深化行政改革需要深入思考的三個(gè)問(wèn)題

-.z深化行政改革需要深入思考的三個(gè)問(wèn)題時(shí)間：2010-01-01周志忍

*教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)工程資助。工程名稱“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系與管理機(jī)制研究〞，合同號(hào)05JZDH0019。［摘要］本文討論新形勢(shì)下推進(jìn)我國(guó)行政改革深化涉及的三個(gè)重大問(wèn)題。首先是動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新，在對(duì)相關(guān)理論、國(guó)際實(shí)踐和我國(guó)動(dòng)力機(jī)制特征和困境系統(tǒng)分析的根底上，提出動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新的三個(gè)轉(zhuǎn)變。其次，針對(duì)有關(guān)市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)論，提出并論證了需要反思的不是市場(chǎng)化改革的大方向，而是市場(chǎng)化的具體形式。第三，圍繞改革側(cè)重點(diǎn)，提出并論證了機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)作管理改革的合理平衡。

［關(guān)鍵詞］行政改革；動(dòng)力機(jī)制；市場(chǎng)化；運(yùn)作管理；管理精致化

［中圖］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1006-0863〔2010〕01-0015-07我國(guó)行政管理體制改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。推進(jìn)改革的深化，有三個(gè)問(wèn)題值得深入思考：改革動(dòng)力機(jī)制的創(chuàng)新；如何認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革方向；改革側(cè)重點(diǎn)的選擇與平衡。這些是行政管理體制改革的根本問(wèn)題，但同一問(wèn)題在不同階段有不同的表現(xiàn)方式，因而需要尋求不同的解決之道。

一、深化改革需要?jiǎng)恿C(jī)制的創(chuàng)新哈佛大學(xué)教授巴達(dá)赫〔Bardach〕對(duì)動(dòng)力問(wèn)題的重要性做過(guò)如下評(píng)論：公共管理和公共行政學(xué)中需要一種理論，能夠闡釋什么東西在什么情況下會(huì)激發(fā)創(chuàng)新精神而在另外一些情況下又不能，包括當(dāng)創(chuàng)新精神被激發(fā)出來(lái)時(shí)將采取哪些形式?，F(xiàn)有研究的缺失在于：改革動(dòng)力被視為一個(gè)先驗(yàn)的存在，不需要被探究也無(wú)從深究。然而，無(wú)視了動(dòng)力問(wèn)題的深入探討，改革的深化是不可能的。［1］本局部首先借鑒相關(guān)理論成果并立足實(shí)踐，描述興旺國(guó)家當(dāng)代行政改革主要驅(qū)動(dòng)力；然后通過(guò)比擬，總結(jié)我國(guó)30年來(lái)行政改革動(dòng)力及其傳導(dǎo)機(jī)制的特征；在此根底上，提醒和分析目前改革深化面臨的動(dòng)力困境，提出動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新的根本思路。

德國(guó)心理學(xué)家盧因〔Lewin〕的群體動(dòng)力理論認(rèn)為，人的心理和行為決定于內(nèi)在的需要和周圍環(huán)境的相互作用，是內(nèi)在需要和周圍環(huán)境相互作用的結(jié)果。與此相似，組織變革有兩個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，一是“外部壓力情境〞，一是“內(nèi)部鼓勵(lì)機(jī)制〞，前者決定改革的方向，后者則決定在這個(gè)方向上的力度。盧因有關(guān)變革動(dòng)力和過(guò)程的觀點(diǎn)被羅賓斯視為“風(fēng)平浪靜觀〞，僅僅適用于相對(duì)平穩(wěn)環(huán)境中的組織變革。當(dāng)代社會(huì)組織的外部環(huán)境具有不確定性和動(dòng)態(tài)變化特性，面臨的是“急流險(xiǎn)灘〞，因而要求革命性而非漸進(jìn)性變革。至于哪些情境因素足以構(gòu)成變革的“有利條件〞或動(dòng)力，按照“急流險(xiǎn)灘觀〞，首先是大規(guī)模危機(jī)出現(xiàn)并成為動(dòng)搖現(xiàn)狀的震源，其次是領(lǐng)導(dǎo)職位易人帶來(lái)新的價(jià)值觀和更強(qiáng)的危機(jī)反響能力。［2］

當(dāng)代政府面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和高度不確定性環(huán)境，行政改革具有管理模式轉(zhuǎn)型的激進(jìn)性特征。沃爾克〔Walker〕立足興旺國(guó)家實(shí)踐，提出了政府改革動(dòng)力的四個(gè)理論模型：〔1〕公眾壓力模型〔publicpressuremodel〕，公民壓力既表現(xiàn)為要求政府“工作更好、本錢更小〞，也表現(xiàn)在要求效仿其他地方創(chuàng)新經(jīng)歷改良工作；〔2〕學(xué)習(xí)模型〔learningmodel〕，政府在面臨新的挑戰(zhàn)和難題時(shí)，會(huì)效仿其他國(guó)家行之有效的創(chuàng)新措施，這有利于簡(jiǎn)化決策過(guò)程并降低風(fēng)險(xiǎn)；〔3〕競(jìng)爭(zhēng)模型〔petitionmodel〕，競(jìng)爭(zhēng)可能源于國(guó)內(nèi)其他公共部門，也可能源于其他國(guó)家，改革創(chuàng)新目的在于獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或者防止競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)；〔4〕縱向影響模型〔verticalinfluencemodel〕，即上級(jí)明確要求并建立相應(yīng)機(jī)制來(lái)推進(jìn)*項(xiàng)改革或創(chuàng)新。關(guān)于四種改革動(dòng)力的相對(duì)重要性，沃爾克的研究說(shuō)明：公眾壓力最為重要，競(jìng)爭(zhēng)次之，縱向影響有利于推進(jìn)改革，但同時(shí)會(huì)減少創(chuàng)新時(shí)機(jī)并束縛下級(jí)的創(chuàng)造性。至于學(xué)習(xí)，在缺乏其他壓力的情況下，它對(duì)改革的推動(dòng)作用非常有限。［3］

