從變化走向進步三聚氰胺事件的啟示

從“變化”走向“進步”三聚氰胺事件的啟示

在研究美國進步時代(19世紀(jì)末20世紀(jì)初)時，人們常常驚訝于它與中國當(dāng)前狀況的相似之處①。正是在這一時期，美國在一系列危機事件中不斷地進步成長起來，進行了一系列深刻的制度建設(shè)，從而為其現(xiàn)代國家的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。正如王紹光先生所言，危機成為轉(zhuǎn)機。沒有在進步時代打下的基礎(chǔ)，美國資本主義的命運也許完全會是另外一種結(jié)局②。而我國的類似危機事件不算少，單一個瘦肉精事件，自從2001年被曝光以來就一直困擾著人們，時隔9年后，我們對餐桌上的瘦肉是否含瘦肉精仍然沒有多大的信心③。從再三出現(xiàn)的危機事件中，我們看到的更多的只是變化，是對現(xiàn)狀在進行調(diào)整和變更，但是否有朝向更好方向在發(fā)展卻并不確定。由此產(chǎn)生的一個引發(fā)人深思的問題是：為什么我們不能從這些危機事件中有所進步？本文以三聚氰胺事件為例，借用沃恩和巴斯所提出的問題診斷框架來分析在整個事件中政府的應(yīng)對和處理方式。本文認(rèn)為，盡管三聚氰胺事件只是一個微觀個案，但它反映出的是我們的一種基本問題處理模式。通過把注意力轉(zhuǎn)向國家如何對外在的壓力和需求進行轉(zhuǎn)化，關(guān)注國家回應(yīng)于新情況的方式，我們能夠更好地理解為什么社會危機總是以特定的方式得以解決，而這正是理解變化是否能夠成為“進步”的關(guān)鍵。一、文獻評估在我國當(dāng)前進行的監(jiān)管改革中，食品安全無疑是一個熱點。相關(guān)的研究和討論也數(shù)不勝數(shù)。大體看來，往往都集中在以下幾個層面：一種將食品安全事件層出不窮歸結(jié)于技術(shù)原因，認(rèn)為是技術(shù)手段的落后導(dǎo)致監(jiān)管水平的低下。因此，需要大量投入資源于技術(shù)環(huán)節(jié)，完善我們對食品安全的風(fēng)險評估和進一步裝備我們的技術(shù)檢測手段。例如，在三聚氰胺事件后，有關(guān)部門提出，我們的食品檢測標(biāo)準(zhǔn)中不含三聚氰胺這一項。進一步，各種投毒方式，投毒原料，我們不可能一一檢測。這就好比足球場上的守門員，守門員說，球踢進的方式各種各樣，我不可能一一預(yù)測得到，所以守不住。順著這個邏輯來看，球進不進球門，全憑對方球員的自律。一個好的守門員就需要準(zhǔn)確判斷對方球員進球的點，從而撲救回球。而當(dāng)對方球員都普遍地以同一種方式、同一點踢進球時，而守門員仍無法將球撲回，這時守門員是難辭其咎的。因此，技術(shù)手段落后可能是原因，但絕不是根本性原因。還有一些研究從危機管理的角度進行。如2005年一些地方開始將食品安全納入政府突發(fā)事件應(yīng)急機制范疇，2006年國家專門出臺了國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案。食品安全已經(jīng)成為危機管理的一個典型事例。但是，采用危機管理的思路來應(yīng)對食品安全是否恰當(dāng)？危機的產(chǎn)生往往是因為事先我們無法預(yù)測或控制。但是，食品安全事故并非完全不能控制，成立監(jiān)管機構(gòu)的目的正是為了進行預(yù)防，而不是出了事情以后的善后處理。危機管理的思路背后隱藏的理念仍然是危機事件是偶發(fā)的、是個別的，因此，可以采用“滅火”方式來處理。但是，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)消防通道有問題，有很多的安全隱患時，如果只從“滅”的角度來思考對策，“火”是否會越撲越多而未看到問題的根本？更多的食品監(jiān)管研究認(rèn)識到食品市場存在著因為信息不對稱而導(dǎo)致的市場失敗，因此需要政府干預(yù)，政府干預(yù)的手段有監(jiān)管和直接提供服務(wù)。在計劃經(jīng)濟時代，我國主要采用通過國有企業(yè)直接提供服務(wù)的方式，現(xiàn)在我們開始更多地傾向于采用監(jiān)管的手段。