產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府行為研究述評

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府行為研究述評

［］F062.9［］A［］1000－7326（2011）05－0089－07產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，某些產(chǎn)業(yè)從某一地區(qū)或國家轉(zhuǎn)移到另一地區(qū)或國家的一種經(jīng)濟(jì)過程。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略定位，以實現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)做出的自主選擇?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移理論，大都是建立在通行的市場經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境之上，研究的著眼點大都集中于企業(yè)自有資源的擴(kuò)張性，往往忽視了政府行為的影響。事實上，任何發(fā)展水平、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制的區(qū)域，政府行為對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響都是客觀存在的，特別是在市場機(jī)制還不夠完善的欠發(fā)達(dá)區(qū)域，政府行為的影響力甚至具有決定性作用。政府行為首先在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中出現(xiàn)，主要是指政府對市場的干預(yù)。隨著管理學(xué)的興起，尤其是組織行為學(xué)的發(fā)展，政府行為一詞在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中得以規(guī)范和廣泛應(yīng)用，主要指政府自身的計劃、組織、人員、實施和控制等活動。趙宇峰（2006）[1]從橫向和縱向兩個方面歸納政府行為。從橫向來看，政府行為包括政治行為、經(jīng)濟(jì)行為、文化行為、法制行為和社會行為；從縱向來看，政府行為包括事前的決策行為、事情經(jīng)過的執(zhí)行行為和事后的評估行為。本文將在梳理產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府行為前期文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出未來研究的方向。一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府與市場在研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府行為，學(xué)者們更多是從市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等約束條件下研究政府行為必要性和可行性。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是資源跨區(qū)域的重新配置，對承接地而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來的只是資本和生產(chǎn)技術(shù)，還需要勞動力和土地，乃至資本與之配套，這樣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能算完成。在成熟的市場環(huán)境下，政府的作用相對較小，因為所需的配套資源可以由市場有效配置；而在市場不完善的情況下，則需要政府配置產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所需的資源，以彌補市場的不完善。此外，即使市場是完善的，市場在配置資源中也會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，特別在轉(zhuǎn)移國與東道國文化、法律和社會環(huán)境差距較大的情況下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨著諸多不確定因素，政府介入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，某種意義上是起到了擔(dān)保作用。因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府與市場關(guān)系始終是研究的重點，也是沒有形成共識的重大理論問題。（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力與政府行為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在互為因果關(guān)系。對于國內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而言，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的必要條件；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般會選擇區(qū)位優(yōu)勢較好的區(qū)域，結(jié)果使得這些地區(qū)優(yōu)先發(fā)展起來，進(jìn)而放大二元結(jié)構(gòu)?？姞栠_(dá)爾（1991）[2]認(rèn)為，在市場機(jī)制作用下回波效應(yīng)總是大于擴(kuò)散效應(yīng)，從而詮釋了地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)固化問題。因此他主張政府應(yīng)采取積極的干預(yù)措施來提高擴(kuò)散效應(yīng)，從而刺激落后地區(qū)的發(fā)展。繆爾達(dá)爾的觀點實際上是要表達(dá)這樣的思想，即使在市場完善的國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也不會自發(fā)形成，它需要政府的政策激勵。SchmennerRoger（1982）[3]則認(rèn)為，提出在邊緣落后地區(qū)建立新的增長極或增長中心，使發(fā)達(dá)地區(qū)增長極和落后地區(qū)增長極協(xié)調(diào)發(fā)展。SchmennerRoger的觀點隱含了這樣的思想，落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極要由政府進(jìn)行培育，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要有政府推動。