考察興旺國(guó)家的實(shí)踐，當(dāng)代行政改革的動(dòng)力可歸結(jié)為三個(gè)方面：〔1〕國(guó)際環(huán)境變化帶來(lái)的壓力；〔2〕國(guó)內(nèi)環(huán)境變化帶來(lái)的壓力；〔3〕政府面臨的困境，包括財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。前面兩條被視為推進(jìn)改革的外因，政府困境則是改革的內(nèi)在動(dòng)因。［4］政府困境的核心是財(cái)政危機(jī)：一些歐洲學(xué)者把興旺國(guó)家當(dāng)代政府改革稱為“財(cái)政驅(qū)動(dòng)〞的改革，斷言“改革主要是由嚴(yán)重的財(cái)政赤字引起的，大規(guī)模預(yù)算削減的需要無(wú)疑是改革的主要理由〞；“急劇削弱的預(yù)算不能不影響到政府組織和功能，會(huì)引起政府組織質(zhì)的變化〞。［5］克林頓的重塑政府運(yùn)動(dòng)宣稱要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)“工作更好，本錢更小〞的政府，但凱特爾〔Kettl〕明確指出：雖然“工作更好〞是全世界政府改革的美麗說(shuō)辭，但“本錢更少〞無(wú)疑是改革最重要的政治推動(dòng)力。［6］

進(jìn)一步考察可以發(fā)現(xiàn)，作為改革主動(dòng)因的財(cái)政危機(jī)雖然源于多種因素，但公民壓力無(wú)疑是主要原因。第一，人們對(duì)大政府的厭煩形成了特殊的政治氣候：選民否決支出建議，選舉節(jié)省的官員并遷離高稅收區(qū)。在這種政治氣候下，政治領(lǐng)袖只能通過(guò)削減開支而不是創(chuàng)議新工程來(lái)獲得支持。里根中選總統(tǒng)得益于其反大政府的立場(chǎng)：“讓政府不再騎在你們的頭上，讓政府的手遠(yuǎn)離你們的錢包〞。他調(diào)動(dòng)公眾情緒，聚集超黨派的支持，大幅度降低個(gè)人所得稅，并終結(jié)了“稅檔潛升〞即稅收增加高于通貨膨脹率的時(shí)代。第二，公眾對(duì)政府降低開支的能力或意愿感到絕望，直接采取集體立法行動(dòng)限制政府收入，“就像家長(zhǎng)用削減零花錢的方法懲治大手大腳的孩子一樣〞。［7］其中最著名的是1978年加利弗尼亞州全民公決通過(guò)的13號(hào)提案，其關(guān)鍵條款包括：〔1〕任何地方課征的財(cái)產(chǎn)稅率上限為1%；〔2〕限制財(cái)產(chǎn)的固定價(jià)值不得超過(guò)其1975年的價(jià)值；〔3〕沒有本地居民2/3多數(shù)票的同意，州和地方政府不得新開征任何財(cái)產(chǎn)稅。［8］美國(guó)20多個(gè)州相繼發(fā)生類似事件。在聯(lián)邦層次，這形成了平衡預(yù)算的巨大壓力。美國(guó)歷史上政府財(cái)政危機(jī)屢次出現(xiàn)，70年代末期的最大特點(diǎn)是公民的政治選擇和集體立法行動(dòng)，這對(duì)政府收入增長(zhǎng)形成了剛性約束，迫使政府推行激進(jìn)展政改革。以上可以看出：改革不是個(gè)人意志的獨(dú)立產(chǎn)物，而是個(gè)人意志與環(huán)境條件互動(dòng)的結(jié)果；外部壓力比個(gè)人覺悟、進(jìn)取心或社會(huì)責(zé)任感更能激起改革和創(chuàng)新；對(duì)政府而言，公民的變革期望和壓力是行政改革的主要推動(dòng)力。

我國(guó)改革開放實(shí)施了30多年并取得矚目成就，但迄今為止，行政改革的動(dòng)力主要源于體制之內(nèi)，表達(dá)出“體制內(nèi)改革〞的根本特性。這并不否認(rèn)公眾需求對(duì)改革的推動(dòng)作用，不否認(rèn)改革是對(duì)公民需求的回應(yīng)，但與興旺國(guó)家的情況相比，我國(guó)行政改革的動(dòng)力及其傳導(dǎo)機(jī)制有著幾點(diǎn)明顯的不同。首先，就整體圖景看，我國(guó)的決策重心較高，公眾需求需要經(jīng)歷一個(gè)層層上傳的過(guò)程，在中央最高決策層形成改革意志和方略，隨后進(jìn)入沃爾克所說(shuō)的“縱向影響〞推進(jìn)模式。其次，聚焦于公眾需求轉(zhuǎn)化為改革意志的自下而上的過(guò)程，我國(guó)實(shí)踐中存在幾個(gè)特點(diǎn)：〔1〕公眾需求表達(dá)方式比擬消極，多在權(quán)益受到損害時(shí)采取上訪、申訴等方式尋求個(gè)案的公正解決，而不是針對(duì)作為問(wèn)題根源的制度規(guī)則提出改革訴求，更不是對(duì)相關(guān)政策提出系統(tǒng)的建立性改革建議?！?〕公眾需求表達(dá)具有間接性特征，要經(jīng)歷一個(gè)跨越各級(jí)政府的傳導(dǎo)鏈條，層層選擇和層層過(guò)濾的過(guò)程?！?〕公眾需求表達(dá)具有一定的被動(dòng)性。第三，聚焦于中央改革意志轉(zhuǎn)化為改革行動(dòng)和效果的自上而下過(guò)程，我國(guó)實(shí)踐也呈現(xiàn)出幾個(gè)特征或矛盾：〔1〕改革失真或扭曲的風(fēng)險(xiǎn)比擬大。一方面，為了保護(hù)其權(quán)力和利益，下級(jí)政府存在躲避或扭曲改革的主觀意圖，其表現(xiàn)如選擇性執(zhí)行、消極抵抗等；另一方面，即使各級(jí)官員具有不折不扣貫徹中央改革意志的主觀愿望，也可能由于對(duì)中央核心精神把握不準(zhǔn)或無(wú)視因地制宜，出現(xiàn)改革的失真和扭曲?！?〕自上而下推動(dòng)改革，監(jiān)視本錢高昂。