目前似乎有一種共識，認(rèn)為美國等發(fā)達國家食品監(jiān)管的成功原因在于其大企業(yè)的運作方式，而中國的食品所以難管，是因為大量零散的生產(chǎn)加工單位的存在，使得監(jiān)管方“管不勝管”，因此，加強食品監(jiān)管的一個重要方向在于促進食品生產(chǎn)的大規(guī)?；?。但是，三聚氰胺事件再一次讓我們清楚地認(rèn)識到，大型企業(yè)的運作可能給監(jiān)管帶來了便利，但大企業(yè)的運作方式帶來的危害遠(yuǎn)比食品“小作坊”要深遠(yuǎn)。無論從對個人還是社會乃至子孫后代的影響來看，食品安全的重要性怎么強調(diào)都不過分。食品安全監(jiān)管的改革已經(jīng)進入到政府的議事日程，成為中國國家建構(gòu)中的重中之重。從2003年以來，在各種食品安全事件的直接推動之下，我國各級政府積極投入到食品安全監(jiān)管中，并作出了一系列卓有成效的努力。然而，要讓這種努力不僅僅只是對現(xiàn)狀的改變，而真正達到在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上取得進步，我們需要認(rèn)真反思現(xiàn)有的監(jiān)管思路。二、分析框架我們借用了沃恩和巴斯所提出的問題診斷框架來進行分析。這一框架的基本內(nèi)容如下：對待出現(xiàn)的公共問題，我們可以用兩個維度來進行分類。一個維度是：該問題緣起于私人，還是公共行為？我們必須對事件究竟是私人的行為造成的，還是由于公共機構(gòu)無力處理或處理不當(dāng)造成的加以區(qū)別④。這一區(qū)別至關(guān)重要，因為他們的行為動機各不相同，所能夠使用的手段也有很大的區(qū)別，因此在處理方面需要考慮的對策方案也應(yīng)完全不同。私人機構(gòu)或人員的行為動機主要是個人利益，當(dāng)出現(xiàn)公共問題時，批評私人不從公共利益角度進行考慮而只顧一己私利，將是非?？斩礋o力的。私人機構(gòu)或人員的行為會引起許多問題，如一家工廠倒閉會使數(shù)以千計的人失業(yè)。而公共機構(gòu)一般是出于公共利益，或者至少他們是如此宣稱，而且他們往往能夠借助公權(quán)力。這些公共機構(gòu)的行為也可能會帶來一系列的問題，比如，因機構(gòu)縮減而帶來的裁員，因拆遷帶來的農(nóng)民流離失所等。第二個維度是：問題是系統(tǒng)的，還是非系統(tǒng)的？區(qū)分系統(tǒng)和非系統(tǒng)的主要標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)生的頻次和受危害的人數(shù)、危及地域。當(dāng)危及地域較大、受危害人數(shù)較多、發(fā)生頻次較高時，這是系統(tǒng)性問題。反之則是非系統(tǒng)性問題。如果問題是系統(tǒng)的，即問題的出現(xiàn)呈周期性的趨勢，或者是非常普遍的，那么比較適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ㄊ沁M行深層的改革，以減少后果的危害性。如果問題源于一個孤立的行為，那么比較好的辦法是就事論事，妥善處理事件造成的后果，而不是阻止它們發(fā)生，或使它們發(fā)生逆轉(zhuǎn)⑤。但是這兩者之間不是截然沒有關(guān)聯(lián)。“非系統(tǒng)問題，同時也是系統(tǒng)問題的最強有力的診斷工具?！雹尴到y(tǒng)問題最初總是以非系統(tǒng)問題表現(xiàn)出來。但是，當(dāng)問題已經(jīng)呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的特點時，再用非系統(tǒng)問題的處理方式去處理，將會是十分費力的，而且是吃力不討好的。政府將會疲于應(yīng)對各種層出不窮的問題，而且付出十分高昂的代價，但成效卻不明顯。由這兩個維度可以分出四種類型的政策問題，即，公共行為引起的系統(tǒng)問題(A)，即那些因為政府的干預(yù)而周期性產(chǎn)生的、具有一定普遍性的問題；公共行為引起的非系統(tǒng)問題(C)，即因為政府的干預(yù)而產(chǎn)生的偶發(fā)性問題；私人行為引起的系統(tǒng)問題(B)，即因為私人或企業(yè)行為反復(fù)不斷地造成類似的問題；私人行為引起的非系統(tǒng)問題(D)，即那些因私人或企業(yè)行為引起的偶發(fā)性問題。