因而，可以得出這樣的結(jié)論：在存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的情況下，政府參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動與市場是否完善無關(guān)。我國學(xué)者張可云（1997）[4]認(rèn)為，區(qū)域的梯度差異僅僅是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的必要條件，僅依靠市場的自發(fā)作用不一定能完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。張可云的觀點比較符合中國的實際情況。從中國的實際情況來看，我國早期承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者說（培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)增長極）基本上屬于政府行為。我國市場對外開放要早于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，伴隨了市場開放，外國商品涌入，由于外匯短缺的情況下，提出“出口導(dǎo)向戰(zhàn)略”，其中重要舉措就是承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于文化優(yōu)勢和政治需要，港、澳、臺資本率先進(jìn)入內(nèi)地，進(jìn)而形成我國早期的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮。這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與其說是梯度轉(zhuǎn)移，還不如說政府推動。政府保證了轉(zhuǎn)移企業(yè)的利潤和資本安全，減少他們的不確定預(yù)期。目前，正在推行的廣東“雙轉(zhuǎn)移”更是如此，轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地政府均在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府之間和政府與企業(yè)之間的多重合作與博弈，這點比國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府與企業(yè)之間的談判和博弈更為復(fù)雜。趙放（2007）[5]則認(rèn)為，我國國內(nèi)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，由于強(qiáng)力的極化效應(yīng)，落后地區(qū)并沒有勞動力成本和市場的優(yōu)勢，致使我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以進(jìn)行或者是產(chǎn)業(yè)直接轉(zhuǎn)向國外市場，以至于擴(kuò)散效應(yīng)弱化。因而，在市場失靈的情況下，政府應(yīng)創(chuàng)造增長中心承接原增長極的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而使產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有效轉(zhuǎn)移。趙放的觀點一方面解釋了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能自我形成的原因，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實際上是尋找更具有比較優(yōu)勢區(qū)域，另一方面也隱含了在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，產(chǎn)業(yè)可能“走出去”，而不是對國內(nèi)輻射，因而要政府創(chuàng)造新的增長極，以至于產(chǎn)業(yè)不向國外轉(zhuǎn)移。然而，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，在“走出去”（產(chǎn)業(yè)國際轉(zhuǎn)移）比產(chǎn)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移更具有吸引力時，產(chǎn)業(yè)就可能走出去，對于次發(fā)達(dá)地區(qū)就由政府主導(dǎo)培育經(jīng)濟(jì)增長點，實際上就是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。因而，從動因上看，政府推動是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前提，沒有政府推動，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移很難有效展開，這也是國內(nèi)外學(xué)者得出的基本一致的結(jié)論。在此結(jié)論的基礎(chǔ)上，政府要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移順利進(jìn)行，需要制定政策干預(yù)和引導(dǎo)，這一點也能夠形成共識。但是，對于市場完善和不完善的國家和地區(qū)，還存在著重要差別——市場效率問題。市場完善的國家和地區(qū)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的交易成本要比不完善國家小得多，特別是在生產(chǎn)成本降低不能彌補交易成本上升的情況下，產(chǎn)業(yè)不可能成功地轉(zhuǎn)移。因而對于市場不完善的國家和地區(qū)，在吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府不僅僅是制定干預(yù)和引導(dǎo)的政策，更多是要強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)行力，也就是利用政府慣用的行政手段去解決經(jīng)濟(jì)問題，從而降低交易成本。這一點，學(xué)者們對于經(jīng)濟(jì)問題采用行政化手段觀點分歧較大，而且這方面的研究相對較少。究其原因，市場轉(zhuǎn)型的國家經(jīng)濟(jì)行為采取行政手段是司空見慣的事，似乎是市場不完善的表現(xiàn)；其次，在市場不完善的國家政府經(jīng)濟(jì)行為和政治行為分不開，為了提高效率，政治行為是經(jīng)濟(jì)行為，經(jīng)濟(jì)行為也是政治行為。（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外部性與政府的補救產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外部性影響是雙向的。