我國農(nóng)村金融制度發(fā)展

我國農(nóng)村金融制度發(fā)展研究的意義：經(jīng)歷了三次農(nóng)村金融改革后,我國農(nóng)村金融始終面臨著同樣的問題,農(nóng)村金融的供給不能有效滿足我國農(nóng)村金融的需求。同類研究工作國內(nèi)外現(xiàn)狀、存在的問題：農(nóng)村金融作為實現(xiàn)儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的有效途徑，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的推動作用。然而，目前我國農(nóng)村金融現(xiàn)狀堪憂，正式金融中的商業(yè)金融大規(guī)模撤離農(nóng)村，政策性金融經(jīng)營業(yè)務(wù)狹窄，而農(nóng)村信用社作為目前唯一直接面對農(nóng)民的正式金融機構(gòu)由于歷史、產(chǎn)權(quán)以及內(nèi)部管理等方面的原因，自身經(jīng)營困難重重。農(nóng)村金融服務(wù)水平低下，農(nóng)村資金大量流失。這些使得我們必須重新思考我國農(nóng)村金融體系的構(gòu)建問題。我國農(nóng)村金融所面臨的問題不僅僅是一個供給量不足的問題，而是一個更深層次的結(jié)構(gòu)性失衡問題。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村金融服務(wù)應(yīng)與之取得相應(yīng)的發(fā)展，然而我國的農(nóng)村金融服務(wù)的供給卻不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的金融需求，而農(nóng)村金融的制度缺陷是制約當前我國農(nóng)村金融發(fā)展的重要因素之一。本文運用新制度經(jīng)濟學的理論，分析我國現(xiàn)行的農(nóng)村金融制度及農(nóng)村金融體系,在考察我國農(nóng)村金融制度變遷過程的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村金融制度變遷的特征，找出我國現(xiàn)行農(nóng)村金融制度的缺陷和造成的影響，提出了我國農(nóng)村金融制度發(fā)展策略。關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融制度；制度變遷；交易費用1前言農(nóng)村金融的主要任務(wù)是解決農(nóng)村經(jīng)濟惡性循環(huán)問題。在發(fā)展中國家和欠發(fā)達經(jīng)濟中，存在著實物資本短缺和貧困的惡性循環(huán)，經(jīng)濟發(fā)展停滯不前的主要原因就在于經(jīng)濟發(fā)展與貧困的惡性循環(huán)。特別是在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村資源生產(chǎn)率較低，導致農(nóng)民收入水平較低，進而導致農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的儲蓄能力低。事實上，生產(chǎn)率低主要是由于缺乏資本，而儲蓄能力低又進一步引起資本的匾乏。因此，在發(fā)展中國家經(jīng)濟特別是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，資本因素的形成是打破經(jīng)濟發(fā)展中惡性循環(huán)的關(guān)鍵。在農(nóng)民儲蓄不足和積累有限的情況下，貸款因而成為農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。貸款通常被作為是促進資本形成的重要方式。貸款短缺，則意味著資本的短缺，也意味著金融體制不夠健全。農(nóng)村金融發(fā)展的滯后己成為制約農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展的瓶頸。二十世紀90年代以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，對農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求。但是也應(yīng)看到當前農(nóng)村金融業(yè)的功能比較弱小，農(nóng)村金融組織的資金供給能力較小、服務(wù)水平較低，農(nóng)戶望貸興嘆，多元化的金融需求也得不到滿足。對此不難找到一些原因:中國農(nóng)業(yè)銀行調(diào)整，發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村信貸;農(nóng)村信用合作社規(guī)模太小且大多處于虧損狀態(tài);中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅在糧棉油收購資金信貸等狹小領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用等等。但是，這些可能從表面上解釋當前中國農(nóng)村金融供需矛盾，需要探尋出更深層次的原因，并從中得出切實有益于中國農(nóng)村金融改革的啟示。1.1研究背景農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是我國國民經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要保證農(nóng)村經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展，必須有一個規(guī)范、健全的農(nóng)村金融體系來提供資金的支持和保障。在我國現(xiàn)行農(nóng)村金融體系中合作金融發(fā)揮主體作用，政策性金融與商業(yè)性金融發(fā)揮重要作用，組織結(jié)構(gòu)體系看似完備、覆蓋率高。然而從現(xiàn)實情況來看:農(nóng)村正式金融機構(gòu)的供給卻遠遠不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的金融需求，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困難。農(nóng)村經(jīng)濟主體資金嚴重匾乏，在很大程度上己成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。究其原因，農(nóng)村金融體系存在缺陷:農(nóng)村金融二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟主體的弱勢地位、金融契約的不完備及信息不對稱，使得涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)交易成本高，導致商業(yè)性金融機構(gòu)出于逐利而退出農(nóng)村金融市場;政策性金融機構(gòu)的金融服務(wù)供給比較單一，服務(wù)覆蓋面低;合作金融支農(nóng)力不從心;鄉(xiāng)村負債和郵政儲蓄的單向籌資惡化了農(nóng)村金融的生態(tài)環(huán)境。構(gòu)建一個完善的農(nóng)村金融體系將有助于增加農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性，充分發(fā)揮農(nóng)村金融對農(nóng)村經(jīng)濟的促進作用，本文認為:農(nóng)村信用社具有適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境的特殊優(yōu)勢，必須在進一步完善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的前提下充分發(fā)揮其為“三農(nóng)”服務(wù)的主體功能，要致力于促進農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展，大力推動農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時采取有力措施推動郵政儲蓄在農(nóng)村吸儲的資金回流，結(jié)合農(nóng)村保險的推出吸引商業(yè)性金融參與農(nóng)村金融活動。