我國(guó)正處在一個(gè)“黃金開展期〞和“矛盾凸現(xiàn)期〞并存的關(guān)鍵時(shí)期。新的歷史時(shí)期和新的施政理念，使深化行政改革顯得十分必要和迫切，但新形勢(shì)下深化改革卻面臨著一系列的動(dòng)力困境。

首先是改革疲勞和改革精神的喪失。一個(gè)社會(huì)的變革動(dòng)力來(lái)自于生存危機(jī)，1978年改革的背景是十年浩劫造成的社會(huì)危機(jī)和治理危機(jī)。但經(jīng)過(guò)30多年的改革，以短缺為主要特征的國(guó)民經(jīng)濟(jì)窘?jīng)r根本上成為過(guò)去，影響多數(shù)民眾的低層次生存危機(jī)不再構(gòu)成改革的推動(dòng)力。至于改革精神的喪失，正如朱學(xué)東所評(píng)論的那樣：早年的改革者往往富有革命理想主義和犧牲精神，因而具有強(qiáng)大的政治發(fā)動(dòng)能力，使更多的人愿意追隨行動(dòng)并為改革承當(dāng)代價(jià)。但今天，“帶有清教色彩的堅(jiān)毅驍勇的改革精神被奢靡享樂(lè)的生活追求所取代，時(shí)機(jī)主義的即期利益戰(zhàn)勝了理想主義的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，……在這一過(guò)程失去的，還有改革的道義感召力和凝聚全民的理想。〞［9］

其次是打破現(xiàn)有利益格局的困難。改革開放初期，我國(guó)情況可以用“短缺根底上的共同貧窮〞來(lái)形容，從農(nóng)村開場(chǎng)的改革旨在破除體制樊籬，調(diào)動(dòng)人們致富的積極性并釋放活力。這樣的改革明顯具有“帕累托改良〞的成分，相應(yīng)地，支持改革的力量最為強(qiáng)大。隨后針對(duì)企業(yè)的改革在我國(guó)實(shí)際上走了兩條道路，一條是“增量改革〞即容許非公企業(yè)的開展，另外一條是對(duì)集體和國(guó)有企業(yè)的改革。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的飛速開展造就了一大批富裕階層，而國(guó)企改革在經(jīng)歷了退出、下崗等陣痛之后，逐漸演變成為固化的利益格局和*種程度的制度“鎖定〞。新歷史階段的改革以和諧社會(huì)為目標(biāo)，以社會(huì)公正為價(jià)值導(dǎo)向，以縮小地域和貧富差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)根本公共效勞均等化為著力點(diǎn)，這意味著改革脫離了“帕累托改良〞軌道，越來(lái)越具有“劫富濟(jì)貧〞的味道，靠剝奪一些人的利益〔如增加稅負(fù)〕來(lái)改善其他人特別是弱勢(shì)群體的境況。隨著利益受損者的增加，越來(lái)越多的人會(huì)參加抵抗改革的行列，出現(xiàn)所謂“原則支持、具體反對(duì)〞的狀況。不僅潛在抵抗者的隊(duì)伍在壯大，而且出現(xiàn)了從“孤軍奮戰(zhàn)〞到“聯(lián)手行動(dòng)〞的苗頭和趨勢(shì)。

最后，改革新理念與傳統(tǒng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換機(jī)制之間的*力越來(lái)越大，矛盾越來(lái)越突出。如果用“以人為本〞來(lái)概括改革新理念，則傳統(tǒng)動(dòng)力機(jī)制與這一理念愈益顯得格格不入：基層和地方政府離民眾最近，最有條件了解、理解或直接體驗(yàn)民眾疾苦和需求，但實(shí)際上主要發(fā)揮傳聲筒的作用，被動(dòng)地依靠中央改革意志實(shí)施改革；改革的原初動(dòng)力是回應(yīng)民眾需求，但其直接表現(xiàn)卻是對(duì)中央意志的響應(yīng)，各級(jí)政府就改革的實(shí)施及其效果向中央負(fù)責(zé)；干部任用以民眾滿意、民眾擁戴為主要依據(jù)，但民眾滿意擁戴與否實(shí)際上還是上級(jí)說(shuō)了算。由于缺乏決定官員烏紗帽的權(quán)力，民眾在改革中更多扮演了看客的角色，改革的推進(jìn)變成了中央核心決策層與不同部門、各級(jí)地方政府、各種潛在抵抗力量之間的博弈。在社會(huì)高度復(fù)雜化、利益多元化和潛在抵抗者隊(duì)伍壯大的今天，這一動(dòng)力轉(zhuǎn)換機(jī)制難以為改革的深化提供強(qiáng)勁而又持續(xù)不竭的動(dòng)力。

