guān)稅，可是不同意女王陛下的領(lǐng)事在這類人員的任用上加以任何干涉，理由是女王陛下政府因此而要對(duì)他們的舉措行為負(fù)一些責(zé)任"18。還有稅務(wù)監(jiān)督由領(lǐng)事提名，意味著稅務(wù)監(jiān)督受領(lǐng)事的管轄，這就使兩者為了關(guān)稅問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生沖突。而美國(guó)在1856年頒布的《領(lǐng)事法》中也規(guī)定領(lǐng)事們不得推薦任何公民充任任何外國(guó)政府的職務(wù)。因此這種制度中所使用的提名任用方法有待改變。另一個(gè)問(wèn)題是外商普遍要求把這個(gè)任用外人的制度推行到其他四個(gè)通商口岸，因?yàn)?局限在單獨(dú)的一個(gè)口岸之內(nèi)，它就使那個(gè)口岸和其他四個(gè)競(jìng)爭(zhēng)口岸比較之下，處于極不公平的不利地位"19。這兩個(gè)問(wèn)題存在了幾年，其間1856年英使包令曾要求在福州仿效上海設(shè)稅務(wù)監(jiān)督，但被清政府拒絕，"亞羅"號(hào)事件掀起了第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，1858年6月的天津談判最終簽訂《天津條約》。根據(jù)條約第二十六款規(guī)定，英中兩國(guó)同意指派官員在上海舉行會(huì)議，根據(jù)5％從價(jià)稅的標(biāo)準(zhǔn)修改稅則，起草必要的貿(mào)易章程。最終在《天津條約》附約《通商章程善后條約》中解決上述問(wèn)題，把海關(guān)外籍稅務(wù)司制度推廣到其他口岸。第十款規(guī)定：一、關(guān)于海關(guān)任用洋員一事"各口劃一辦理"；二、"任憑總理大臣邀請(qǐng)英（法、美）人幫辦稅務(wù)，毋庸英（美）官指薦干預(yù)"20。這就促使外籍稅務(wù)司制度以條約的形式肯定下來(lái)。《天津條約》簽訂后，南自廣州，北至牛莊整個(gè)海岸線都被打開了，上海處于海岸線的中點(diǎn)，它在的重要性取代了廣州。為了適應(yīng)這種形勢(shì)，清政府不得不把對(duì)外交涉的重心從廣州移到了上海。1859年1月1日內(nèi)閣奉上渝："至上海現(xiàn)辦通商事宜與廣東較遠(yuǎn)，著即授兩江總督何桂清為欽差大臣，辦理各國(guó)事務(wù)"21。于是何桂清便開始執(zhí)行關(guān)于海關(guān)方面的條款。由于條款中沒(méi)有規(guī)定固定的組織形式，因此負(fù)責(zé)確定這種統(tǒng)一的制度如何組織，采用何種形式，以及應(yīng)怎樣推廣到其它口岸的責(zé)任落在了何桂清身上。這就使得他與同僚們商討，特別是和上海道臺(tái)及薛煥商量聯(lián)系。海關(guān)總稅務(wù)司最好事精通漢語(yǔ)又有上海海關(guān)工作的外國(guó)人，并由這些符合中國(guó)條約章程的外國(guó)人在所有通商口岸建立上海程式的海關(guān)。很顯然，李泰國(guó)是這個(gè)任務(wù)的最佳人選，李泰國(guó)原是駐滬副領(lǐng)事，通曉中國(guó)，當(dāng)過(guò)翻譯官，1855年6月接替威妥瑪任稅務(wù)管理委員會(huì)英方的