[1]本文運用制度經(jīng)濟學的理論，在考察我國農(nóng)村金融制度變遷過程的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村金融制度變遷的特征，找出我國現(xiàn)行農(nóng)村金融制度的缺陷和造成的影響，并據(jù)此提出創(chuàng)新模式、尋求創(chuàng)新途徑，為深化我國農(nóng)村金融制改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供科學的參考依據(jù)。1.2研究目的和內(nèi)容農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性和農(nóng)村發(fā)展狀況決定了客觀上需要金融組織體系和金融政策的支持，而農(nóng)村金融組織體系就是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的金融體系。對于農(nóng)村金融制度和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系而言，從總體看，農(nóng)村金融制度的效率必然取決于其他金融制度安排，當其他金融制度發(fā)生變遷時，便打破了農(nóng)村金融制度的均衡狀態(tài)，因此，它也必須進行相應(yīng)的變遷，否則將導致農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村金融的不均衡，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。我國現(xiàn)行的農(nóng)村金融組織體系是根據(jù)1996年國務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》而建立的，即以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融與政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融組織體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對金融服務(wù)的需求不斷增加，然而現(xiàn)有的農(nóng)村金融供給狀況不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。中國農(nóng)業(yè)銀行等國有商業(yè)銀行為追求商業(yè)利潤的最大化，大量撤并縣及縣以下分支機構(gòu)，對農(nóng)村領(lǐng)域的貸款份額逐年下降，同時把大量農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移到城市;政策性金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行本應(yīng)為農(nóng)副產(chǎn)品收購、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)提供貸款以推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，目前僅承擔了農(nóng)產(chǎn)品收購貸款的責任，使得支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策性功能出現(xiàn)缺陷;作為合作金融機構(gòu)的兩大合作金融組織—農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作基金會的發(fā)展就更不樂觀，合作基金會被關(guān)閉，農(nóng)信社的合作化改革陷入僵局?？梢?，現(xiàn)行農(nóng)村金融組織體系并未能很好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因而需要構(gòu)建新型的農(nóng)村金融體制和對農(nóng)村金融制度創(chuàng)新以使之有效率地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。研究中國農(nóng)村金融制度對于正確認識和把握中國農(nóng)村金融改革及未來變遷趨勢非常必要，更對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用，具有很強的現(xiàn)實意義。本文主要分四部分寫。第一部分主要介紹我國農(nóng)村金融的發(fā)展狀況，第二部分對我國的農(nóng)村金融制度變遷進行分析。第三部分分析我國的農(nóng)村金融制度缺陷。第四部分提出建議和對策。2我國農(nóng)村金融的發(fā)展狀況2.1我國農(nóng)村金融體系介紹目前，我國農(nóng)村金融體系按照是否屬于正式的金融體制分為正規(guī)金融和非正規(guī)金融。所謂正規(guī)金融，就是在我國經(jīng)過中國人民銀行等金融監(jiān)管機構(gòu)批準設(shè)立的、屬于正式金融體制范圍內(nèi)的金融機構(gòu)，是合法的金融機構(gòu)，如中國的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社;而農(nóng)村非正規(guī)金融則是在正式金融體制之外，沒有經(jīng)過中國人民銀行等金融監(jiān)管機構(gòu)的批準，比如職業(yè)放貸者、錢莊、互助會、和會等。[2]另外，按照功能不同，我國農(nóng)村金融體系又可劃分為三部分，即商業(yè)性農(nóng)村金融、政策性農(nóng)村金融、合作性農(nóng)村金融。具體的機構(gòu)由以工商企業(yè)為主要服務(wù)對象的中國農(nóng)業(yè)銀行、主要為農(nóng)戶服務(wù)的中國農(nóng)村信用合作社、支持整個農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、保證國家農(nóng)副產(chǎn)品收購以及體現(xiàn)并實施其它國家政策的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組成。圖1中國農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)上圖是我國農(nóng)村各種正規(guī)金融和非正規(guī)金融組織的構(gòu)成圖。從中不難看出我國農(nóng)村金融體系不僅包括了商業(yè)性、政策性、合作性金融機構(gòu)在內(nèi)的正規(guī)金融組織，還包括了各種非正規(guī)金融組織，存在著典型的二元結(jié)構(gòu)特征。2.2我國農(nóng)村金融的狀況農(nóng)村金融主體少，組織體系不完善。我國農(nóng)村目前的金融主體有中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行等商業(yè)金融機構(gòu),國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策金融機構(gòu)以及農(nóng)村信用社和郵政儲蓄等。自20世紀90年代以來，國有商業(yè)銀行由于推行市場化運作,已陸續(xù)從縣及縣以下撤并4萬多個機構(gòu)，把資金轉(zhuǎn)到城市，轉(zhuǎn)到壟斷行業(yè)和新興行業(yè)，轉(zhuǎn)到國有、外資等收益高的大企業(yè)，在農(nóng)村的資金投放呈逐步減少趨勢，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)更為明顯。