中國(guó)財(cái)政透明度的差距與問(wèn)題

中國(guó)財(cái)政透明度的差距與問(wèn)題中圖分類號(hào)：F812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-3890〔2016〕05-0092-05中國(guó)透明度的研究進(jìn)程始于20世紀(jì)90年代?！仓袊?guó)信息公開條例〕的頒布是中國(guó)信息公開的標(biāo)志性事件，它的實(shí)施極大地推動(dòng)了中國(guó)財(cái)政透明度的歷程。2014年8月31日頒布的〔新預(yù)算法〕和十八屆三中全會(huì)〔決定〕中都明確提出構(gòu)建透明財(cái)政，同時(shí)將“財(cái)政公開透明〞入法，形成了剛性的法律約束?？梢?jiàn)財(cái)政透明、預(yù)算約束已成為法治之舉。否則極易出現(xiàn)違規(guī)、腐敗等問(wèn)題，難以保證績(jī)效。國(guó)外財(cái)政透明的制度安排，最早應(yīng)該追溯到1789年英國(guó)的〔聯(lián)合王國(guó)總基金法案〕，該法案將國(guó)家預(yù)算正式納入國(guó)家生活，國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行和審查過(guò)程都彰顯了財(cái)政透明度。作為一種依法產(chǎn)生、公之于眾、立法機(jī)構(gòu)審查通過(guò)、只能依法執(zhí)行的制度安排，國(guó)家預(yù)算概念本身就體現(xiàn)了財(cái)政信息公開、民眾廣泛參與的含義[1]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政透明度的研究集中在概念的界定和財(cái)政透明的必要性闡述方面。而概念的界定基本上與Kopits&Craig的定義相同，如王滿倉(cāng)等〔2005〕認(rèn)為，財(cái)政透明度主要是指向公眾公開信息的程度，這些信息包含的結(jié)構(gòu)和職能狀況、的目標(biāo)、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)算等[2]。這一定義的重點(diǎn)在于在信息的公開程度如何。而從財(cái)政透明度的核心來(lái)看，公開僅僅是財(cái)政透明度的必要條件，財(cái)政透明度不僅要求公開相關(guān)信息，還要求及時(shí)地、系統(tǒng)地、充分地、免費(fèi)地披露有關(guān)信息，包括預(yù)算信息、財(cái)務(wù)信息和績(jī)效信息等。從本質(zhì)上講，財(cái)政透明度不是最終目標(biāo)，而是杜絕腐敗、保障績(jī)效、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，從而建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的一種方法。一、財(cái)政透明度的理論基礎(chǔ)〔一〕知情權(quán)是財(cái)政透明度最重要的法理基礎(chǔ)財(cái)政之所以要透明，是因?yàn)樗婕暗焦竦囊豁?xiàng)基本人權(quán)，即公民的知情權(quán)。很多國(guó)家在中都明確規(guī)定了知情權(quán)或獲得信息權(quán)利的問(wèn)題。我們國(guó)家相應(yīng)的規(guī)定也說(shuō)明了知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，信息公開透明是的一項(xiàng)基本義務(wù)。可見(jiàn)，公民的知情權(quán)是有法律依據(jù)的。同時(shí)十八屆三中全會(huì)的〔決定〕也明確確定了公民有知情權(quán)。而公民的知情權(quán)中首要的是財(cái)政信息和公款的知情權(quán)，這就要求財(cái)政必須要透明。〔二〕委托代理是財(cái)政透明度最重要的理論基礎(chǔ)委托代理理論是制度學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，和公眾之間本質(zhì)上是委托人和代理人的關(guān)系。公眾是委托人，是代理人。公眾將公款委托給，作為代理人，掌握公款，公款。因此公款的取得、使用以及效果等信息屬于公共資源，理應(yīng)公開，也理應(yīng)受到公眾的監(jiān)督。同時(shí)公眾作為委托人，將錢交給以后，作為整體仍然享有對(duì)公款的集體所有權(quán)和支配權(quán)。二、我們國(guó)家財(cái)政透明度的國(guó)際、國(guó)內(nèi)差距〔一〕國(guó)際差距隨著財(cái)政透明度的國(guó)際努力，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際性組織、地區(qū)性組織相繼制定了各國(guó)或共同的財(cái)政透明度標(biāo)準(zhǔn)。比較有代表性的標(biāo)準(zhǔn)有：國(guó)際貨幣基金組織推出的〔財(cái)政透明度良好做法守則〕，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織發(fā)布的〔預(yù)算透明度最佳做法〕，國(guó)際預(yù)算合作組織設(shè)計(jì)的〔開放預(yù)算指數(shù)〕等。