擺脫動(dòng)力困境的根本出路在于幾個(gè)轉(zhuǎn)變：“體制內(nèi)改革〞轉(zhuǎn)變成“體制外改革〞，“關(guān)門改革〞轉(zhuǎn)變成“開放式改革〞，“政府主導(dǎo)型改革〞轉(zhuǎn)變成“民眾主導(dǎo)型改革〞，讓公開的民意成為改革的動(dòng)力和主導(dǎo)力量。實(shí)現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變的核心是“賦權(quán)〞，即立足國(guó)情通過(guò)制度創(chuàng)新，以適當(dāng)形式逐步賦予公眾決定官員烏紗帽的權(quán)力，借此保證官員眼睛向下，增強(qiáng)對(duì)民眾需求的回應(yīng)性。

二、正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革大方向市場(chǎng)化是興旺國(guó)家當(dāng)代政府改革的主流方向或旗幟，也是我國(guó)30年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的根本方向之一。然而，目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位的市場(chǎng)化改革，在我國(guó)卻面臨全面的責(zé)難和質(zhì)疑。有人斷言：我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制變革的市場(chǎng)化走向違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)開展的根本規(guī)律［10］，類似質(zhì)疑同樣存在于教育、公共交通等領(lǐng)域。當(dāng)市場(chǎng)化改革失敗論日益成為輿論主流的時(shí)候，我們面臨著“倒臟水把嬰兒一起倒掉〞的風(fēng)險(xiǎn)；如果對(duì)市場(chǎng)化的籠統(tǒng)否認(rèn)成為一種社會(huì)共識(shí)，那將帶來(lái)我國(guó)行政管理體制改革的停滯和*種程度上的倒退。因此，正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革，是一個(gè)涉及到改革方向的大是大非問(wèn)題。

就興旺國(guó)家而言，市場(chǎng)化在當(dāng)代行政改革中的重要地位表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，市場(chǎng)化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會(huì)治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向。［11］用薩瓦斯〔Savas〕的話說(shuō)，市場(chǎng)化“不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的根本戰(zhàn)略〞；市場(chǎng)化改革“似乎成了魅力非凡的旗幟，在許多競(jìng)選綱領(lǐng)中占據(jù)核心地位〞；市場(chǎng)化“屬于新公共管理的主流，表達(dá)了新公共管理的所有特征〞。［12］第二，市場(chǎng)化改革在興旺國(guó)家形成了“以市場(chǎng)為根底的政府〞〔market-basedgovernment〕，帶來(lái)了政府管理從傳統(tǒng)模式向“準(zhǔn)市場(chǎng)模式〞〔quasimarket〕的轉(zhuǎn)換。［13］第三，市場(chǎng)化與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景。在政府未來(lái)治理模式的探討中，彼得斯〔Peters〕提出了四種“更為系統(tǒng)的戰(zhàn)略設(shè)想和模式〞：市場(chǎng)式政府、參與式國(guó)家、彈性化政府和解制型政府，但在他看來(lái)，只有“市場(chǎng)式政府〞具有“明確而完整的理論表述〞，可以構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)戰(zhàn)略和治理模式。［14］誠(chéng)然，最近十幾年興旺國(guó)家的市場(chǎng)化改革出現(xiàn)一些調(diào)整，但這屬于“激情之后的理性回歸〞，即在市場(chǎng)化理念的前提下，立足“經(jīng)歷知識(shí)〞，在具體效勞工程和市場(chǎng)化的方式上做一些必要的權(quán)衡和選擇。用霍奇〔Hodge〕的話來(lái)說(shuō)，興旺國(guó)家政府管理的“準(zhǔn)市場(chǎng)模式其實(shí)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)〞。［15］

不管從廣度還是深度看，我國(guó)的市場(chǎng)化改革與興旺國(guó)家還有相當(dāng)大的差距，但目前卻似乎面臨“出師未捷身先死〞的命運(yùn)。是市場(chǎng)化改革的大方向錯(cuò)了嗎.那為什么國(guó)際上趨之假設(shè)鶩.是市場(chǎng)化改革不適合公共效勞領(lǐng)域嗎.國(guó)際經(jīng)歷似乎提供了反證。有人把義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的公平性下降視為市場(chǎng)化改革的必然惡果，那興旺國(guó)家也在推行根本公共效勞的市場(chǎng)化改革，為什么沒有產(chǎn)生同樣的后果.答復(fù)這些問(wèn)題，只能著眼于市場(chǎng)化的具體形式。