沒有撤出農(nóng)村的國有商業(yè)銀行由于信貸權(quán)限不斷上收，服務(wù)品種單一，僅發(fā)揮吸儲與通匯等功能，每年均以資金上存方式流出約3000億元。正規(guī)金融難以滿足“三農(nóng)”的金融需求。據(jù)測算,每年全國農(nóng)業(yè)貸款總需求量大約在5萬億元左右，其中農(nóng)戶的需求量約2.3萬億元,農(nóng)村經(jīng)濟組織每年需求約2.7萬億元。而目前農(nóng)業(yè)貸款每年只有2010億元，僅占需求量的4%，根本無法滿足需要。[3]而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只負責糧棉油等政策性物資的收購資金供應(yīng)，其業(yè)務(wù)范圍狹窄，功能退化，僅是在農(nóng)產(chǎn)品收購方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用。郵政儲蓄成為資金流出的主要渠道。據(jù)統(tǒng)計，郵政儲蓄2015年底存款余額為13000億元，其中65%來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村占34%，由于郵政儲蓄機構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款，不發(fā)放貸款，資金轉(zhuǎn)給人民銀行，造成農(nóng)村資金凈流出，農(nóng)村失血嚴重。農(nóng)業(yè)風險保障機制不完善。我國農(nóng)業(yè)每年約有5億畝農(nóng)作物受災(zāi),而目前仍然依靠民政主管的災(zāi)害救濟和中國人民保險公司以商業(yè)方式推進的農(nóng)業(yè)保險，適應(yīng)不了農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度日益深化后的要求。農(nóng)村民間金融十分活躍。從借貸規(guī)模來看,農(nóng)村民間金融規(guī)模已經(jīng)超過了農(nóng)村金融機構(gòu)的規(guī)模，而且每年以19%的速度增長，農(nóng)村借款中民間金融借款所占的比例已經(jīng)超過70%，規(guī)模達到8000億元到1.4萬億元。據(jù)調(diào)查,在廣東、福建、浙江等民營經(jīng)濟相對發(fā)達東南沿海城市，農(nóng)村民間借貸一般是正規(guī)金融的兩倍,部分地方甚至超過三倍。3我國農(nóng)村金融制度變遷分析3.1理論依據(jù)3.1.1交易費用科斯認為，交易費用是獲得準的市場信息所需要付出的費用，以及談判和經(jīng)常性契約的費用。威廉姆森認為，交易費用分為兩部分：一是事先的交易費用，即為簽訂契約、規(guī)定交易雙方的權(quán)利、責任等所花費的費用。巴澤爾把交易成本定義為與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本。一般得說，交易費用是個人交換他們對于經(jīng)濟資產(chǎn)的所有權(quán)和確立他們的排他性權(quán)利的費用。馬休斯提供了這樣一個定義：交易費用包括事前準備合同和事后監(jiān)督及強制合同執(zhí)行的費用，與生產(chǎn)費用不同，它履行一個合同的費用。交易費用與經(jīng)濟理論中的其他費用一樣是一種機會成本，它也可分為可變成本與不變成本兩部分。[4]3.1.2制度變遷理論制度變遷的概念：制度變遷是指制度的變更、替代和創(chuàng)造過程，是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，或?qū)σ环N更有效益的新制度的創(chuàng)造過程。它通常是指一項具體制度安排的變更、替代和創(chuàng)造，而不是指制度結(jié)構(gòu)中所有制度安排的變遷。制度變遷的過程就是制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟學認為，制度變遷與創(chuàng)新的動力在于經(jīng)濟主體期望獲得外部利潤。外部利潤，也稱為潛在利潤，這種利潤在現(xiàn)有的制度安排狀態(tài)中主體無法取得。要獲取外部利潤，經(jīng)濟主體的唯一選擇就是進行制度創(chuàng)新，通過制度的創(chuàng)新安排使?jié)撛谟诂F(xiàn)存制度安排結(jié)構(gòu)外部的利潤顯露，并內(nèi)部化于新的制度安排結(jié)構(gòu)中。這樣，經(jīng)濟主體就可以獲取這種利潤而使自身利益最大化。因而，外部利潤內(nèi)部化的過程實質(zhì)是一個制度變遷和制度創(chuàng)新的過程。[5]外部利潤的來源，主要有四個方面:①規(guī)模經(jīng)濟。經(jīng)濟主體獲得規(guī)模經(jīng)濟，除去技術(shù)約束外，也受現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)的約束。眾所周知，就籌集資本金而言，股份制比獨有制和合伙制要容易許多，而合伙制又比獨有制要容易些。②外部性內(nèi)部化。外部性主要緣于產(chǎn)權(quán)界定不清。在這種情況下，經(jīng)濟主體在追求自身利益最大化過程中，往往會出現(xiàn)“外部侵害”或者“搭便車”行為。經(jīng)濟主體之間通過談判不能找到解決問題的制度安排，結(jié)果雙方都得不到潛在利潤而進入“囚徒困境”。因此，需要由權(quán)威性機構(gòu)(政府或法院)出面，建立一系列既具有約束力，又在一定程度上具有靈活性的產(chǎn)權(quán)制度，形成雙贏結(jié)局，從而也增加社會總收益。③克服對風險的厭惡?，F(xiàn)實經(jīng)濟活動中，風險和不確定性普遍存在，使經(jīng)濟主體對利潤的預(yù)期變得困難。因而要獲取外部利潤，必須創(chuàng)新一些制度安排來克服對風險的厭惡。④轉(zhuǎn)移與降低交易費用。經(jīng)濟主體可能具有強大的動力，進行制度創(chuàng)新以降低或轉(zhuǎn)移交易費用、使市場更容易運作，并由此增加社會凈收益。制度變遷的模式：以諾斯為代表的西方新制度經(jīng)濟學派把制度變遷模式分為兩種：一種是誘致性制度變遷模式，另一種是強制性制度變遷模式。(1)誘致性制度變遷模式。誘致性制度變遷的主體是一群人或一個團體，即初級行動集團。誘致性制度變遷是否發(fā)生，主要取決于個別創(chuàng)新者的預(yù)期收益和預(yù)期成本的比較。正式的制度安排變遷，需要創(chuàng)新者花時間花精力去組織、談判并得到這群人的一致性意見。其次，正式制度變遷中的一個突出問題是外部效果和“搭便車”的問題。另一個后果是，由于存在外部效果和“搭便車”問題，正式制度安排創(chuàng)新的密度和頻率，將少于作為整體的社會最佳量。因此，可能會持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡和制度短缺。非正式制度變遷是指規(guī)則的變動和修改，純粹由個人完成，他用不著也不可能有群體行動來完成。非正式安排不包含群體行動，所以，盡管他有外部效果，但卻沒有“搭便車”問題。[6](2)強制性制度變遷模式。強制性制度變遷的主體是國家。國家的基本功能是提供法律和秩序，并保護產(chǎn)權(quán)以換取稅收。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的分析，國家在使用強制性權(quán)利時有很大的規(guī)模經(jīng)濟。作為壟斷者，國家可以比競爭性組織(初級行動團體)以低得多的費用提供一定的制度性服務(wù)，國家在制度變遷中可以降低組織成本和實施成本。而且，國家推動新制度安排實施的速度也比其他組織或主體快一些，具有較明顯的激進性。