這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為各國(guó)財(cái)政透明度的研究和實(shí)踐提供了指引和方向，為各國(guó)實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度的基本做法提供了指南。依據(jù)財(cái)政透明度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我們國(guó)家也有大量學(xué)者對(duì)財(cái)政透明度進(jìn)行了研究。主要包括財(cái)政透明度的重要性以及提高財(cái)政透明度的途徑等方面。而關(guān)于中國(guó)財(cái)政透明度的評(píng)價(jià)及與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的比較研究較少。具有代表性的當(dāng)屬2003年王雍君教授的〔全球視野的中國(guó)財(cái)政透明度――中國(guó)的差距與努力方向〕一文。文中分析了財(cái)政透明度的推動(dòng)力量并參照國(guó)際規(guī)范，以IMF對(duì)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)的財(cái)政透明度進(jìn)行了對(duì)照。這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)大類，分別是：明確角色和責(zé)任、信息的公共可得性、公開預(yù)算準(zhǔn)備和執(zhí)行過(guò)程、確保誠(chéng)實(shí)。這四大類中又細(xì)分為27個(gè)小項(xiàng)。根據(jù)2003年的數(shù)據(jù)，在27項(xiàng)中，中國(guó)僅有一項(xiàng)為哪一項(xiàng)符合最低標(biāo)準(zhǔn)要求的，10項(xiàng)屬于部分符合，其他16項(xiàng)都不符合。比如在“信息的公共可得性〞這一大類下面的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)全部是不符合[3]。預(yù)算是財(cái)政的工具。在預(yù)算透明度方面，國(guó)際預(yù)算合作組織每?jī)赡臧l(fā)布一次開放預(yù)算調(diào)查報(bào)告。最新調(diào)查顯示〔見(jiàn)表1〕，2012年中國(guó)開放預(yù)算指數(shù)為11分，低于2008年的14分和2010年的13分[4]。不僅低于被調(diào)查國(guó)家的平均分〔43分〕，也遠(yuǎn)低于新西蘭〔93分〕、巴布亞新幾內(nèi)亞〔56分〕和韓國(guó)〔75分〕的得分。這說(shuō)明中國(guó)在預(yù)算信息的公開方面還存在很大差距，同時(shí)也說(shuō)明公眾對(duì)資金的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。預(yù)算透明指數(shù)指標(biāo)是由OECD和IMF等國(guó)際組織共同設(shè)計(jì)，根據(jù)對(duì)八個(gè)文件的公開狀態(tài)和公開質(zhì)量計(jì)算而來(lái)的。這八個(gè)文件中，當(dāng)前中國(guó)有三個(gè)文件沒(méi)公布，兩個(gè)文件供內(nèi)部使用，對(duì)外公布的僅有年內(nèi)報(bào)告、年終報(bào)告和報(bào)告三個(gè)文件。這一方面說(shuō)明中國(guó)的預(yù)算透明度亟待提高，另一方面也表明通過(guò)一些低成本的措施，中國(guó)在提升預(yù)算透明度方面潛力巨大。開放預(yù)算調(diào)查還對(duì)檢查立法機(jī)關(guān)和最高機(jī)構(gòu)的監(jiān)督程度進(jìn)行了調(diào)查，同樣得出中國(guó)的預(yù)算監(jiān)督和公眾參與度較弱。〔二〕國(guó)內(nèi)差距從中國(guó)國(guó)內(nèi)的調(diào)查來(lái)看，近些年，中國(guó)財(cái)政公開有了一些突破，2008年〔信息公開條例〕頒布實(shí)施，尤其最近幾年公開預(yù)算，公開“三公〞開支預(yù)算，使“信息的公共可獲得性〞有了一定的改善，但總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)財(cái)政透明度很低這樣的狀況，并未得到改觀。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究所連續(xù)七年開展了〔中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告〕項(xiàng)目調(diào)研，并通過(guò)一般公共財(cái)政預(yù)決算、性基金預(yù)決算、財(cái)政專戶管理資金預(yù)決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算、資產(chǎn)負(fù)債、部門預(yù)決算及相關(guān)信息、基金預(yù)決算、國(guó)有信息和被調(diào)查者態(tài)度九大信息要素對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估，發(fā)布了2009―2015年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度得分表[5]。