對于轉(zhuǎn)移地而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空洞化和產(chǎn)業(yè)虛擬化；對于承接地而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有可能形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡、環(huán)境破壞以及對外資形成的依賴。張可云（1997）的區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不必然帶來區(qū)際關(guān)系的和諧，政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)也是不可或缺的。魏后凱（2003）[6]認(rèn)為，區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移（國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）是企業(yè)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)和轉(zhuǎn)出區(qū)政府之間的動態(tài)博弈過程，也是各地方政府之間的競爭過程。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會對企業(yè)、轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)和轉(zhuǎn)出區(qū)的競爭力產(chǎn)生不同程度的影響。這種影響可能是有利的，也可能是不利的。因此，政府就需要進(jìn)行必要的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，盡可能減少各種不利影響，充分利用各種有利影響，從而實現(xiàn)“多贏”的結(jié)果。張可云和魏后凱均提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的負(fù)外部性問題。在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移負(fù)外部性主要表現(xiàn)為區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距越來越大，這種差距大是因為在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，會吸引周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地集中，也就是極化效應(yīng)；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又導(dǎo)致地區(qū)間的工資水平和社會福利等差距又會進(jìn)一步吸引人口向發(fā)達(dá)地區(qū)集中。在資源總量約束的前提下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距拉大不僅僅是因為輻射效益小于極化效應(yīng)，而是由于資源短缺。從我國實際情況來看，沿海地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)吸引了內(nèi)陸省份的勞動力、資金和資源，內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展在資源更為稀缺的情況下很難發(fā)展起來。陳蕊（2008）[7]就從資源配置的效率角度研究認(rèn)為，市場機(jī)制下產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移不可避免地伴隨著大量的資源浪費，因為市場機(jī)制下無法避免壟斷、不正當(dāng)競爭、過度競爭、環(huán)境污染、重復(fù)建設(shè)等問題。陳蕊提出了資源浪費的理論解釋是在市場不完善情況下無序競爭形成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移外部性問題?？傮w而言，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的浪費現(xiàn)象主要還是因為在市場不完善的情況下政府不作為造成的。因為，我國在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中并不是發(fā)展內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)，而是生產(chǎn)產(chǎn)品面向國際市場，或者說承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)出的商品填補轉(zhuǎn)移國的市場需求，之所以我國能夠在生產(chǎn)力落后的情況下參與國際競爭，主要原因是勞動力成本較低、環(huán)境成本幾乎為零、資源價格較低。長期下去，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，勞動密集型、資源密集型和環(huán)境破壞型使得我國出現(xiàn)“荷蘭病現(xiàn)象”——出口越多越貧窮。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的負(fù)外部性問題，我國學(xué)者的研究相對較少。究其原因，對外開放是我國基本國策，即使有些研究也不是基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的角度。陳蕊（2008）認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能帶來的危害一般表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去形成產(chǎn)業(yè)空洞化，可能會引發(fā)嚴(yán)重的社會問題；二是污染型產(chǎn)業(yè)的二次污染；三是對一個國家而言，大量承接國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還可能會導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)失控，給國家經(jīng)濟(jì)安全帶來嚴(yán)重的威脅。陳蕊實際上提出了這樣的問題，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)形成依賴，這種依賴源自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的困境與政府官員的自身需求。在2008年國際金融危機(jī)沖擊下，在產(chǎn)能過剩的壓力下，我國產(chǎn)業(yè)面臨著轉(zhuǎn)移問題。