但是，國家還是要對自己的所有行動從總體上進行成本與收益的比較，只有在預(yù)期收益高于強制推行制度變遷的預(yù)期成本時，強制性制度變遷才會發(fā)生。在這一點上，作為制度變遷主體的國家與作為制度變遷主體的競爭性組織是一樣的，即制度變遷的預(yù)期收益必須高于預(yù)期成本。強制性制度變遷的局限性表現(xiàn)在：盡管其可以降低組織成本和實施成本，但它可能違背了一致性同意原則，一致性同意原則并不僅僅是一個政治范疇，而且還是一個經(jīng)濟范疇。在某種意義上講一致性同意原則是經(jīng)濟效率的基礎(chǔ)。某一制度盡管在強制運作，但它可能違背了一些人的利益，這些人可能并不按這些制度規(guī)范自己的行為，這類制度就很難有效率。[7]3.1.3制度供給與需求制度變遷的需求決定論模式假定追求利潤最大化的單個行為主體總是力圖在給定的制度約束下，謀求確定預(yù)期對自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定。一旦行為人發(fā)現(xiàn)制度的不均衡和外在利潤的存在，就會產(chǎn)生制度變遷的需求。這種需求能否轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌闹贫劝才藕蜋?quán)利安排，取決于贊同、支持和推動制度變遷的行為主體集合與其他利益主體的力量對比中是否處于優(yōu)勢地位。如果力量優(yōu)勢明顯，則原有的制度安排和權(quán)力界定將被新的制度安排和權(quán)力界定所替代，最后國家通過法律等形式確立有利于占支配地位的行為主體的制度安排和產(chǎn)權(quán)規(guī)則，從而導致制度變遷。但是，越來越多的新制度經(jīng)濟學家開始認識到，制度變化的供給是重要的;需求的變動趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件。政治經(jīng)濟分析的要素是決定性的;統(tǒng)治精英的政治經(jīng)濟成本和利益，是對制度變化的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵。對于一個有著長期集權(quán)且市場不發(fā)達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用。供給主導型的制度變遷是在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力和愿望是決定制度變遷的主導因素，而這種能力和意愿主要決定于一個社會的各種既得利益集團的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量的對比。3.2我國農(nóng)村金融制度變遷的歷程建國以后，我國的農(nóng)村金融制度經(jīng)歷了幾場大的制度變革，對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的促進作用。為了更準確的把握我國農(nóng)村金融創(chuàng)新的方向，首先對我國農(nóng)村的金融制度變遷進行客觀描述。與我國經(jīng)濟發(fā)展的大背景相一致，我國農(nóng)村金融制度變遷大致可以劃分為四個階段：（1）第一階段(1951年一1958年)。1951年5月，中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。1951年8月，正式成立農(nóng)業(yè)合作銀行。1952年“三反”后，精簡機構(gòu)，農(nóng)業(yè)合作銀行被撤銷。1955年3月專門辦理農(nóng)村金融工作的中國農(nóng)業(yè)銀行成立。1957年4月12日國務(wù)院批準撤銷中國農(nóng)業(yè)銀行，各級農(nóng)業(yè)銀行并入人民銀行?？傮w看，在這一階段，只有農(nóng)村信用社是一直存在的，這一時期的農(nóng)村信用社，從合作金融的本性來看，它是在自愿互利基礎(chǔ)上，按照通行的合作原則而建立的相互協(xié)作、互助互利式的“合作性”資金融通安排。資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。其經(jīng)濟特征可基本概括為四個內(nèi)容：一是自愿性；二是互助共濟性；三是民主管理性；四是非盈利性。農(nóng)村信用社在當時的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)業(yè)合作銀行與農(nóng)業(yè)銀行都在建立的兩年之內(nèi)撤并，未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（2）第二階段(1958年一1979年)。1958年，信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機構(gòu)(營業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊的金融工具。1963年11月中國農(nóng)業(yè)銀行再次成立，1965年12月中國農(nóng)業(yè)銀行再次與人民銀行合并。這段時期農(nóng)村信用社的管理較為混亂，已逐漸從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成了改革前的國家銀行基層機構(gòu)，合作金融在發(fā)展中更多地成為了國家控制農(nóng)村資源的制度安排的產(chǎn)物，其財產(chǎn)組織形式為合作制的性質(zhì)弱化，實現(xiàn)了合作金融的強制性制度變遷。1963年至1965年兩年間農(nóng)業(yè)銀行雖然再次被撤并，但經(jīng)營農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的基本職能沒有變，發(fā)揮了一定的作用。（3）第三階段(1979年一1996年)。為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革需要，國家1979年決定恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運作目標，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟，提高資金使用效益。80年代中期非正規(guī)金融的代表—農(nóng)村合作基金會開始興起，這段時期農(nóng)村合作基金會對農(nóng)村經(jīng)濟的融資需求提供了極大的支持。這一階段通過恢復(fù)和成立新的金融機構(gòu)，放開對民間信用的管制，形成了農(nóng)村金融市場組織的多元化和競爭狀態(tài)，促進了農(nóng)村金融的較快發(fā)展。這一時期的農(nóng)村金融體系包括商業(yè)性金融機構(gòu)(中國農(nóng)業(yè)銀行)，主要為農(nóng)戶服務(wù)的合作金融機構(gòu)(中國農(nóng)村信用合作社)，支持整個農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、保證國家農(nóng)副產(chǎn)品收購以及體現(xiàn)并實施其它國家政策的政策性金融機構(gòu)(中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)和具有準正規(guī)金融組織性質(zhì)的農(nóng)村合作基金會。在農(nóng)村金融快速發(fā)展的同時，也存在一些問題，如農(nóng)村信用合作社的改革明顯滯后，1979一1993年農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的“基層機構(gòu)”，1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導思想是……建立和完善以合作金融為纂礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系;進一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。