公共效勞市場(chǎng)化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，其中一個(gè)最根本的分野是“政府責(zé)任〞的市場(chǎng)化和效勞“提供機(jī)制〞的市場(chǎng)化?！罢?zé)任市場(chǎng)化〞就是把本屬于政府“份內(nèi)職責(zé)〞的公共效勞推向市場(chǎng)；“效勞提供機(jī)制市場(chǎng)化〞則是在政府承當(dāng)根本責(zé)任的前提下，推行公共效勞提供過(guò)程的市場(chǎng)化，通過(guò)多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)降低本錢、提高效率和質(zhì)量。興旺國(guó)家市場(chǎng)化改革的重心是效勞提供機(jī)制的市場(chǎng)化，具體做法有公用事業(yè)非壟斷化、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制、內(nèi)部市場(chǎng)等等。［16］在醫(yī)療領(lǐng)域，英國(guó)的“內(nèi)部市場(chǎng)〞可謂典型。英國(guó)實(shí)施全民免費(fèi)醫(yī)療制度，政府直接支付的醫(yī)療費(fèi)占衛(wèi)生總費(fèi)用的84%，個(gè)人直接支付局部不到10%〔主要以固定金額的處方費(fèi)的形式〕。醫(yī)療效勞機(jī)構(gòu)分為大醫(yī)院和醫(yī)療中心兩個(gè)層次。醫(yī)療中心規(guī)模很小但遍布各地，以方便群眾就近求醫(yī)。中心由全科醫(yī)生構(gòu)成，負(fù)責(zé)檢查診斷和處理小疾病。大醫(yī)院數(shù)量相對(duì)少，主要負(fù)責(zé)手術(shù)和大病的處理。傳統(tǒng)的管理方式是，主管當(dāng)局決定各醫(yī)院和各醫(yī)療中心的預(yù)算額，醫(yī)院和醫(yī)療中心在預(yù)算額度內(nèi)承當(dāng)面向公民的醫(yī)療效勞。這種安排隱含著一個(gè)內(nèi)在矛盾：由于預(yù)算額既定且不能向病人收費(fèi)，醫(yī)院吸引的病人越多或做的手術(shù)越多就越容易虧損。于是醫(yī)院展開了效率上的逆向競(jìng)爭(zhēng)：為防止虧損盡量少做手術(shù)，更沒有動(dòng)力通過(guò)提高效勞質(zhì)量來(lái)吸引病人。逆向競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果之一就是臭名昭著的手術(shù)預(yù)約排隊(duì)：撒切爾上臺(tái)時(shí)，非緊急手術(shù)的預(yù)約排隊(duì)時(shí)間平均為11個(gè)月。針對(duì)傳統(tǒng)安排的內(nèi)在低效率，撒切爾政府推行了公立醫(yī)院的“內(nèi)部市場(chǎng)〞〔或模擬市場(chǎng)〕制度。具體做法是，把原來(lái)給醫(yī)院的大局部預(yù)算款轉(zhuǎn)撥給醫(yī)療中心；醫(yī)院的手術(shù)和效勞明碼標(biāo)價(jià)收費(fèi)；醫(yī)療中心與病人協(xié)商選擇醫(yī)院，然后從自己的預(yù)算中向醫(yī)院交付手術(shù)費(fèi)或醫(yī)療費(fèi)。之所以稱為內(nèi)部市場(chǎng)，是因?yàn)橐M(jìn)了價(jià)格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)客戶等市場(chǎng)機(jī)制。這一改革的后來(lái)走向以及相應(yīng)的爭(zhēng)論姑且不談，但有幾點(diǎn)明晰可辨：撒切爾改革的旗號(hào)就是醫(yī)療效勞市場(chǎng)化；市場(chǎng)化的主要形式是效勞提供中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；改革沒有影響公民免費(fèi)醫(yī)療的權(quán)利，沒有讓公民自己掏腰包。其實(shí)，國(guó)外流行的公共效勞合同外包、“憑單制〞改革等，都表達(dá)了“效勞提供機(jī)制市場(chǎng)化〞的特征和根本原則。

與興旺國(guó)家的實(shí)踐相比，我國(guó)的市場(chǎng)化改革側(cè)重于政府責(zé)任的市場(chǎng)化，許多改革措施源于財(cái)政拮據(jù)的大背景，因而具有政府“卸載〞的味道。以義務(wù)教育為例，多年來(lái)我們提倡“人民教育人民辦〞，主要方式就是教育附加稅費(fèi)、集資、攤派，伴隨“人民辦教育〞的則是政府教育投資比重的下降。醫(yī)療衛(wèi)生改革呈現(xiàn)出一樣趨勢(shì)，20多年來(lái)我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用穩(wěn)步上升，但政府的衛(wèi)生支出占總支出的比例卻持續(xù)走低，個(gè)人衛(wèi)生支出所占的比例則快速增長(zhǎng)。隨著價(jià)格的大幅上升，政府責(zé)任市場(chǎng)化的累積效應(yīng)必然是公共效勞可及性和公平性的缺乏。