然而，政府對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的依賴，使得政府不愿意轉(zhuǎn)移，或者是人為地控制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成的外資依賴研究基本陷入僵化狀態(tài)，例如，總部經(jīng)濟(jì)研究、廣東“雙轉(zhuǎn)移”研究以及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究等基本上屬于對外資依賴的糾正。這些研究并沒有從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府角色轉(zhuǎn)變?nèi)パ芯俊＞科湓?，理論上，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外部性影響需要政府糾正；實踐上，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移外部性往往又是政府行為誘發(fā)的，因此形成這樣的局面，政府不是糾正市場失靈，而是糾正政府決策失敗的問題。二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府角色與經(jīng)濟(jì)行為在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的角色與定位較為復(fù)雜。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，大部分研究只是定性地描述政府應(yīng)該做什么，而不應(yīng)該做什么。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的特殊性，政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)活動中既具有理性人特征也具有經(jīng)濟(jì)人的特征。從理性角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)更多擔(dān)任服務(wù)者的角色，為市場立規(guī)矩，充當(dāng)裁判員和仲裁者。從經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，政府要獲取自身利益最大化，但當(dāng)為教練員和運動員角色?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中大都集中在調(diào)和理性人和經(jīng)濟(jì)人之間矛盾。因此，在采取不同價值標(biāo)準(zhǔn)評價時，會得出不同的結(jié)果。（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的角色Krugman（1990）[8]認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實質(zhì)是相關(guān)企業(yè)的行為。他認(rèn)為，一個產(chǎn)業(yè)往往是通過投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)垂直聯(lián)系的，相互關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)之間容易在某一地理區(qū)位上集中，形成產(chǎn)業(yè)集聚，而產(chǎn)業(yè)集群從形成、發(fā)展到消亡的演進(jìn)過程就產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。Krugman新經(jīng)濟(jì)地理理論把企業(yè)的決策行為置于靜態(tài)的環(huán)境之中，著重研究了企業(yè)自身行為，而對企業(yè)外部環(huán)境（包括政府行為）對企業(yè)遷移行為的影響研究不多。實際上，Krugman某種意義上是否定政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的行為，因為他認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是相關(guān)企業(yè)在地理位置上集中、積聚到再集中和再積聚的過程。學(xué)者們從不同角度反對Krugman觀點。第一，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的宏觀社會環(huán)境角度，Pellenbargetal.（2002）[9]則認(rèn)為空間上的經(jīng)濟(jì)過程主要是由社會的文化制度和價值觀決定的，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能僅視為企業(yè)的行為，而且要考慮植入這些行為中的社會和文化內(nèi)涵。因為企業(yè)區(qū)位行為是企業(yè)與供應(yīng)商、政府以及其他機(jī)構(gòu)就價格、工資、稅收、補貼、基礎(chǔ)設(shè)施和其他企業(yè)生產(chǎn)過程中的關(guān)鍵因素進(jìn)行談判的結(jié)果?？臻g經(jīng)濟(jì)過程不是由企業(yè)區(qū)位行為決定的。Pellenbargetal.實際上是認(rèn)為社會、文化制度和價值系統(tǒng)形成經(jīng)濟(jì)空間，這是新制度區(qū)位理論的假設(shè)前提。而社會、文化制度和價值系統(tǒng)中政府是有影響力的。第二，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移微觀機(jī)制角度，Hayter（1997）認(rèn)為，企業(yè)不得不與分銷商、供應(yīng)商、地方政府等組織就價格、工資、稅收、補貼、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)中的關(guān)鍵問題進(jìn)行談判，企業(yè)的區(qū)位行為是這些談判的結(jié)果。Martin（2000）[10]認(rèn)為“外部”或“制度”要素（空間調(diào)整，如擴(kuò)張、兼并、收購、接管、信任、互惠、合作和慣例）在企業(yè)的結(jié)構(gòu)與功能、市場的運作以及政府干預(yù)形式等經(jīng)濟(jì)的各個層面都起著非常關(guān)鍵的作用。第三，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)設(shè)施角度，AdelheidHoll（2001）[11]認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會影響制造業(yè)企業(yè)區(qū)位的選擇，企業(yè)更愿意以距離城市更遠(yuǎn)的成本定位在更接近高速公路的區(qū)域，這些工作主要由政府來完成。