背離了“合作”的初衷。1995年也并未組建大量的農(nóng)村信用合作銀行，事實證明這也并不是農(nóng)村信用社改革的唯一方向。1994一1996年農(nóng)村信用合作社仍和中國農(nóng)業(yè)銀行有著密切的關(guān)系，而且農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理此時還受縣聯(lián)社的領(lǐng)導，農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理又由中國人民銀行直接承擔，這些機構(gòu)都對農(nóng)村信用合作社的管理進行行政干預(yù)，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展受到了種種的限制。（4）第四階段(1996一至今)。1996年起農(nóng)信社改由中國人民銀行進行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行正式“脫鉤”，農(nóng)信社恢復(fù)具有獨立法人地位的合作金融組織性質(zhì)。中國農(nóng)業(yè)銀行開始收縮、撤并機構(gòu)。國家開始打擊各種非正規(guī)金融活動，對民間金融行為進行壓抑[8]。綜合看，這段時期農(nóng)信社改由中國人民銀行進行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”。中國農(nóng)業(yè)銀行不再對農(nóng)信社進行領(lǐng)導管理，強調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營機構(gòu)，要加強縣聯(lián)社建設(shè)并由其負責農(nóng)信社業(yè)務(wù)的管理。但在實踐中這些政策很少能夠予以落實。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務(wù)剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營也日益強調(diào)以利潤為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)(例如對供銷社的貸款、一部分扶貧貸款等等)，農(nóng)行的日常經(jīng)營也無法完全避免政府的干預(yù)，這也是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國有商業(yè)銀行中相對較低的主要原因。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并代理財政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。1997年為了規(guī)避金融風險，國家開始打擊各種非正規(guī)金融活動，對民間金融行為進行壓抑，進一步加劇了農(nóng)村金融市場的供需矛盾。最后需要特別說明的一點是，長時期以來，在我國農(nóng)村金融體系中，除各種正規(guī)金融組織外，還存在著包括農(nóng)村合作基金會在內(nèi)的各種非正規(guī)金融組織和行為，如親友之間的個人借貸行為、個人和企業(yè)團體間的直接借款行為、經(jīng)濟服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會、私人錢莊等。這些非正規(guī)金融組織比正規(guī)金融組織存在的時間更長，解放前至今都有一定規(guī)模的存在。其中，合會(國外稱輪轉(zhuǎn)基金)是各種金，農(nóng)村信用社的存款中90%以上是農(nóng)民儲蓄，其中50%左右的儲蓄業(yè)務(wù)集中在農(nóng)村信用代辦站點，信用代辦站點的撤并使農(nóng)村信用社遠離田野和鄉(xiāng)村，減少了農(nóng)民與農(nóng)村信用社接觸的機會，將更加遠離農(nóng)民。3.3我國農(nóng)村金融制度變遷的特征分析3.3.1我國農(nóng)村金融制度變遷的總體特征(1)我國農(nóng)村金融呈現(xiàn)出正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存的二元結(jié)構(gòu)特征。長期以來，由于各方面的原因，我國的金融市場和機構(gòu)深受政府的保護和控制，缺乏真正市場化的商業(yè)運作，金融創(chuàng)新的內(nèi)在激勵不足。由于金融抑制和政府替代，民營企業(yè)和部分農(nóng)民被排斥于金融組織和金融市場之外，得不到有效的金融支持，自然就為各類非正規(guī)融資渠道提供了肥沃土壤。90年代中期之后，改革深化導致人們對未來不確定性預(yù)期增加，呈現(xiàn)出儲蓄大于投資的格局，在社會有效需求不足的宏觀背景下，非正規(guī)金融市場之所以還存在，是由于政府壟斷了正規(guī)金融資源的控制權(quán)，并且政府在金融資源的分配過程中又存在嚴重的所有制偏見所致。信貸額度一般都被政府優(yōu)先考慮給大型項目和國有企業(yè)，在市場化進程中發(fā)展起來的諸多民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難從有組織的正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款支持。為了規(guī)避信貸風險，銀行也會對企業(yè)實行信貸配給?；诖耍行┙杩钫叩馁Y金需求只能得到部分滿足，有些甚至根本就得不到貸款。在這些企業(yè)資金需求難以從正規(guī)金融獲得滿足時，企業(yè)便存在去尋找非正規(guī)金融的動機—利用非正規(guī)金融來滿足其資金需求。另外，還由于正規(guī)金融機構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場中正規(guī)金融機構(gòu)的金融服務(wù)供給越來越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴于非(準)正規(guī)金融(溫鐵軍，2011)。因此，長期以來形成了我國農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存的二元結(jié)構(gòu)。（2）農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷。從我國農(nóng)村金融制度改革的實際進程看，金融制度變遷一直落后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷，在金融制度安排的創(chuàng)新選擇方面既存在對農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷的“仿”，也存在對農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷的復(fù)制。如農(nóng)村金融組織按行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整，20世紀80年代中期的農(nóng)業(yè)銀行企業(yè)化改革中實行的“承包制”經(jīng)營，就是對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制以及后來國有企業(yè)“承包制”的“模仿”。農(nóng)村金融制度變遷之所以滯后于整個農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷，可能有以下原因:一是由于改革初期國有金融壟斷了整個農(nóng)村金融體系，使農(nóng)村金融體制內(nèi)部缺乏誘致性制度變遷的利益團體，農(nóng)村金融部門的體制改革只能靠實質(zhì)部門體制變革的壓力推動。