對于私人行為引起的系統(tǒng)問題，需要改變私人決策的過程，使之將外部因素內(nèi)在化、服從相應(yīng)的法律等。如對個人行為對他人可能造成的損害進行監(jiān)管，要求私人做出賠償，通過制度設(shè)計使得個人將其行為給他人帶來的負(fù)面外部性考慮進自己行為的成本等。對于私人行為引起的非系統(tǒng)問題，主要是幫助人們調(diào)整，使之能夠適應(yīng)突如其來的問題產(chǎn)生的后果。如果是公共機構(gòu)的行為造成的非系統(tǒng)問題，往往肇始于低能的行政管理和腐敗，因此解決方案是更換管理者。如果是公共機構(gòu)的行為造成的系統(tǒng)問題，需要通過機構(gòu)重組、職能調(diào)整甚至是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來處理。上述四類問題并不是涇渭分明的，從公共和私人的角度來看，公職人員可能會以權(quán)謀私，利用職務(wù)的便利而謀取個人私利。這既可以看做是公職人員的個人行為，也可以看做是公共機構(gòu)的行為，因為他是憑借了公共權(quán)力而造成了不良影響。但是，當(dāng)這種個人行為成為業(yè)內(nèi)的一種通行的作法，甚至是成為一種潛規(guī)則時，即使只表現(xiàn)為個人的行為，也應(yīng)當(dāng)看做是整個體制的病癥來加以處理。三、案例分析三聚氰胺事件是一起系統(tǒng)事件還是非系統(tǒng)事件？是由私人行為還是公共行為引起的？國家的積極應(yīng)對和處理善后事宜舉措對于防止未來的同樣事件發(fā)生是否有用？抑或只是安撫民憤采取的權(quán)宜之計？如前文所述，如果只是私人行為引起的，那么，需要做的事情是對相關(guān)責(zé)任人進行處置，問題將迎刃而解。而相反，如果是由公共行為引起的，那么，僅僅只是處置相關(guān)責(zé)任人顯然不能從根本上解決問題。如果是非系統(tǒng)性問題，那么，只對偶發(fā)的問題進行處理即可，而不需“夸大”事件的影響。如果是系統(tǒng)性行為，那么“大事化小”的應(yīng)付性思路顯然不行，需要組織層面的重構(gòu)甚至是權(quán)力關(guān)系的重建。遵循這一思路，我們提出這樣幾個問題：三聚氰胺事件是奶農(nóng)的問題還是三鹿集團的問題？如果是前者，那顯然是個別性的、私人行為引起的問題。如果是三鹿集團的問題，那么，我們要質(zhì)疑的是這類國有企業(yè)的控管體制。再進一步，是三鹿集團的問題還是整個行業(yè)的問題？如果整個行業(yè)都以此為通行的規(guī)則時，那么，受到質(zhì)疑的就應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管該行業(yè)的部門。問題性質(zhì)就直接上升為公共行為引起的系統(tǒng)問題。從危機中就應(yīng)該反思什么樣的公共行為導(dǎo)致了這類系統(tǒng)問題？因此下一個應(yīng)該追問的問題是：是質(zhì)監(jiān)總局一家的責(zé)任嗎？下面我們分別回答上述問題。(一)是奶農(nóng)的問題還是三鹿的問題？當(dāng)個別受害者在醫(yī)院尋求救助，以及在國家質(zhì)監(jiān)局網(wǎng)站上質(zhì)疑時，問題還只是D類。但是當(dāng)國家處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人于2008年9月17日宣布，各地已報告臨床診斷患兒6244例時，我們很難再將之歸入“非系統(tǒng)”事件。只是這一質(zhì)的變化還伴以另一個有意思的問題：三鹿集團一直宣稱問題是“極少數(shù)不法奶農(nóng)”的投毒造成的，試圖將該事件轉(zhuǎn)化為私人行為引起的B類事件。如2008年9月12日上午，三鹿集團品牌管理部部長蘇長生對《財經(jīng)》記者說，三鹿奶粉中之所以存在三聚氰胺，是由于不法奶農(nóng)向鮮牛奶中摻入了三聚氰胺⑦。河北省石家莊市政府則向媒體表示，經(jīng)調(diào)查了解初步認(rèn)定，石家莊三鹿集團股份有限公司所生產(chǎn)的嬰幼兒“問題奶粉”是不法分子在原奶收購過程中添加了三聚氰胺所致。