RaymondE.Owens和Pierre－DanielSarte（2002）[12]分析了企業(yè)遷移補貼對企業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，他們認(rèn)為在企業(yè)具有定價權(quán)的情況下，企業(yè)區(qū)位選擇可能不是社會最優(yōu)的，因此轉(zhuǎn)移補貼有可能提高社會福利。上述國外有關(guān)新制度區(qū)位理論和企業(yè)遷移理論都從不同的層面研究政府在企業(yè)的區(qū)域選擇和企業(yè)遷移中政府的作用。外國學(xué)者研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基本上是定位在市場相對完善的大背景下，因而政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中是正常的經(jīng)濟(jì)職能。Krugman基本上是把政府排除在外；Pellenbargetal.的觀點僅把政府當(dāng)作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中眾多因素之一，政府的主要職能體現(xiàn)在制定稅收和補貼政策、完善基礎(chǔ)設(shè)施等任何一個國家政府都要做的工作；Martin則在企業(yè)遷移中研究政府的干預(yù)形式：AdelheidHoll認(rèn)為政府干預(yù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，而RaymondE.Owens和Pierre－DanielSarte則認(rèn)為政府要解決企業(yè)遷移中的正外部性。因此，總的說來，國外關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的角色是市場完善環(huán)境下的理性人，政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中行使了正常經(jīng)濟(jì)職能。國內(nèi)學(xué)者的研究基本上沿襲了西方學(xué)者的思路，研究了中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府角色，只不過是理論與現(xiàn)實的沖突常常干擾學(xué)者的研究工作，因此，規(guī)范研究較多，實證分析較少，在無法用理論解釋時，一般會歸因于市場不完善。婁曉黎（2004）[13]認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府行為應(yīng)遵循間接性調(diào)控原則、計劃性指導(dǎo)原則、重點突出性原則和多手段綜合性原則。其主要思想還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府不要干預(yù)市場，市場失靈時政府要采取措施進(jìn)行補救。據(jù)此，婁曉黎（2004）將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府行為的功能歸結(jié)為以下四個方面：彌補市場失靈、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置、維護(hù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)安全。張孝峰（2004）[14]把市場經(jīng)濟(jì)中政府行為歸納為：一是在市場失靈的領(lǐng)域干預(yù)資源配置；二是保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，避免市場經(jīng)濟(jì)活動過度波動；三是進(jìn)行資源的再配置和收入再分配，避免公共物品的匱乏和收入的兩極分化。張孝峰基本上是再次總結(jié)了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府與市場的關(guān)系，然而實際情況中，政府并非產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)范分析的理性人，常常呈現(xiàn)出理性的經(jīng)濟(jì)人行為。陳蕊（2008）從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全角度規(guī)范分析政府的角色，并把政府在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用歸納為五種：規(guī)劃引導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)平衡作用、政策誘導(dǎo)作用、環(huán)境營造作用、適度保護(hù)作用。陳蕊的研究從某種程度上體現(xiàn)出政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府的利益需求，而這種需求是基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益保護(hù)，這些與西方學(xué)者研究中強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能有所不同。盡管在實踐中不論是規(guī)劃引導(dǎo)還是適度保護(hù)，某種程度上說政府均沒有做好或者是沒有做到位，如，產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整及區(qū)域協(xié)調(diào)等都沒有實現(xiàn)，且存在的問題越來越嚴(yán)重。因而規(guī)范性分析我國政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行為并沒有多少解釋力，特別是面臨2008年金融危機(jī)沖擊后，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變基本上就是對以前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及外向型經(jīng)濟(jì)的揚棄。中國作為政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)國家，市場不完善只是政府參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景而已，當(dāng)然也存在著制度、文化和傳統(tǒng)等多方面原因，而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭和獲取政績是主要原因。如果拋棄政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中作為經(jīng)濟(jì)人的角色，很難解釋中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因而對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)行分析評價，更多的要從經(jīng)濟(jì)人角度分析政府行為，探討政府為地方經(jīng)濟(jì)和個人政績兩方面做出的努力，這樣就能擺脫市場化和職能觀等對政府的定性。