二是制度創(chuàng)新主體關(guān)于制度轉(zhuǎn)軌知識存量的有限性，從計劃金融制度過渡到市場金融制度，對于一個長期適應(yīng)于計劃金融制度的政府而言，其制度轉(zhuǎn)軌和改革的知識存量是極為有限的。金融制度的變革較之其他經(jīng)濟改革應(yīng)更為審慎，在實質(zhì)經(jīng)濟部門新的制度模式成長起來之前，金融超前變革會給國民經(jīng)濟帶來較大的風險。因此，由其他領(lǐng)域首先進行改革并積累經(jīng)驗，以指導金融改革似乎是一種理性選擇。(3)農(nóng)村金融制度變遷是一種漸進式制度變遷。無論是強制性制度變遷還是誘致性制度變遷，在速度方式方法上都有“漸進”和“激進”兩種方式。從我國農(nóng)村金融制度變遷的軌跡看，具有明顯的漸進式改革特征:一是不首先改變農(nóng)村金融現(xiàn)有的制度體系和利益關(guān)系，不首先觸及農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)問題，而是在現(xiàn)有的框架內(nèi)，先推進專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌，規(guī)范農(nóng)村信用合作社經(jīng)營行為，建立農(nóng)村政策性金融，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)村保險業(yè)務(wù)和農(nóng)村證券業(yè)務(wù)，然后再推動農(nóng)村金融的綜合改革，包括整個農(nóng)村金融體系構(gòu)建，產(chǎn)權(quán)制度改革和法人治理結(jié)構(gòu)再造等，體現(xiàn)了由易到難穩(wěn)步前進的原則。改革開放20多年的農(nóng)村金融改革無論是農(nóng)村金融體系調(diào)整，還是商業(yè)性金融業(yè)務(wù)與政策性金融業(yè)務(wù)分離，還是專業(yè)銀行向商業(yè)轉(zhuǎn)化，還是發(fā)展農(nóng)村保險、證券業(yè)務(wù)均在有效的機制創(chuàng)新和強化管理上做技術(shù)上的調(diào)整，沒有涉及制度改革的內(nèi)核，也沒有涉及利益分配這個核心。農(nóng)村金融漸進式改革盡管在保持改革的穩(wěn)定性、連續(xù)性，從而降低改革的摩擦成本方面具有積極效應(yīng)。3.3.2我國農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷的特征(1)我國農(nóng)村正規(guī)金融制度的每次變遷均是自上而下的強制性制度變遷，而非自下而上的需求誘致性變遷。從我國農(nóng)村正規(guī)金融制度的歷史變遷中不難看出，各種正規(guī)金融組織的變化均是有政府主導的強制性制度變遷。以農(nóng)信社為例，農(nóng)信社從最初的合作組織到人民公社的一個部門，再到國有農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，再與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”，恢復(fù)合作性質(zhì)，均采用了政府供給主導型強制性變遷的方式。(2)我國正規(guī)農(nóng)村金融的制度變遷具有強烈的路徑依賴性，而且制度受益者形成了強大的利益集團，給每一次制度變遷帶來了強大的阻力。經(jīng)濟體制改革以后，農(nóng)村金融市場乃至整個金融市場發(fā)育程度低，各種紛繁復(fù)雜的問題和矛盾的確需要創(chuàng)新制度安排來解決。但是中央政府并沒有按照制度均衡與否和需求的大小來進行制度創(chuàng)新，而是根據(jù)中央政府的意愿追求多重目標偏好統(tǒng)一的效用函數(shù)最大化。農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織機構(gòu)、管理辦法等等，都是自上而下的由中央政府來決定，它們的制度變遷過程由于利益因素的驅(qū)動具有明顯的路徑依賴特征。(3)農(nóng)村金融制度的變遷使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。我國絕大多數(shù)農(nóng)信社不是新建的，而是以幾經(jīng)歷史變遷的原有農(nóng)信社為基礎(chǔ)，許多地區(qū)農(nóng)信社在實際運作中，不僅規(guī)定了社員戶均股金額，而且規(guī)定了保息分紅和可以退股，這樣“入股”實際上與原來的存款差別不大，社員并沒有形成獨立的產(chǎn)權(quán)，也沒有與農(nóng)信社建立起穩(wěn)定的利益制約機制。另外，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末擴股后的增量股本中相當部分是法人團體股，而歸農(nóng)民集體所有的這部分資金農(nóng)民實際上沒有任何控制權(quán)，因此其產(chǎn)權(quán)制度以及相應(yīng)的法律關(guān)系是模糊的甚至是矛盾的。[9]農(nóng)業(yè)銀行作為國家獨資銀行，在產(chǎn)權(quán)上的突出問題是產(chǎn)權(quán)主體虛化，法人地位殘缺?，F(xiàn)行的委托一代理制度下，國家與銀行的財產(chǎn)權(quán)益缺乏真正的利益關(guān)聯(lián)。3.3.3我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度的變遷特征農(nóng)村非正規(guī)金融制度的特點：①農(nóng)村非正規(guī)金融最大的特點就是交易雙方擁有比較充分的信息，手續(xù)簡單，限制條件少，相對正規(guī)金融而言貸款容易的多。②農(nóng)村非正規(guī)金融形式靈活。農(nóng)村民間金融的形式可以多種多樣，如民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。農(nóng)村非正規(guī)金融制度的變遷特征：①農(nóng)村非正規(guī)金融是在農(nóng)戶之間彼此自愿的基礎(chǔ)上自發(fā)產(chǎn)生，內(nèi)生于農(nóng)村金融的需要，在廣大農(nóng)民間達成了一致的意見，其制度安排屬于一些非正式制度安排，遵循著一些“老規(guī)矩”，其變遷方式屬于需求誘致性制度變遷。②我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度變遷大致遵循了這樣的路徑:首先，由民間進行制度創(chuàng)新，政府對還不清楚其實際經(jīng)濟績效的制度創(chuàng)新是采取取締的態(tài)度，如果在“地下”狀態(tài)，該制度創(chuàng)新確實能夠大大提升效率，政府就會介入制度變遷，選擇某些地區(qū)進行“試點”，然后強行推廣，在快速推行過程中出現(xiàn)了問題，不是規(guī)范其發(fā)展，而是直接取締。4我國農(nóng)村金融制度缺陷分析4.1我國農(nóng)村金融組織制度缺陷對于我國農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村居民而言，金融供給明顯不足，農(nóng)村金融組織穩(wěn)定性不強，主要表現(xiàn)在：①農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)單一，政策性金融作用有限。②農(nóng)業(yè)銀行的戰(zhàn)略調(diào)整，導致對農(nóng)業(yè)服務(wù)功能減弱。③農(nóng)村信用合作社制度僵化，資產(chǎn)質(zhì)量差，效率低下，有“非農(nóng)化”傾向。