從平均得分來(lái)看，七年來(lái)我們國(guó)家省級(jí)財(cái)政透明度平均分穩(wěn)中有升，但上升的幅度不大。2009年的平均分為21.71分，2015年的平均分為36.04分，上升了66%，年均增幅9.42%。從最高分來(lái)看，最高分呈現(xiàn)出先下降后遞增繼而下降的趨勢(shì)，說(shuō)明一些財(cái)政透明度較好的省份并沒(méi)有延續(xù)其積極性，反而出現(xiàn)“恐高癥〞。而歷年的最低分基本變化幅度不大，在2014年創(chuàng)下了最低分的最低之后，2015年最低分反而達(dá)到一個(gè)最高值，這說(shuō)明信息公開較差省份逐步加快了信息公開的進(jìn)程，摘掉“最差〞帽子的意識(shí)比較強(qiáng)烈。如果把這31個(gè)省份看做一個(gè)整體，那么這個(gè)整體經(jīng)過(guò)七年的努力，其財(cái)政信息僅公開了三分之一左右，仍處于低水平狀態(tài)。相對(duì)于省級(jí)，市級(jí)與公眾的聯(lián)系度更高層次，更能反映公共資源的取得和使用效果。清華大學(xué)公共院從2012年起致力于市級(jí)財(cái)政透明度的調(diào)查和評(píng)估。2014年發(fā)布的〔2014年中國(guó)市級(jí)財(cái)政透明度研究報(bào)告〕，將研究范圍擴(kuò)大到全國(guó)285家地級(jí)市和4家直轄市。采用從互聯(lián)網(wǎng)獲取全樣本數(shù)據(jù)的方法，將指標(biāo)體系分為“機(jī)構(gòu)公開〞“財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)〞“其他相關(guān)信息〞三個(gè)部分。其中“財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)〞和“其他相關(guān)信息〞包括公共財(cái)政、性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社?；鸬仁罩У摹八谋举~〞、部門預(yù)決算公開、三公經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)資金等[6]。從實(shí)證結(jié)果顯示的情況看，“四本賬〞預(yù)算體系，按照公開的完整程度排序，公共財(cái)政預(yù)算公開得最好，其次是性基金預(yù)算，社?；痤A(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算公開程度較差。而各項(xiàng)具體指標(biāo)中性的公開程度普遍較低，只有14個(gè)城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.82%。三、我們國(guó)家財(cái)政透明度存在的問(wèn)題根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的財(cái)政透明度守則，財(cái)政透明度應(yīng)達(dá)到職能和責(zé)任的澄清、公開預(yù)算編制、信息的公開可得性、對(duì)真實(shí)性的保證四項(xiàng)基本要求[7]。由于我們國(guó)家體制的特殊性，我們不可能完全參照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，但一些最低要求仍是我們努力的方向。從當(dāng)前財(cái)政信息的公開程度來(lái)看，在職責(zé)明確和公共預(yù)算的編制程序方面取得了很大的改善，而信息公開透明的范圍、法律以及監(jiān)督等方面，還難以滿足現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。〔一〕財(cái)政透明的范圍不全面由于的財(cái)政資金;于公眾，因此財(cái)政資金的收取和使用都應(yīng)納入預(yù)算，為公眾所知，受公眾監(jiān)督。當(dāng)前財(cái)政資金從性質(zhì)上講主要有四類：一般公共預(yù)算資金、性基金、社會(huì)保障基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)資金。從各類資金公開的程度來(lái)看，社會(huì)保障基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)資金透明度最低；其次是第二類資金，即性基金，其收入占財(cái)政收入的四成，但透明度較差。從公開的各類文件來(lái)看，很多預(yù)算文件沒(méi)有公開或者公開得不夠詳細(xì)。1.公開的文件數(shù)量少。根據(jù)中國(guó)預(yù)算組織進(jìn)行的中國(guó)開放預(yù)算調(diào)查，八個(gè)有關(guān)預(yù)算的關(guān)鍵文件中，中國(guó)僅公開了三個(gè)文件，而對(duì)于預(yù)算前報(bào)告、公民預(yù)算案和年中審查這三個(gè)文件，無(wú)論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外均未公開。