（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府經(jīng)濟(jì)行為在管理社會和服務(wù)社會過程中，政府行為是多樣的，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府行為主要屬于經(jīng)濟(jì)行為。從實際情況來看，政府經(jīng)濟(jì)行為可以分為兩類：一類是政府職能視角下的經(jīng)濟(jì)行為，如制定產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策和補貼政策等；一類是超越規(guī)范分析視角下的經(jīng)濟(jì)行為，也就是政府的邊界向市場延伸，如直接投資（非基礎(chǔ)設(shè)施項目或公共物品）、配置稀缺資源、初次分配等。在市場經(jīng)濟(jì)比較完善的國家，主流理論對政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的邊界擴(kuò)展是持否定的態(tài)度。婁曉黎（2004）認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接中，政府行為可以概括為行政干預(yù)、政策誘導(dǎo)、法律規(guī)范。行政干預(yù)手段具有強(qiáng)制性、階段性、滯后性的特點；政策誘導(dǎo)手段相對柔和，具有超前性；法律法規(guī)盡管也是強(qiáng)制性手段，但其超前性、長期性的特點非常突出，屬于比較穩(wěn)定的干預(yù)手段。婁曉黎（2004）還認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府行為還可以分為直接干預(yù)和間接干預(yù)。其中直接干預(yù)包括直接投資和行政干預(yù)。直接投資是指政府作為出資人通過在經(jīng)營領(lǐng)域與非經(jīng)營領(lǐng)域的投資，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動構(gòu)成影響的行為。在經(jīng)營領(lǐng)域的投資主要是政府直接出資興辦國有企業(yè)和國有金融機(jī)構(gòu)。政府直接投資企業(yè)是新興市場國家現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重要特征，國家擁有主要的鋼鐵企業(yè)、公共設(shè)施、大部分礦山及礦山產(chǎn)品加工企業(yè)，并壟斷石油開采、精煉及石化部門。同時，政府還在教育、衛(wèi)生、科技以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行了大量的投資，這些投資雖然不是直接的生產(chǎn)經(jīng)營活動，卻對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長具有很強(qiáng)的拉動作用，更為重要的是政府在非經(jīng)營性領(lǐng)域的投資對于改善區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接環(huán)境發(fā)揮了重要的作用。在婁曉黎分析的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為中，有的是直接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有的是間接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。政府投資國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有間接的影響，其表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)保護(hù)和進(jìn)入壁壘；而政府的非經(jīng)營性投資往往對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有直接影響，其表現(xiàn)為使得轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和銷售成本降低。但是，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本最重要的不僅僅是直接投資行為，而是政府的直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為。具體而言，我國政府控制著影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)成本的三大要素：土地、資本和排污權(quán)。政府為了吸引外資可以采取廉價的地租，從而降低外資企業(yè)的轉(zhuǎn)移企業(yè)成本；政府控制排污權(quán)，廉價的排污權(quán)降低轉(zhuǎn)移企業(yè)的經(jīng)營成本。因此，政府像一個擁有土地使用轉(zhuǎn)讓權(quán)和環(huán)境污染權(quán)的公司，利用其擁有的資源換取外資的進(jìn)入。本質(zhì)上這不是優(yōu)惠政策，因為土地使用權(quán)、污染物排放權(quán)損害到其他利益相關(guān)者的權(quán)益，如失地農(nóng)民生活沒有保障、污染導(dǎo)致的居民高醫(yī)療費用無人承擔(dān)，而優(yōu)惠政策一般情況下是優(yōu)惠了能夠享受到政策的人，對其他人并不會產(chǎn)生直接的利益損失。因此，這是政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中最直接的經(jīng)濟(jì)行為，而這種行為被大部分學(xué)者當(dāng)作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個假定前提，或者認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的初期，政府控制的資源不是稀缺資源，外資和外資企業(yè)才是稀缺資源，因而鼓勵政策具有合理性。王楠（2009）[15]認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府直接干預(yù)手段主要指依照有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律或具有效應(yīng)的各種規(guī)章制度，對產(chǎn)業(yè)活動進(jìn)行行政性干預(yù)，包括政府的行政管制、行政協(xié)調(diào)。其中行政管制分為進(jìn)入管制、數(shù)量管制、價格管制、技術(shù)管制、環(huán)境保護(hù)和生產(chǎn)安全管制。