三鹿乳源地的奶農(nóng)指出，摻假是奶販和三鹿驗收人員的勾結(jié)作案。擠奶時，除了為乳牛擠掉三把“細(xì)菌奶”后，剩下程序全部機械化完成，鮮奶在真空的容器中抽取、流動、儲存，“奶農(nóng)根本接觸不到鮮奶，怎么摻假？”而且，三聚氰胺在奶站被加到原奶中有相當(dāng)大限制，想讓加入三聚氰胺后的鮮奶營養(yǎng)比協(xié)調(diào)，還需再加水和脂肪，這類手法非一般奶農(nóng)所能掌握。由此，三鹿“問題奶粉事件”是奶販和三鹿驗收、收奶人員勾結(jié)作案的結(jié)果，三鹿不應(yīng)將責(zé)任扣在奶農(nóng)身上⑧。(二)是三鹿的問題還是整個行業(yè)的問題？國家質(zhì)檢總局發(fā)布消息，三鹿、伊利、蒙牛、雅士利等22家奶粉中檢出三聚氰胺，其中三鹿奶粉含量最高。鑒于山西古城乳業(yè)集團有限公司生產(chǎn)的“古城”牌乳粉、青島圣元乳業(yè)有限公司生產(chǎn)的“圣元”牌乳粉、內(nèi)蒙古伊利實業(yè)集團股份有限公司生產(chǎn)的“伊利”牌乳粉，部分批次產(chǎn)品發(fā)生三聚氰胺污染，為維護中國名牌產(chǎn)品聲譽，國家質(zhì)檢總局決定撤銷上述企業(yè)乳粉產(chǎn)品的中國名牌產(chǎn)品稱號。全面普查公布的抽查結(jié)果，正可以用“天下烏鴉一般黑”來形容。黑幕正在被揭開：往奶粉里摻加三聚氰胺是行業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”，“問題奶粉”事件上升為一場涉及全行業(yè)的丑聞，奶粉中添加三聚氰胺的行為，是帶有行業(yè)性、區(qū)域性和持續(xù)性的問題，甚至是這個行業(yè)的潛規(guī)則，絕不是一個單純的個案。甚至有人諷刺地稱：一個三鹿還沒倒下，更多的“三鹿”站起來⑨。(三)是整個行業(yè)的問題還是政府的問題？在公安機關(guān)忙于逮捕投放三聚氰胺的犯罪嫌疑人時，人們開始質(zhì)疑另一個問題：普遍使用三聚氰胺，是行業(yè)內(nèi)公開的秘密，在這個行業(yè)工作的人都心知肚明。從調(diào)查的情況來看，牛奶中添加三聚氰胺不是個案，也并非自今日始，一個行業(yè)大面積發(fā)生了在產(chǎn)品中添加了有毒有害物質(zhì)的現(xiàn)象，監(jiān)管者事前沒有任何警惕，也沒有任何防范措施，這時候，僅僅指責(zé)無良廠商利欲熏心顯然是非常軟弱無力的。當(dāng)整個行業(yè)都有問題時，那么，責(zé)任就不僅僅在于這個行業(yè)了。就好比如，如果一個學(xué)生的成績不好，那么，跟這個學(xué)生的個體因素可能有很大的關(guān)系。但是，如果整個班的學(xué)生的成績都不好時，我們要指責(zé)的是老師。當(dāng)往奶粉中摻三聚氰胺成為整個制奶業(yè)通行的做法時，那么，我們要追問的是，是什么使得他們能夠完全無所忌憚？(四)是質(zhì)監(jiān)局一家的責(zé)任嗎？在整個三聚氰胺事件中，對質(zhì)監(jiān)局的批評非常集中，總局局長李長江也引咎辭職。由質(zhì)監(jiān)來承擔(dān)責(zé)任的一個重要原因在于，三鹿是國家免檢產(chǎn)品，以及三聚氰胺明顯是奶粉生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)加入的，所以質(zhì)檢局責(zé)無旁貸。那么，其他的監(jiān)管部門呢？當(dāng)河北省高官聲稱絕不袒護事件時，當(dāng)各個部門積極站出來進行善后時，人們要問，他們只是事不關(guān)己的裁判嗎？正如有網(wǎng)友質(zhì)疑的：“從奶農(nóng)到奶站再到工廠里的上千道質(zhì)量關(guān)卡，…從質(zhì)檢局到各個部委，從媒體到司法機關(guān)，多么漫長的鏈條，怎么全部環(huán)節(jié)都疏忽了，都出錯了呢？任何一個環(huán)節(jié)出來大喊一聲‘有毒’，事情早就可以解決?！睆奈覈壳暗氖称繁O(jiān)管格局來看，我們實施的是分段監(jiān)管，即幾大監(jiān)管機構(gòu)都控制了食品市場中的一部分，在生產(chǎn)加工、流通或消費環(huán)節(jié)擁有壟斷地位，但是沒有一個部門能夠完全控制這一市場。