上海財(cái)大在2015年中國(guó)財(cái)政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國(guó)僅有七個(gè)省份公布了預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政專戶管理資金年終資產(chǎn)負(fù)債表，盡管公開資產(chǎn)負(fù)債資金信息的省份比2014年多了三個(gè)，但沒(méi)有任何省份完全公開財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債表上的信息，固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期負(fù)債等信息幾乎處于缺失狀態(tài)。清華大學(xué)2014年〔中國(guó)市級(jí)財(cái)政透明度研究報(bào)告〕中也明確指出性的公開率還不足5%?？梢?jiàn)，公開的文件數(shù)量尤其是需要人大審查的一些重要文件不足，財(cái)政信息薄弱是財(cái)政透明度不高的直接原因。2.公開的文件質(zhì)量差。對(duì)于已經(jīng)公開的預(yù)算文件，由于預(yù)算做得比較粗，代編預(yù)算的比例還比較大，預(yù)算還沒(méi)有真正落實(shí)到具體的項(xiàng)目中。按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)人大審查的預(yù)算與項(xiàng)目的結(jié)合度為100%，而我們國(guó)家在這方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于公布的預(yù)算信息不夠細(xì)化，往往容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。3.信息公開的渠道少。財(cái)政信息公開的渠道單一，即使是相關(guān)專家或分析人員要想獲得需要的信息也非易事。比如按照〔信息公開條例〕第十條的規(guī)定，預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)和部門預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)不在縣級(jí)以上各級(jí)人民必須主動(dòng)公開范圍，社會(huì)公民需要申請(qǐng)才能獲得信息，而公民申請(qǐng)又往往得到“不屬于公開條例適用范圍〞的答復(fù)?！捕愁A(yù)算編制的時(shí)限問(wèn)題其一，預(yù)算編制的時(shí)間較短。從預(yù)算編制的時(shí)間來(lái)看，我們國(guó)家和地方一般是從每年11月開始到次年3月份之前完成。無(wú)論是預(yù)算還是地方預(yù)算都時(shí)間跨度較小，編制時(shí)間較短，影響預(yù)算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。其二，預(yù)算編制的周期與預(yù)算執(zhí)行的周期不一致。我們國(guó)家的預(yù)算執(zhí)行周期是歷年制，即從每年的1月1日到12月31日。而預(yù)算支出則是在每年3月份經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后才下達(dá)到各預(yù)算單位，這樣往往導(dǎo)致前半年各部門無(wú)預(yù)算狀態(tài)運(yùn)行，后半年又出現(xiàn)“資金沉淀〞、頻繁調(diào)整預(yù)算的后果。其三，預(yù)算審議時(shí)間短。全國(guó)人大會(huì)一般是15天左右，這其中用于審議預(yù)算的時(shí)間一般只有一天，省人大和市人大的時(shí)間更短。這么短的時(shí)間絕大多數(shù)人大代表很難認(rèn)真考證預(yù)算文件的合理性和合法性，使得預(yù)算審議的嚴(yán)肅性大打折扣。〔三〕財(cái)政透明的法制問(wèn)題財(cái)政透明度的提升，法制是保障。預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對(duì)所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，具有法律效力。盡管2015年新〔預(yù)算法〕的實(shí)施將我們國(guó)家財(cái)政公開透明的法制問(wèn)題推進(jìn)了一大步，但仍有一些具有實(shí)質(zhì)意義的安排從公眾視野中消失。〔信息公開條例〕有關(guān)規(guī)定與新〔預(yù)算法〕還不能有效銜接。財(cái)政透明度的提升有必要修改〔信息公開條例〕或?qū)⒅駷椤残畔⒐_法〕，按照“公開為原則，不公開為例外〞制定財(cái)政信息公開負(fù)面清單，否則財(cái)政透明度很難取得實(shí)質(zhì)進(jìn)步?！菜摹池?cái)政透明的監(jiān)督問(wèn)題財(cái)政監(jiān)督是現(xiàn)代財(cái)政的基本職能，是確保財(cái)政管理活動(dòng)合規(guī)化、績(jī)效化及保障問(wèn)責(zé)的重要手段。