上述文獻(xiàn)觀點主要的出發(fā)點是政府為了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展采取了鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策，并通過行政行為保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。本質(zhì)上說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既存在共同點，也存在差異的地方。從中國改革開放30多年的歷史經(jīng)驗來看，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)真正能夠發(fā)展起來的主要原因不是依靠承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外源式發(fā)展，而是靠內(nèi)部生產(chǎn)要素的動員和發(fā)揮出作用的結(jié)果。如前面所述，政府承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更多的是從利益最大化角度考慮，客觀層面是財政收入，主觀層面晉升激勵。更為重要的一點是，政府為了實現(xiàn)既定目標(biāo)，采取行政手段，也就是本來正常的經(jīng)濟(jì)行為，采取行政化手段，強(qiáng)制執(zhí)行和推行，從而形成與民爭利的局面，如學(xué)者提出的國退民進(jìn)的觀點。三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政府與企業(yè)關(guān)系在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式方面，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地政府為了保住地區(qū)已得利益一般偏向于并購式和非股權(quán)方式，而產(chǎn)業(yè)承接地政府則偏好于企業(yè)新建投資。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，如前所述，政府對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移表現(xiàn)出直接干預(yù)與協(xié)調(diào)功能。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府是倡導(dǎo)者和推行者，在此過程中政府與企業(yè)之間的關(guān)系表現(xiàn)為談判（博弈）、合作到分化，學(xué)者在這方面的研究成果也較為豐富。（一）政府與企業(yè)間的博弈關(guān)系婁曉黎（2004）認(rèn)為，在市場的不同發(fā)展階段，政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動干預(yù)程度是不一樣的：他認(rèn)為，在市場發(fā)育初期政府要發(fā)揮主體作用。這一時期，由于企業(yè)實力普遍較弱，市場運行機(jī)制也不夠完善，相比之下，政府的地位和作用更直接、更明顯，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用也更大。政府應(yīng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動中充當(dāng)直接組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色，發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)要素和資源配置方面的影響力，成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接控制的主體。在市場發(fā)育中期的政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用。這一階段，由于市場已經(jīng)發(fā)育到一定水平，政府直接介入企業(yè)經(jīng)營性的微觀經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)不再適宜。此時的政府應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接中扮演好“引導(dǎo)者”的角色，更多地通過制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)政策，運用經(jīng)濟(jì)杠桿來間接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用和企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)活動的微觀主體作用。在市場發(fā)育成熟期的政府要糾正和補充作用。這一階段，由于市場機(jī)制已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)活動的基本運行機(jī)制，企業(yè)完全能夠在市場機(jī)制作用下自主開展經(jīng)濟(jì)活動。政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接的干預(yù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是糾正作用，即當(dāng)市場機(jī)制出現(xiàn)“失靈”的時候，政府就要用行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段來抑制和糾正市場缺陷，維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，保證包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)活動的正常運行。二是補缺作用，對市場無法觸及和無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，或市場主體不愿介入的領(lǐng)域，就要通過實施政府行為進(jìn)行補充，以彌補市場的不足。從微觀層面來看，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府與企業(yè)到底誰是主體、誰是客體，學(xué)術(shù)界并沒有得出一致的結(jié)論。彭連清（2007）[16]在分析產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移中的政府功能定位基礎(chǔ)上，得出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是企業(yè)的市場行為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體是企業(yè)。