④郵政儲蓄單向經(jīng)營模式加速了農(nóng)村資金的逆向流動，加劇了農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。4.2我國農(nóng)村金融制度的產(chǎn)權(quán)制度缺陷（一）現(xiàn)行農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度缺陷（1）利益主體呈多元化格局。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)利益主體及其行為的界定與清晰。理論上，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的利益主體應(yīng)是全體社員，但現(xiàn)實情況是，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的利益主體已呈現(xiàn)多元化，多層次化，具體來說包括四個方面：①信用社全體社員:農(nóng)村信用社社員是法律明確規(guī)定的信用社產(chǎn)權(quán)的當然的利益主體，擁有信用社資產(chǎn)的所有權(quán)。②社區(qū)政府:農(nóng)村信用社的產(chǎn)生和發(fā)展運作模式是由政府設(shè)計的，全國一種模式，其發(fā)展目標，缺乏獨立的發(fā)展取向。也就是說農(nóng)村信用社實際上是一種政府指導型的缺乏獨立決策權(quán)的金融機構(gòu)，社區(qū)政府是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)上的利益主體。③行業(yè)主管部門:在農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程中，主管部門或代管部門雖幾易其主，但無論是人民銀行還是農(nóng)業(yè)銀行(目前是人民銀行)，都現(xiàn)實地掌握著農(nóng)村信用社的發(fā)展道路和模式選擇，特別是具有農(nóng)村信用社的人事任免權(quán)、業(yè)務(wù)指導權(quán)、監(jiān)督權(quán)和具體管理權(quán)，而且從中收取數(shù)量不菲的管理費。④農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理者:農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理者(內(nèi)部社員)現(xiàn)實地掌握著對農(nóng)村信用社的控制權(quán)，即存在著“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，農(nóng)村信用社經(jīng)營管理上的民主性流于形式，下放給農(nóng)信社的經(jīng)營自主權(quán)事實上均落到了農(nóng)信社的內(nèi)部社員手里，外部社員不能有效地對內(nèi)部社員的行為實施最終制衡，出現(xiàn)“內(nèi)部人控制失控”。這種利益主體的多元化侵蝕了社員的利益，不利于農(nóng)信社的健康發(fā)展。（2）所有權(quán)主體缺位產(chǎn)權(quán)是權(quán)能和利益的有機統(tǒng)一，權(quán)能的行使必須體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的意志，若按非權(quán)主體的意志行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能，產(chǎn)權(quán)主體就沒有獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而也就沒有真正獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。應(yīng)該說，農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)在法律法規(guī)上是清晰的，但現(xiàn)實中，農(nóng)信社社員既不能對信用社產(chǎn)權(quán)進行保護，也不能對產(chǎn)權(quán)是否讓渡、讓渡給誰、如何讓渡等問題進行決策，沒有財產(chǎn)的處置權(quán)。至于農(nóng)信社與投資者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何落實，農(nóng)信社內(nèi)部產(chǎn)權(quán)分解后各成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何處理等重大問題，被現(xiàn)實地掌握在中國人民銀行、各級地方政府及農(nóng)信社內(nèi)部經(jīng)營管理者手中。因而實際上農(nóng)民也就不擁有所有權(quán)，出現(xiàn)了事實上的所有權(quán)主體缺位。（3）產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)目標不明確。長期以來，農(nóng)信社及其監(jiān)督部門在計劃經(jīng)濟模式下形成的傳統(tǒng)思維定式及國家對于發(fā)展和規(guī)范農(nóng)信社問題的政策取向模糊，既承認農(nóng)信社的合作金融企業(yè)性質(zhì)，又過分強調(diào)其為“三農(nóng)”服務(wù);即承認農(nóng)信社的合作金融地位，又存在過多的行政干預(yù)，致使農(nóng)信社處于發(fā)展與規(guī)范的兩難境地，具體表現(xiàn)在:農(nóng)信社的法律地位不明確，其權(quán)益在制度上、法律上缺乏必要的保障。政府、金融監(jiān)管部門、社會各經(jīng)濟主體，至農(nóng)信社自身對合作金融認識不夠統(tǒng)一，導致農(nóng)信社在較大程度上背離了合作制原則，農(nóng)信社處于既不像商業(yè)銀行，也不像政策性銀行，又不像真正的合作金融組織的“三不像”狀態(tài)。由于內(nèi)部利益制衡的不完善，農(nóng)信社沒有建立起科學有效的法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏自控機制，自我約束能力較低，存在潛在的金融風險。[10]（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度缺陷現(xiàn)行農(nóng)業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度缺陷農(nóng)業(yè)銀行作為國家獨資銀行，在產(chǎn)權(quán)上的突出問題是產(chǎn)權(quán)主體虛化，法人地位殘缺?，F(xiàn)行的委托代理制度下，國家與銀行的財產(chǎn)權(quán)益缺乏真正的利益關(guān)聯(lián)，銀行經(jīng)營者缺乏追逐利潤的內(nèi)在動機，政府對經(jīng)營者缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制。這成為農(nóng)業(yè)銀行低效率運行的一個重要原因。5我國農(nóng)村金融制度發(fā)展策略5.1我國農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新對農(nóng)信社進行產(chǎn)權(quán)界定過程中，要采取區(qū)別對待的方式。對于盈利社要按股本量化到社員名下，無論是法人團體股還是個人社員股。對于貢獻較大的農(nóng)信社經(jīng)營管理者，可給予一定獎勵，并折股量化到個人名下，不留企業(yè)法人股，以免留有后續(xù)問題。對于虧損社，也應(yīng)搞好產(chǎn)權(quán)界定，按股本多少承擔風險。對于因自身經(jīng)營不善造成的虧損，由農(nóng)信社通過完善經(jīng)營管理解決；對于因國家政策造成的虧損，應(yīng)采取掛帳方式或減免方式予以解決。