與政府責(zé)任市場(chǎng)化同時(shí)存在的，是效勞提供機(jī)制市場(chǎng)化方面著力缺乏。其表現(xiàn)如：〔1〕市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的嚴(yán)格控制和對(duì)非公機(jī)構(gòu)的排斥。我國(guó)的醫(yī)療效勞真的市場(chǎng)化了嗎.按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本規(guī)律，當(dāng)大量購(gòu)置力集中于*一領(lǐng)域的時(shí)候，大量生產(chǎn)者注定會(huì)削尖腦袋擠入這一領(lǐng)域，提供與需求相適應(yīng)的產(chǎn)品和效勞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用比1978年增長(zhǎng)了77倍，居民個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出增加了197倍，但同期全國(guó)的醫(yī)院數(shù)僅增加了101.3%，門診部所增加了119.8%，醫(yī)院衛(wèi)生院床位增加了43.5%，全國(guó)醫(yī)護(hù)人員的增加數(shù)為醫(yī)生87.6%，醫(yī)師155.2%，護(hù)士231.9%。需求與供應(yīng)差距如此之大，國(guó)人在醫(yī)療效勞領(lǐng)域大把花錢卻沒有刺激資源投入的相應(yīng)增長(zhǎng)，按照周其仁的說(shuō)法，“這算哪門子市場(chǎng)化.〞［17］〔2〕效勞機(jī)構(gòu)之間公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的缺乏。公立醫(yī)院享有國(guó)家每年億萬(wàn)財(cái)政投入和稅收減免，而私立醫(yī)院則面臨著巨大的稅收壓力；在國(guó)家定點(diǎn)醫(yī)療效勞資格上，公立醫(yī)院近水樓臺(tái)，私立醫(yī)院則很難被列入考慮之列；與公立醫(yī)院相比，私立醫(yī)院無(wú)法評(píng)定職稱導(dǎo)致高端醫(yī)療人才匱乏。〔3〕資源配置的非科學(xué)性和隨意性。人們把醫(yī)療資源的過(guò)度集中列為市場(chǎng)化改革的消極后果之一，認(rèn)為這導(dǎo)致了醫(yī)療衛(wèi)生效勞的社會(huì)不公。平心而論，資源過(guò)度集中是“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)〞的必然結(jié)果嗎.那美國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生高度市場(chǎng)化為什么沒有產(chǎn)生類似的結(jié)果.政府部門的政策傾斜和財(cái)政投入上的“錦上添花〞是否起著決定性作用.〔4〕對(duì)公共效勞機(jī)構(gòu)的直接收理和微觀控制。上述種種可歸結(jié)為公共效勞的壟斷性直接生產(chǎn)模式，壟斷排除了外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)也就排除了提高效率的內(nèi)在動(dòng)力，所伴隨的就是公共效勞提供的高本錢、低效率、質(zhì)量不盡人意和回應(yīng)性的缺乏。這些正是興旺國(guó)家市場(chǎng)化改革力圖要解決的問(wèn)題。

結(jié)論應(yīng)該很明確：市場(chǎng)化不能籠統(tǒng)否認(rèn)，需要反思的不是市場(chǎng)化改革的大方向，而是市場(chǎng)化的具體形式；“政府責(zé)任市場(chǎng)化〞的傾向應(yīng)予校正，而“公共效勞提供機(jī)制的市場(chǎng)化〞不僅要堅(jiān)持，而且要加大力度。近年來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政投入向社會(huì)職能和公共效勞領(lǐng)域進(jìn)展了大幅傾斜，政府責(zé)任市場(chǎng)化的傾向在逐步得到糾正。隨著投入的大幅增加，資源利用效率的大幅度提升日顯重要。興旺國(guó)家的經(jīng)歷說(shuō)明，公共效勞中市場(chǎng)機(jī)制的引入是提高微觀效率的有效途徑。

三、改革側(cè)重點(diǎn)的選擇與平衡

我國(guó)的行政管理體制改革已經(jīng)實(shí)施了30年。聚焦于政府部門內(nèi)部改革可以發(fā)現(xiàn)，我們關(guān)注的重點(diǎn)一直在機(jī)構(gòu)改革上，迄今已經(jīng)進(jìn)展了六輪大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。相應(yīng)地，運(yùn)作管理方面的改革被置于次要地位甚至被無(wú)視。新形勢(shì)下深化行政改革的一個(gè)重大議題，就是如何處理機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作管理改革的關(guān)系，不說(shuō)推進(jìn)改革側(cè)重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)向運(yùn)作管理的轉(zhuǎn)移，起碼應(yīng)該做到機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)作管理改革雙管齊下、合理平衡。本局部將從三個(gè)方面展開討論：改革側(cè)重點(diǎn)的國(guó)際比擬；機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)作管理改革關(guān)系的分析；我國(guó)在運(yùn)作管理方面的差距和薄弱環(huán)節(jié)。

當(dāng)代行政改革涉及面雖然非常廣泛，但根本上可以概括為三大主線：〔1〕政府職能構(gòu)造優(yōu)化，即通過(guò)公共效勞市場(chǎng)化、社會(huì)化，減少政府干預(yù)*圍，實(shí)現(xiàn)政府角色和作用的重新定位。〔2〕社會(huì)力量的利用和公共效勞社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)力量，承當(dāng)屬于政府份內(nèi)職責(zé)的公共效勞?！?〕政府部門內(nèi)部的管理體制改革。［18］政府部門內(nèi)部改革同樣涉及到組織機(jī)構(gòu)、人事、預(yù)算財(cái)務(wù)等諸多領(lǐng)域，但英格拉姆〔Ingraham〕和彼得斯〔Peters〕曾做過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的二分：“構(gòu)造性變革〞〔structuralchanges〕和“程序、關(guān)系性變革〞〔proceduralandrelationalchanges)。［19］構(gòu)造性變革即機(jī)構(gòu)改革，程序、關(guān)系性變革可以概括為“運(yùn)作管理改革〞。總體來(lái)看，興旺國(guó)家政府行政改革的側(cè)重點(diǎn)在運(yùn)作管理，力圖通過(guò)管理精致化來(lái)提高效率、效益和質(zhì)量。以美國(guó)為例，除9.11以后設(shè)立了一個(gè)國(guó)土平安部外，政府組織構(gòu)造的穩(wěn)定性是一個(gè)顯著特征，聲勢(shì)浩大的重塑政府運(yùn)動(dòng)聚焦于管理運(yùn)作層次。哈佛大學(xué)教授芳汀〔Fountain〕曾對(duì)克林頓時(shí)期的政府改革做了如下評(píng)論：“有別于大多數(shù)先前的美國(guó)政府改革，國(guó)家績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)不曾考慮過(guò)政府機(jī)構(gòu)的重組。它強(qiáng)調(diào)重新設(shè)計(jì)工作程序、強(qiáng)化對(duì)市民的效勞、以及利用新技術(shù)增強(qiáng)政府能力〞。［20］凱特爾〔Kettl〕對(duì)改革特征的總結(jié)更為簡(jiǎn)潔：“最低限度的構(gòu)造調(diào)整，最廣泛的管理改革，旨在改變公務(wù)員的行為而非改變組織構(gòu)造〞。［21］這一改革模式為小布什所繼承，他明確指出：“政府工作千頭萬(wàn)緒，很容易集中精力于新政策新工程上，無(wú)視政府的管理改革問(wèn)題。但是，績(jī)效和結(jié)果是最為重要的。目前最迫切的是確保政府部門結(jié)果導(dǎo)向并運(yùn)行良好〞。［22］