諸監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成若干個不同的門檻，通過一個門檻并不能保證通過其他門檻，但是，如果有一個門檻沒有通過，這條路就走不通。這種監(jiān)管格局的設(shè)置可謂密集，理想狀態(tài)下，不法企業(yè)僥幸逃過一個門檻，還有兩三個關(guān)卡在后面，因此無處可遁。當(dāng)一個部門在監(jiān)管中失誤時，還有其他三個部門的保障。因為監(jiān)管部門對某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管壟斷而使責(zé)任明晰，同時監(jiān)管權(quán)也不是完全交由某一機構(gòu)，從而仍在一定程度上保證了機構(gòu)之間的競爭⑩。因此，從監(jiān)管流程上來看，三聚氰胺事件反映的絕不只是某一個監(jiān)管部門的失職，而是所有監(jiān)管環(huán)節(jié)的全體失效。當(dāng)然，我們并不是為那些在三聚氰胺事件中被問責(zé)的官員開脫，因為“管理者被雇傭的原因之一就是要有一個為組織的活動和結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的人。即使管理者對這些活動或結(jié)果少有影響，使他負(fù)責(zé)仍然是有必要的。解雇他這一行為本身就有助于緩解組織面臨的一些制約?！?11)我們質(zhì)疑的是，由領(lǐng)導(dǎo)者或管理者個人來承擔(dān)責(zé)任，是否就一勞永逸地解決了問題？四、討論在我國，在對食品安全事故的查處中，有一種傾向，即認(rèn)為它是屬于偶發(fā)性的，由于個人消費習(xí)慣問題、無良廠商的道德敗壞、或者養(yǎng)殖戶的無知貪利、或者個別官員的貪贓枉法引起的，因此在治理過程中往往傾向于從消除后果的角度著眼，注重懲罰和善后。如上?！岸鄬汈~”事件之后，媒體報道直指“不法分子”銷售和使用“孔雀石綠”，并將責(zé)任直指“小養(yǎng)殖戶”(12)，“問題多寶魚可能來自山東個體戶”，采取的整頓措施為“取締違規(guī)操作的小養(yǎng)殖戶水產(chǎn)品進入市場”(13)。日照市海洋與漁業(yè)局副局長接受記者采訪時更指出，“由于個體養(yǎng)殖戶的成本低，價格往往比大企業(yè)便宜1/3，因此不排除經(jīng)銷商見利忘義，購進個體戶產(chǎn)品的可能性?！币虼?，“將對個體戶進行整治甚至取締”(14)。然而，有記者在山東日照現(xiàn)場報道：“幾乎所有多寶魚都是藥物喂大的”，“如果不喂藥，多寶魚在我國幾乎養(yǎng)不活”(15)。將大棒打在無良“養(yǎng)殖戶”、“批發(fā)商”的身上，追究個別“不法商販”的責(zé)任，是典型的將系統(tǒng)問題非系統(tǒng)化、公共問題私人化的做法。而當(dāng)不能歸咎于“不法商販”或“無證照者”時，如上海2007年9月份出現(xiàn)的瘦肉精事件中，負(fù)責(zé)該事件的監(jiān)管人員稱“這是一批證照齊全的合格肉品，而且從正規(guī)渠道批發(fā)入市，手續(xù)和相關(guān)證明齊全”(16)，在這種情況下，我們的思路往往是歸咎于官員個人的失職和腐敗。當(dāng)然，進入到這一處理程序的往往是那些后果非常嚴(yán)重的食品安全事件，如三聚氰胺類的全國性的、影響惡劣的事件。否則，事件的處理往往以對個別不法分子的責(zé)任追究而告終。再進一步，如果對個體官員的處理仍不足以應(yīng)對危機，下一步往往是進行機構(gòu)的重組和新建，如2008年底在新一輪機構(gòu)改革方案的指導(dǎo)下，從中央到地方都在大部制的精神下針對食品安全監(jiān)管機構(gòu)的“多頭”、“重疊”進行了改革，食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間的職責(zé)分工進一步得到明確。面對政府這樣的大調(diào)整，我們有理由保持審慎的樂觀：樂觀是因為政府一直在嘗試進行改革，有嘗試就有成功的希望。