而羊紹武（2008）則認(rèn)為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行為主體，不僅體現(xiàn)在調(diào)控職能上，也體現(xiàn)在投資職能上。婁曉黎（2004）盡管從市場發(fā)育階段來推斷政府作用，按照他的觀點，政府應(yīng)該逐漸淡出市場，而實際情況并非如此。盡管我國對外開放30多年，相對于30多年前的市場，市場成熟度大大提高，而實際情況是政府并非只是糾錯和補缺的角色。這中間始終存在著企業(yè)與政府之間的博弈，這種博弈表現(xiàn)為只要政府能夠為企業(yè)降低運營成本，企業(yè)就對政府形成依賴；只要企業(yè)對政府而言，能夠創(chuàng)造GDP，能夠創(chuàng)造稅收，能夠發(fā)揮政績效應(yīng)，政府官員會有意識地控制企業(yè)。如在珠三角和長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)升級訴求下，受到資源約束，政府倡導(dǎo)總部經(jīng)濟(jì)，在此過程中政府仍然不愿意放棄對轉(zhuǎn)移企業(yè)的控制，其表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共享產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的好處。在此過程中表面上是政府與政府間的談判與博弈，實際上反映出企業(yè)對政府的利用或依賴。嚴(yán)雙建（2007）[17]認(rèn)為，對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出意味著該區(qū)內(nèi)就業(yè)機(jī)會減少，產(chǎn)能的降低、政府稅收的減少、資金的流出以及人才的外流等。因此，一般發(fā)達(dá)地區(qū)政府只有在不得已的情況下才會做出主動轉(zhuǎn)移某些產(chǎn)業(yè)的選擇。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時機(jī)選擇方面，嚴(yán)雙建（2007）認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)首先會在地區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)貐^(qū)內(nèi)部整體經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定水平，才會向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的發(fā)展差異，存在相對的發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移過來的產(chǎn)業(yè)首先會落戶這些地區(qū)，因為相對發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)擁有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力和準(zhǔn)備。嚴(yán)雙建的觀點實際上也認(rèn)定轉(zhuǎn)移企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的被動地位。在政府與企業(yè)博弈中，政府可以利用低價的土地、低息貸款、優(yōu)惠的稅收政策、便利的審批手續(xù)、市場保護(hù)等直接和間接手段；同樣也可以采取增加交易成本的方式讓企業(yè)轉(zhuǎn)移出去。實際上文獻(xiàn)分析中隱含著這樣的問題：政府在博弈中是主體，政府完全有能力控制著企業(yè)的盈利水平。因為生產(chǎn)成本之外的社會成本很大程度上是由政府控制的，企業(yè)承擔(dān)多少就決定了企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境和生存狀態(tài)。一般而言，政府對企業(yè)的控制還是存在階段性特征，特別是對于轉(zhuǎn)移企業(yè)，某種意義上而言，隨著轉(zhuǎn)移企業(yè)越來越成熟，政府的要價會越來越高。（二）政府與企業(yè)間的合作我國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移盡管存在這樣那樣的問題，但是總體而言，應(yīng)該說是成功的。成功的原因并不是政府與轉(zhuǎn)移企業(yè)之間的博弈關(guān)系，而體現(xiàn)在政府與轉(zhuǎn)移企業(yè)之間的合作關(guān)系。易鳴（2009）[18]認(rèn)為，政府為了保證產(chǎn)業(yè)及勞動力的區(qū)際間轉(zhuǎn)移順利展開，政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中應(yīng)以市場運作為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)和支持，加強(qiáng)政策宣傳、規(guī)劃指引、典型示范和信息溝通，避免企業(yè)因信息不對稱而對政府倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生誤解，減少企業(yè)自主決策時的不確定性；加強(qiáng)實操對接和政策支持，特別是在企業(yè)明確了擬轉(zhuǎn)移地后，要加強(qiáng)與承接地政府的溝通協(xié)調(diào)，盡可能幫助企業(yè)降低在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的相關(guān)成本，努力實現(xiàn)低成本擴(kuò)張和跨地域優(yōu)化資源配置；探索政策資源的競爭性分配，將政策資源配置與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的績效掛鉤，促成良性的激勵機(jī)制，充分調(diào)動各方的積極性。在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，由于政府的主導(dǎo)作用較強(qiáng)，政府不僅在市場準(zhǔn)入方面、生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品市場等方面給企業(yè)予幫助，還能夠幫助企業(yè)協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的關(guān)系，更有甚者，政府能夠向更高級政府要政策。由于政府與轉(zhuǎn)移企業(yè)的合作，使得企業(yè)不僅是經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變，實際上是降低經(jīng)營上的不確定性。（三）政府與轉(zhuǎn)移企