從理論上講，當(dāng)前對(duì)財(cái)政監(jiān)督的關(guān)注較多，但均未觸及關(guān)鍵所在――公款的全程逐筆實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)控，因而不得要領(lǐng)；而全程逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)控可以為治理腐敗、提高財(cái)政透明度提供內(nèi)控基石和技術(shù)基礎(chǔ)。實(shí)踐中，近年來(lái)，隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革、部門預(yù)算、收支兩條線、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)、“金財(cái)工程〞建設(shè)及財(cái)政機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化等各項(xiàng)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，側(cè)重于事后檢查，事前審核、事中監(jiān)控相對(duì)弱化的傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督方式和手段已無(wú)法滿足現(xiàn)代財(cái)政管理需要。因此，應(yīng)按照現(xiàn)代財(cái)政的要求，從偏重事后檢查、外部監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合、內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)稅政策執(zhí)行和財(cái)政收支活動(dòng)全方位、全過(guò)程的動(dòng)態(tài)、逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)管。四、我們國(guó)家財(cái)政透明度提升的關(guān)鍵作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的關(guān)鍵支柱，財(cái)政在國(guó)家治理和宏觀調(diào)控中的作用日益顯著。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提升財(cái)政透明度，加強(qiáng)績(jī)效管理，已成為我術(shù)界的共識(shí)和的必然選擇。依照我們國(guó)家財(cái)政透明度的國(guó)際差距和國(guó)內(nèi)差距，以及我們國(guó)家財(cái)政透明度中存在的問(wèn)題，中國(guó)財(cái)政透明度的提升除了需要一系列制度建設(shè)，如法制建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)、預(yù)算制度建設(shè)外，還需要解決兩大關(guān)鍵問(wèn)題，一是政治意愿的問(wèn)題，二是技術(shù)層面的問(wèn)題?！惨弧臣夹g(shù)層面1.加強(qiáng)預(yù)算分類，特別是支出分類的科學(xué)化和細(xì)化。當(dāng)前我們國(guó)家還沒(méi)有準(zhǔn)確的符合國(guó)際化的分類系統(tǒng)，今后應(yīng)遵循國(guó)際上流行的功能分類，做到以功能套規(guī)劃、以規(guī)劃套活動(dòng)、以活動(dòng)套條目。財(cái)政支出按照類、款、項(xiàng)、目、節(jié)五級(jí)科目進(jìn)行預(yù)算編制，將預(yù)算目的、預(yù)算需求都放到預(yù)算報(bào)告中。同時(shí)，擴(kuò)大預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容，不應(yīng)僅提供數(shù)字，還應(yīng)制定預(yù)算報(bào)告解釋性文字和說(shuō)明。2.建立規(guī)范的預(yù)決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告制度。當(dāng)前我們國(guó)家和其他部門在預(yù)算報(bào)告的公開方面有了較大的進(jìn)步，但是決算報(bào)告比較模糊，而包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等在內(nèi)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告公布的更是少之又少。根據(jù)新公布的〔準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則〕，各級(jí)和相關(guān)部門應(yīng)采用“雙報(bào)告〞制，既要公布預(yù)決算報(bào)告還要公布財(cái)務(wù)報(bào)告[8]。同時(shí)，對(duì)于公布的報(bào)告還要通俗化，對(duì)需要重點(diǎn)說(shuō)明的事項(xiàng)在附注中明確說(shuō)明。3.建立權(quán)責(zé)制財(cái)務(wù)報(bào)告。透明財(cái)政要求向公眾提供有關(guān)公款的全部信息，而權(quán)責(zé)制財(cái)務(wù)報(bào)告可以反映的全部資產(chǎn)和負(fù)債，有利于掌握“家底〞，因此建立權(quán)責(zé)制財(cái)務(wù)報(bào)告是提升財(cái)政