審慎是因為這樣的機構(gòu)撤并自2003年以來在食品監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)是司空見慣的事情，正如一位藥監(jiān)局長在訪談中告訴筆者的：“……從實際的成效來看，我感覺……機構(gòu)設(shè)置不是為了簡化程序、解決問題，而是在問題出現(xiàn)時能夠有一個人或機構(gòu)可以被歸責(zé)?！睓?quán)力的集中帶來責(zé)任的明晰，但是是否能夠帶來更好的監(jiān)管？我國當(dāng)前的食品監(jiān)管模式正向著互補式管制結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展，即各部門各管一段，目前的改革趨勢也是盡可能減少部門之間的交叉和重復(fù)。這種互補模式在實際的運作中出現(xiàn)很多問題，比如因為諸多部門發(fā)證，所以后置部門往往只看前置部門的證件齊全就發(fā)證，而前置部門往往因后面還有多重關(guān)卡而放松警惕，加上監(jiān)管資源在眾多監(jiān)管部門的分散使得原本就不足的監(jiān)管資源更顯稀缺，單個監(jiān)管部門往往缺乏足夠檢測資源，使得一些監(jiān)管關(guān)卡形同虛設(shè)(17)。盡管監(jiān)管機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置引起的資源分散和浪費是當(dāng)前監(jiān)管改革的重要關(guān)注點，但這種在管理上看起來低效率的重復(fù)設(shè)置在政治上可能是有益的，比如，使監(jiān)管機構(gòu)之間相互牽制，通過監(jiān)管者之間的競爭來實現(xiàn)對監(jiān)管者的監(jiān)管。在只能依靠上級政府的力量來實施對監(jiān)管者的監(jiān)督時，那么，重復(fù)設(shè)置管制機構(gòu)無疑是更為理性的選擇，因為管制機構(gòu)之間的競爭能夠起到信息披露的作用，從而減少上級政府的監(jiān)督成本(18)。而且，即使是從管理的角度來看，試圖通過分段管理來分清責(zé)任也是不可能的。正如Lang和Heasman所指出的，“食品服務(wù)的重要性日益增強，并吸引了越來越多的消費者支出。這一增長將會模糊制造商、零售商和飲食服務(wù)商之間的商業(yè)邊界?！?19)因此，各管制機構(gòu)之間權(quán)力的重復(fù)交疊必然是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的常態(tài)，不可能將食品監(jiān)管職能完全交由某一個部門處理，如果有的話，這個部門只能是一級政府。以大部制方向?qū)κ称繁O(jiān)管機構(gòu)進行整合，這樣做可能減少因監(jiān)管機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置引起的資源分散和浪費，但是，我們同時面臨著另外一個問題：加強綜合協(xié)調(diào)的努力可能會創(chuàng)建一個權(quán)力膨脹從而難以監(jiān)控的機構(gòu)，權(quán)力的集中往往導(dǎo)致腐敗，這一點已經(jīng)為國家食品藥品監(jiān)督管理局前局長鄭筱萸案所證實。如果不能夠給權(quán)力集中后的監(jiān)管者以足夠的監(jiān)督，那么這種改革帶來的就只是變化，即換湯不換藥，只是從一種形式的監(jiān)管失效轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式的監(jiān)管失效。還有一種可能性是，新組建的監(jiān)管機構(gòu)可能沒有能力與官僚組織中的現(xiàn)勢集團形成抗衡，因此帶來的局面是即使成立了新的監(jiān)管機構(gòu)，但權(quán)威非常有限，原監(jiān)管部門仍然能夠產(chǎn)生影響，這樣，新管制機構(gòu)的成立就只是為原本已經(jīng)復(fù)雜的監(jiān)管市場新增一道關(guān)卡而已。關(guān)卡的增多，可能造成更多的尋租空間，給企業(yè)增添更多的成本，而企業(yè)要盈利，必然進一步尋求降低食品成本的辦法。因此，監(jiān)管理念不變，改革可能只是安撫，表明政府正在積極應(yīng)對，但問題可能并沒因此而有所改善。