英國(guó)的情況與美國(guó)有所不同，但以大部制為代表的大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革發(fā)生在60年代后期和70年代前期。據(jù)英國(guó)學(xué)者的看法，撒切爾對(duì)“組織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)知識(shí)〞不屑一顧，她更鐘情于“魅力型政治領(lǐng)導(dǎo)才能〞和基于經(jīng)歷的“感覺〞。在政府機(jī)構(gòu)問(wèn)題上，她奉行“因地制宜、小修小補(bǔ)〞漸進(jìn)改革原則，不再實(shí)施大規(guī)模的重組。［23］撒切爾時(shí)期的一個(gè)重大改革舉措是設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)〞，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)并不是機(jī)構(gòu)改革而是管理改革，目的是提升管理的地位并推動(dòng)管理的現(xiàn)代化，機(jī)構(gòu)調(diào)整不過(guò)是為現(xiàn)代管理理念、原則、機(jī)制和方式奠定制度根底。［24］因此，盧斯〔Rouse〕把當(dāng)代英國(guó)行政改革稱為“技術(shù)官僚和管理主義〞圖式，關(guān)注管理運(yùn)作和公共效勞提供中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，把績(jī)效視為“非政治〞的良好管理，最終實(shí)現(xiàn)了公共效勞從傳統(tǒng)行政模式向管理主義模式的轉(zhuǎn)變。［25］

當(dāng)然，各國(guó)國(guó)情不同，僅國(guó)際比擬缺乏以得出我國(guó)改革重點(diǎn)需要合理平衡的結(jié)論，需要從機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)作管理改革的關(guān)系方面做進(jìn)一步的討論。筆者無(wú)意對(duì)歷次機(jī)構(gòu)改革的利弊得失進(jìn)展全面的回憶和總結(jié)，但有三點(diǎn)想特別強(qiáng)調(diào)：〔1〕不能否認(rèn)歷次機(jī)構(gòu)改革的必要性和成就，同時(shí)也要看到，隨著輪番推進(jìn)，機(jī)構(gòu)改革的效益出現(xiàn)了明顯的邊際遞減。按照本錢收益規(guī)律，如果出現(xiàn)了空氣質(zhì)量污染，治理污染最初的60%大約需要付出6個(gè)單位本錢；在此根底上再治理其余的20%，其本錢可能會(huì)翻番；當(dāng)污染90%得到治理之后，再解決其余的5%可能會(huì)超出社會(huì)的承當(dāng)能力，于是只能尋求邊際收益與邊際本錢的平衡點(diǎn)。機(jī)構(gòu)改革與此同理。如果人們對(duì)機(jī)構(gòu)改革的*些進(jìn)展產(chǎn)生“雷聲大、雨點(diǎn)小〞的感覺，原因并非完全是改革的力度不夠，一個(gè)重要原因是，經(jīng)過(guò)前面幾輪改革之后，機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改良的余地或空間越來(lái)越有限。在改良余地或空間不斷縮小的情況下繼續(xù)熱衷大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，顯然已經(jīng)不合時(shí)宜?！?〕從組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作管理的關(guān)系來(lái)看，兩者相輔相成，共同決定著組織績(jī)效。如果用表演節(jié)目作為一個(gè)比喻，節(jié)目是否吸引人取決于舞臺(tái)和演員根本功兩個(gè)要素，而演員根本功的培養(yǎng)和訓(xùn)練依靠日常運(yùn)作管理。在筆者看來(lái)，機(jī)構(gòu)改革的作用在于改善舞臺(tái)空間和布局，但僅改善舞臺(tái)缺乏以保證組織的高績(jī)效，履職方式和日常運(yùn)作管理同樣重要。我國(guó)行政改革的目標(biāo)是建立“行為規(guī)*、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、精干高效〞的行政管理體系，這些都只能從日常管理運(yùn)作中表達(dá)出來(lái)。換言之，我們?cè)诖_定改革目標(biāo)時(shí)著眼于運(yùn)作，但改革的側(cè)重點(diǎn)卻長(zhǎng)期放在組織機(jī)構(gòu)上，這是一個(gè)明顯的矛盾，需要正視并逐步解決?！?〕機(jī)構(gòu)改革具有高度可見性、階段性和突擊性等特征，運(yùn)作管理的改良卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。隨著大部制改革的逐步到位，行政改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到運(yùn)作管理改良，應(yīng)該說(shuō)是天經(jīng)地義的事情。

強(qiáng)調(diào)關(guān)注運(yùn)作管理改良和改革側(cè)重點(diǎn)的合理平衡，更重要的是基于我國(guó)行政管理的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)政府部門在運(yùn)作管理上取得了明顯的進(jìn)步，但與興旺國(guó)家相比，與管理一個(gè)日益復(fù)雜化的社會(huì)的需要相比，尚存在相當(dāng)大的差距，根本上仍處于粗放式管理階段。具體表現(xiàn)有：