此外，建立規(guī)范的相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。要想使農(nóng)信社健康發(fā)展，應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度的要求，建立真正的法人治理結(jié)構(gòu)，形成相互制衡的關(guān)系。關(guān)鍵在于必須嚴格按照程序進行：社員大會選舉理事會成員和監(jiān)事會成員，理事會聘主任。社員大會是最高權(quán)力機構(gòu)，理事會是決策機構(gòu)，主任是執(zhí)行者，監(jiān)事會監(jiān)督理事會和主任的工作，各權(quán)力層次獨立行使職權(quán)，各負其責，無論是社員大會，理事會還是監(jiān)事會都不能干預(yù)主任的日常工作。需要特別強調(diào)的是，各級地方政府要像對待一般企業(yè)一樣對待農(nóng)信社，讓其擁有充分的自主權(quán)，不得任意千預(yù)其活動。人民銀行作為業(yè)務(wù)監(jiān)管部門不能越位，監(jiān)管不是分管，也不是主管，不應(yīng)干預(yù)農(nóng)信社的日常工作。從我國的現(xiàn)實出發(fā)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)發(fā)行產(chǎn)權(quán)制度需要從兩個方面進行改革，即:產(chǎn)權(quán)制度的改革和內(nèi)部管理體制改革。產(chǎn)權(quán)制度改革的核心問題是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，分開的重要意義在于:要由所有者去約束經(jīng)營者，讓經(jīng)營者維護所有者利益，并防范經(jīng)營者發(fā)生損害所有者利益的行為。對此，要解決好三個問題：①要落實誰是所有者，讓所有者到位，不能讓所有者虛置。②明確委托代理關(guān)系，也就是權(quán)責明確，使所有者能正確評價經(jīng)營者的業(yè)績并給予相應(yīng)報償，經(jīng)營者能真正自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧。政企分開的實質(zhì)意義，也是為了排除在這方面的干擾。③建立健全內(nèi)部管理制度，也就是管理科學。管理科學的核心是建立各種約束機制和激勵機制，其中特別是要防止企業(yè)所有者對企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)利失控的局面出現(xiàn)。內(nèi)部人控制意味著經(jīng)營者的權(quán)利在企業(yè)內(nèi)缺芝約束，可任意支配企業(yè)財產(chǎn)，這是與現(xiàn)代企業(yè)制度不相容的?，F(xiàn)代企業(yè)制度不同于傳統(tǒng)企業(yè)制度的標志之一就在于企業(yè)不僅要受政府的法律約束，而且要受到出資人即所有者，中介組織，社會公眾，新聞媒介的監(jiān)督。要把經(jīng)營性金融機構(gòu)建立為現(xiàn)代企業(yè)制度，走“公司制”的道路，既可采取股份公司的形式，也可采取獨資，合資等有限責任公司的形式。但無論采取哪種方式，都要權(quán)責利明確，在機制上相互制衡。5.2完善農(nóng)村金融體系重構(gòu)農(nóng)村金融體系，應(yīng)遵循“有利于金融資源優(yōu)先配置農(nóng)村、有利于促進金融機構(gòu)的公平競爭、有利于提高農(nóng)村金融資源配置效率、有利于促進金融安全的穩(wěn)健運行”四條原則。重構(gòu)后的農(nóng)村金融組織體系，應(yīng)該是政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和民營企業(yè)等多種形式的金融機構(gòu)并存、合理分工、功能互補、有序競爭的多層次體系。(l)商業(yè)性金融機構(gòu)要適時調(diào)整經(jīng)營思路，積極開發(fā)農(nóng)村市場，中國的農(nóng)村市場是尚在沉睡的即將醒來的大有潛力的市場，因此，在農(nóng)村設(shè)有銀行業(yè)機構(gòu)網(wǎng)點的，應(yīng)將吸收的農(nóng)村地區(qū)存款的一定比例用于農(nóng)村;國家要運用政策引導商業(yè)性金融支持服務(wù)“三農(nóng)”。(2)推動農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在承擔政策性金融業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上拓展開發(fā)性金融業(yè)務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。在國家財政投入有限的前提下，迫切需要政策性金融機構(gòu)在控制風險的同時，加快制度創(chuàng)新。(3)深化農(nóng)信社改革。通過管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，并為之服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，不斷壯大農(nóng)村金融主體。一是完善貸款審批、利率定價、風險防范和內(nèi)部財務(wù)等內(nèi)控制度，建立動態(tài)的激勵、約束機制和良性的運作方式。二是建立健全不同產(chǎn)權(quán)模式和組織形式下的法人治理結(jié)構(gòu)，理順理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層有效管理、相互制衡的運作機制。三是實施有效監(jiān)管，對出現(xiàn)問題的信用社，要啟動限制分配分紅、差別準備金率、限制或停止部分業(yè)務(wù)等及時校正機制，防止農(nóng)村信用社在人民銀行票據(jù)兌付后走下坡路。四是控制改革后的新風險，建立風險防范長效機制。(4)建立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。由于農(nóng)業(yè)承受自然災(zāi)害風險的脆弱性，必須盡快建立政策性的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，作為商業(yè)保險機構(gòu)的補充。考慮我國幅員遼闊，開辦覆蓋面廣泛的農(nóng)業(yè)基本保險業(yè)務(wù)，同時開辦不同費率的專項保險業(yè)務(wù)作為補充。在國家層次建立農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)，或者以國家災(zāi)害基金形式為各省市的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)提供特別災(zāi)害的再融資。同時鼓勵商業(yè)保險公司按照商業(yè)原則在農(nóng)村地區(qū)開辦商業(yè)保險業(yè)務(wù)，盡可能覆蓋災(zāi)害風險。作為以上制度安排的補充，應(yīng)允許生產(chǎn)者建立互助的保險機構(gòu)，自發(fā)地分擔災(zāi)害風險，財政給予免稅負優(yōu)惠措施。[11]5.3加強農(nóng)村金融監(jiān)管制度建設(shè)根據(jù)全面性、靈敏性、代表性等要求，建立中國金融風險預(yù)警指標體系，這個指標體系至少應(yīng)包括以下兩個部分:一是反映國內(nèi)金融組織資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營穩(wěn)定性、信貸增長和利率等方面的指標，二是反映外債投向、償債能力和匯率等方面的指標。最后，加快對農(nóng)村合作金融和政策性金融的立法，修正《商業(yè)銀行法》，從法制上完善對農(nóng)村正規(guī)金融組織的監(jiān)督管理