盡管三聚氰胺事件只是一個微觀個案，但它反映出的是一種基本的處理問題的模式，它不僅限于食品安全事件中，在很多重大事件的查處中都能夠看到這種行為模式，試圖將A類問題化約為D類進行處置，將系統(tǒng)行為“非系統(tǒng)化”，將公共行為“私人化”，以求“大事化小、小事化無”。具體表現(xiàn)為，隱瞞事件的規(guī)模和頻率，從而使得其顯得不那么嚴(yán)重，使公眾認(rèn)為只是偶發(fā)性的事件。因此，隱報、瞞報是第一選擇。其次在責(zé)任追究上，先是歸咎于政府系統(tǒng)外的個人，如“不法商販”或“無良礦主”、“黑網(wǎng)吧主”的素質(zhì)低下，然后通過“運動式執(zhí)法”來整治，以安撫公眾的情緒。如重大煤礦安全事故出現(xiàn)后、或網(wǎng)吧失火后，政府往往馬上開始對責(zé)任人進行調(diào)查，同時查處“無證”或“非法”網(wǎng)吧或礦主。正如余暉對我國煤礦安全事故處置中常用的關(guān)閉“非法”小煤窯的做法進行的批評：“將國有煤礦企業(yè)和行政執(zhí)法機構(gòu)的法律責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁到‘非法’企業(yè)及其野蠻雇主的身上”(20)。事實上，大量的“黑網(wǎng)吧”、沒有“四證的”“非法礦主”的存在正是反映當(dāng)初政府監(jiān)管上的失職和漏洞。這種簡單粗暴的“取締”做法“無異于將少數(shù)罪犯隱藏于其中的廣大人群全部消滅”(21)，帶來很多難以化解的副作用，如，因供給減少而引起價格的持續(xù)上漲，這必然引起持續(xù)的、更加野蠻的“非法”行動，帶來“你要強關(guān)，我就硬頂”的僵持局面和普遍的“假關(guān)閉”現(xiàn)象。如果問題實在嚴(yán)重，歸咎于政府系統(tǒng)外的個人并不足以平民憤，下一步則是轉(zhuǎn)向政府系統(tǒng)內(nèi)的個人，認(rèn)為是個別人的貪污腐敗造成管理上的漏洞，從道德修養(yǎng)上(如包養(yǎng)情婦、生活腐朽等)對其進行譴責(zé)。如最高檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松指出，“幾乎每起重大責(zé)任事故背后都存在國家機關(guān)工作人員的瀆職問題，涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執(zhí)法和監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)?！?22)事后追懲成為重大責(zé)任事故的一個重要處理方式，然而，這種“過于嚴(yán)苛的追責(zé)制度”引起相關(guān)監(jiān)管人員極大的精神壓力，他們往往認(rèn)為個人承擔(dān)起了與自己的職權(quán)不對稱的集體責(zé)任，這樣，管理者將自己暴露于危險之中。他必須對那些他控制不了的事情承擔(dān)責(zé)任，他的個人職業(yè)和命運會因此而受影響(23)。該問題的一個集中爆發(fā)是繼湖南省漣源市的48名鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員2009年初集體提出辭職之后，7月重慶綦江26名安監(jiān)員集體請辭，他們抱怨道，自己“除了做好工作，還得聽天由命，‘除非你也被當(dāng)場砸死，要不出了事故，上面一旦追究，就拿你開刀’”(24)。對于這種嚴(yán)苛的問責(zé)制度，曾經(jīng)任職過質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局長的王秀模說：“事后的追懲自然重要，但是更關(guān)鍵還在于事前的預(yù)防準(zhǔn)備，即前期工作更重要。前期多投入，總是比后期出現(xiàn)更大的損失強，這是一個非常簡單的道理?！?25)正如有學(xué)者指出的：“近年來，許多問題長期得不到解決，與我們只追究領(lǐng)導(dǎo)者的個人責(zé)任，不重視系統(tǒng)的制度建設(shè)是有關(guān)系的?！?26)那么，為什么會出現(xiàn)這種將A類問題化約為D類進行處置的行為模式呢？本文以為，主要有以下兩個方面的原因：一是公眾輿論的壓力。在出現(xiàn)重大事故后，公眾情緒激動，往往構(gòu)成社會不穩(wěn)定的重要因素。