第一，理念和政策缺乏技術(shù)支持。新的施政理念或政策出臺(tái)以后，在我國(guó)往往會(huì)進(jìn)入一個(gè)中繼站式的層層學(xué)習(xí)、層層傳達(dá)、層層表態(tài)的過(guò)程，形式主義文章做的多，掌握精神實(shí)質(zhì)并因地制宜抓落實(shí)的少。電視演過(guò)一個(gè)小品，*單位領(lǐng)導(dǎo)接到上級(jí)開會(huì)通知后抓辦公室主任代勞，主任簽過(guò)到便中途開溜，領(lǐng)導(dǎo)要其傳達(dá)會(huì)議精神時(shí)主任傻了眼，但憑他多年的經(jīng)歷編了幾條：一是提高認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度；二是領(lǐng)導(dǎo)重視，親自過(guò)問(wèn)；三是責(zé)任明確，措施到位；四是狠抓落實(shí)，務(wù)**效。沒幾天會(huì)議材料發(fā)下來(lái)，一對(duì)照居然幾點(diǎn)根本內(nèi)容一致！網(wǎng)絡(luò)上流傳的“萬(wàn)能領(lǐng)導(dǎo)講話模板〞，更是這一現(xiàn)象的生動(dòng)寫照。

第二，管理缺乏系統(tǒng)思維。十多年間，全國(guó)投數(shù)千億元巨資建立了大量的污水處理廠，目前正常運(yùn)行的只有三分之一，低負(fù)荷運(yùn)行的約有三分之一，其余根本上不運(yùn)行，被媒體稱為“躺在春風(fēng)里曬太陽(yáng)〞。原因有多方面，其中兩點(diǎn)與規(guī)劃的系統(tǒng)性有關(guān)：一是建廠時(shí)沒有同時(shí)做運(yùn)營(yíng)資金規(guī)劃，導(dǎo)致處理廠因缺錢而閑置；二是沒有同時(shí)做配套管網(wǎng)建立，污水流不進(jìn)處理廠。豬肉價(jià)格管理上表達(dá)出同樣的風(fēng)格。前年出現(xiàn)了豬肉價(jià)格的快速上漲，有關(guān)部門撥出巨額資金扶持生豬生產(chǎn)。過(guò)一段時(shí)間豬肉價(jià)格大幅下跌，有關(guān)部門又撥出巨額資金大量采購(gòu)儲(chǔ)藏，以維持價(jià)格穩(wěn)定。人們難以理解的是：生豬生產(chǎn)是一個(gè)具有穩(wěn)定周期的鏈條，每個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的市場(chǎng)信號(hào)，今天出現(xiàn)存欄量的明顯下降，五個(gè)多月后必然是價(jià)格的上揚(yáng)。在為應(yīng)對(duì)豬肉價(jià)格過(guò)快上漲“下猛藥〞的時(shí)候，相關(guān)部門是否認(rèn)真反思過(guò)，為什么未能及時(shí)捕捉住早期市場(chǎng)信號(hào)并采取相應(yīng)措施.誰(shuí)應(yīng)該為這一失職承當(dāng)責(zé)任.這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳〞的管理方式，把一個(gè)日常管理應(yīng)該解決的問(wèn)題變成了應(yīng)急式管理，結(jié)果是豬肉價(jià)格如同過(guò)山車，漲得驚心動(dòng)魄，跌得傷筋動(dòng)骨。

第三，政策配套措施不到位的為難。我們的政策具有“模糊文化〞的明顯特征，籠統(tǒng)、原則、抽象，更多是目標(biāo)、方向或意圖的宣示，缺乏具體措施和有效的政策工具。以我國(guó)汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，20年前就明確了“自主開發(fā)，自主創(chuàng)新〞的原則，同時(shí)提出“市場(chǎng)換技術(shù)〞的思路，如今市場(chǎng)讓出去了，技術(shù)沒有換回來(lái)。用長(zhǎng)安集團(tuán)董事長(zhǎng)尹家緒的話來(lái)說(shuō)，原因在于“政策上缺乏很具體、實(shí)用的東西〞，“指導(dǎo)性的政策落實(shí)到具體層面上，就什么也沒有了〞。比方長(zhǎng)安花1000萬(wàn)歐元在國(guó)外開發(fā)20輛樣車，這20輛樣車運(yùn)回國(guó)內(nèi)，海關(guān)就按照1000萬(wàn)歐元除以20輛來(lái)給每輛樣車收取進(jìn)口稅。如果國(guó)外的汽車廠家引進(jìn)一個(gè)車來(lái)，只報(bào)兩萬(wàn)歐元就可以了。企業(yè)對(duì)自主開發(fā)沒有積極性，還和我們企業(yè)的考核制度以及會(huì)計(jì)制度有關(guān)。國(guó)內(nèi)企業(yè)的開發(fā)費(fèi)用要計(jì)入當(dāng)年的企業(yè)本錢，而國(guó)外可以在5年內(nèi)逐步攤銷，加上現(xiàn)在考核企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，主要看利潤(rùn)，而不是看企業(yè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的持續(xù)開展能力。［26］顯然，缺乏具體、實(shí)用的配套措施導(dǎo)致政策失靈。

第四，嚴(yán)肅的政策規(guī)劃與疲軟的監(jiān)視落實(shí)。1999年12月，?黨政機(jī)關(guān)辦公用房建立標(biāo)準(zhǔn)?公布實(shí)施，除規(guī)定各級(jí)別官員辦公室使用面積的上限〔如正部長(zhǎng)級(jí)官員辦公室使用面積不能超過(guò)54平方米、縣長(zhǎng)書記的不能超過(guò)20平方米〕之外，還分別規(guī)定了各級(jí)別單位辦公室的人均使用