這時候需要給公眾一種事情能夠得到控制、而且正在或已經(jīng)得到控制的“假象”。因此，政府需要迅速、果斷地采取措施，表明正在對問題進行處理，而不論這種措施是否真正有效。而政府能夠在短期內(nèi)最為有效地處理的，往往是A類問題，即偶發(fā)的可以被歸因于個人的問題。二是資源和控制能力有限的情況下的一種處理方式。有學(xué)者認(rèn)為中國政府控制社會的能力是嚴(yán)重不足的。由于這種國家能力的限制，使得政府在推動政策時常常必須訴諸政治動員的方式和選擇性的整肅與鎮(zhèn)壓。將A類問題化約為D類進行處理，可以在短時間內(nèi)調(diào)集一切可以調(diào)動的資源，集中投入到應(yīng)對危機之中去，從而緩解資源不足和控制能力有限的窘境。這種行為模式事實上正是源于“簡單化”的國家視角。正如斯科特所指出的，現(xiàn)代國家機器的基本特征就是簡單化(27)，以將復(fù)雜的問題化約為可管理的程度。然而，當(dāng)災(zāi)難出現(xiàn)后，除了積極動用一切力量進行救治以外，我們還需要的是從這樣的災(zāi)難事件中進行反思，如果這些災(zāi)難事件能夠幫助我們察覺到一些深層次問題，那么，我們就能夠在此基礎(chǔ)上有所進步，盡管這種進步的代價可能太大。正如美國進步時代的改革啟示我們的，如果政府總是傾向通過職能或機構(gòu)的擴張和收縮來解決問題，而忽視了在職能和機構(gòu)背后所隱含的權(quán)力分配關(guān)系，那么，改革只能是一項“修補性”的工作，只能暫時掩蓋住矛盾，而無法根本解決問題。對于我國近年來發(fā)生的食品安全事件，我們往往傾向于將之視為是非系統(tǒng)性的、由個人行為引起的，本研究提出一個分析重大食品安全事件的框架，認(rèn)為我們需要將重大食品安全事故進行細(xì)分，反省出現(xiàn)這些事故背后的體制性原因，而不是僅僅將之視為偶發(fā)的個案。只有認(rèn)識到深層的體制性問題，才能讓我們展望到從制度上化解這類癥結(jié)的可能性。以危機事件來對食品安全事件進行定性并進行處理，事實上突出反映了傳統(tǒng)的政府管理模式在面對現(xiàn)代問題時的笨拙以及短視。食品安全監(jiān)管要求的是常態(tài)的管理模式，出了問題再來處理的傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，只會令越來越多的問題因積壓或未能得到及時處理而一再釀成大的事件。要從“變化”走向“進步”，我們必須跳出“簡單化”的處理模式，在群情激憤和輿論一邊倒的情況下保持冷靜的頭腦，從長遠(yuǎn)和更基本的層面來尋找問題的根源，從而達到治本的目的(28)?，F(xiàn)在監(jiān)管部門都在花大力氣推廣“食品身份代碼”都是希望在發(fā)現(xiàn)問題后迅速追溯到責(zé)任人，以便于查處和控制。這種“危機反應(yīng)”大有壓倒甚至取代日常監(jiān)管之勢。食品安全監(jiān)管的本來目的——健康和安全——似乎已被忘記，監(jiān)管部門更關(guān)注的是在發(fā)生問題后能迅速地對不法分子進行追責(zé)。注釋：①王紹光：《美國進步時代的啟示》，中國財政經(jīng)濟出版社2002年；DaliYang.RemakingtheChineseLeviathan:MarketTransitionandthePoliticsofGovernanceinChina.Stanford：StanfordUniversityPress,2004.②王紹光：《美國進步時代的啟示》，中國財政經(jīng)濟出版社2002年。③據(jù)報道，2009年春節(jié)期間，廣州又有70多人食用瘦肉精中毒。見范如石等：《廣州瘦肉精豬肉來自湖南70人中毒》，載《羊城晚報》2009年2月22日。④L.Squire,H.G.vanderTak.EconomicProjectAnalysis.Baltimore:JohnsHopkinsUniversityPress,1975;W.Ward,B.Deren.TheEconomicsofProjectAnalysis.Washington,DC:WorldBank,1991.⑤羅杰·J.沃恩、特里·E.巴斯：《科學(xué)決策方法：從社會科學(xué)研究到政策分析》，重慶大學(xué)出版社2006年，第44頁