空間采辦的戰(zhàn)略方針

空間采辦的戰(zhàn)略方針2013年05月13日15:09作者：知遠(yuǎn)摘要即將到來的聯(lián)邦預(yù)算削減對于美國國防部是一個(gè)分水嶺事件，為其實(shí)施新的戰(zhàn)略方針管理空間采辦投資組合提供了一個(gè)機(jī)會。迫在眉睫的經(jīng)費(fèi)削減、高層領(lǐng)導(dǎo)的新興指導(dǎo)結(jié)合美國國會對空間計(jì)劃強(qiáng)勁的批評，已經(jīng)顯著地改變了空間采辦的戰(zhàn)略環(huán)境。國防部必須利用這個(gè)新的環(huán)境從根本上為如何獲取空間能力打開新局面。國防部需要一個(gè)新的戰(zhàn)略方針，該方針需要在三條路線上進(jìn)行努力：制定并頒布一個(gè)優(yōu)先投資計(jì)劃；改善空間計(jì)劃的需求管理；追求新的使用小型衛(wèi)星的空間任務(wù)架構(gòu)。這些建議將通過整個(gè)空間采辦界的同步努力使之更有效率，并且改善項(xiàng)目成本和工期。這將使我們的空間任務(wù)架構(gòu)對技術(shù)問題或?qū)κ值男袆舆m應(yīng)力更強(qiáng)。最后，這一戰(zhàn)略方針將減少美國國會對空間計(jì)劃的批評，并加大對國家安全空間計(jì)劃的支持力度。刖言事實(shí)上，軍事行動的方方面面都被空間所提供的能力以某種方式施加影響……，它對于我們武裝部隊(duì)成功的重要性難以言表。一一諾頓?施瓦茲將軍即將到來的聯(lián)邦預(yù)算削減對于美國國防部是一個(gè)分水嶺事件，為其實(shí)施新的戰(zhàn)略方針管理空間采辦投資組合提供了一個(gè)機(jī)會。迫在眉睫的經(jīng)費(fèi)削減、高層領(lǐng)導(dǎo)的新興指導(dǎo)結(jié)合美國國會對空間計(jì)劃強(qiáng)勁的批評，已經(jīng)顯著地改變了空間采辦的戰(zhàn)略環(huán)境。國防部必須利用這個(gè)新的環(huán)境從根本上為如何獲取空間能力打開新局面。國防部需要一個(gè)新的戰(zhàn)略方針，該方針需要在三條路線上進(jìn)行努力：制定并頒布一個(gè)優(yōu)先投資計(jì)劃；改善空間計(jì)劃的需求管理；追求新的使用小型衛(wèi)星的空間任務(wù)架構(gòu)。這些建議將通過整個(gè)空間采辦界的同步努力使之更有效率，并且改善項(xiàng)目成本和工期。這將使我們的空間任務(wù)架構(gòu)對技術(shù)問題或?qū)κ值男袆舆m應(yīng)力更強(qiáng)。最后，這一戰(zhàn)略方針將減少美國國會對于空間計(jì)劃的批評，并加大對國家安全空間計(jì)劃的支持力度。國防部空間采辦界必須通過一系列廣泛的任務(wù)提供能力以及應(yīng)對具有挑戰(zhàn)性的技術(shù)問題。美國政府后續(xù)的“國家安全空間戰(zhàn)略”(NationalSecuritySpace)項(xiàng)目可能依賴于以下三個(gè)支柱：第一，預(yù)算足夠大可以解決不可能解決的問題；第二，與工業(yè)界緊密的合作，制定方案以應(yīng)對非凡的技術(shù)挑戰(zhàn)；第三，衛(wèi)星的設(shè)計(jì)“優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)”，可能會運(yùn)行比預(yù)計(jì)壽命更長的時(shí)間，可以為政策制定者對下一代替代方案的辯論提供緩沖。考慮到第一個(gè)假設(shè)是不真實(shí)的，空間采辦界必須采取新的戰(zhàn)略方針。本文的目的是在最廣泛的意義上定義空間采辦界?？臻g采辦界包括政府項(xiàng)目辦公室成員以及他們的設(shè)計(jì)、采購、建造、測試系統(tǒng)工業(yè)合作伙伴。此外它還包括在采辦過程中代表高層決策者進(jìn)行監(jiān)督的重要官員，制定和審批計(jì)劃的官員以及項(xiàng)目資源支持人員。本文將在最廣泛的層面上集中討論空間采辦問題，但沒有深入到具體的任務(wù)或程序問題。本文沒有特別專注于采辦流程的改進(jìn)，因?yàn)榇罅康拇祟愌芯砍晒呀?jīng)刊印。本文將專注于支持空間采辦的關(guān)鍵流程以及可能會影響任務(wù)架構(gòu)的關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展?？臻g采辦的戰(zhàn)略方針空間采辦界具有廣泛的職責(zé)范圍，因?yàn)榭臻g任務(wù)的組合相當(dāng)廣泛。聯(lián)合作戰(zhàn)條令描述了4個(gè)空間任務(wù)領(lǐng)域：空間力量加強(qiáng)、空間支援、空間控制和空間力量運(yùn)用。這4個(gè)空間任務(wù)領(lǐng)域然后再進(jìn)一步細(xì)分具體的任務(wù)和職能?？臻g控制包括進(jìn)攻性空間控制、防御性空間控制和空間態(tài)勢感知能力。空間力量加強(qiáng)包括情報(bào)、偵察與監(jiān)視、導(dǎo)彈預(yù)警、環(huán)境監(jiān)測、衛(wèi)星通信以及基于空間的定位、導(dǎo)航與授時(shí)。空間力量的運(yùn)用包括洲際彈道導(dǎo)彈(ICBM)?？臻g支援包括航天發(fā)射行動、衛(wèi)星行動。具體的空間計(jì)劃為這些任務(wù)領(lǐng)域提供能力。在某些情況下，多個(gè)空間項(xiàng)目支持特定的任務(wù)需求。例如，通訊任務(wù)有三個(gè)主要項(xiàng)目為安全通信、高數(shù)據(jù)速率通訊以及移動用戶的低數(shù)據(jù)通訊提供能力。天基情報(bào)收集有幾個(gè)方案提供各種圖像和信號情報(bào)?？臻g態(tài)勢感知能力包括搜索、檢測、跟蹤和描述空間物體等多個(gè)項(xiàng)目。將衛(wèi)星送入它們所預(yù)定軌道的航天發(fā)射需要運(yùn)載火箭計(jì)劃、發(fā)射距離以及相關(guān)的發(fā)射基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃。在一般情況下，空間力量加強(qiáng)項(xiàng)目包括一個(gè)衛(wèi)星星群，一個(gè)運(yùn)行衛(wèi)星的地面指揮和控制系統(tǒng)和從衛(wèi)星接收任務(wù)數(shù)據(jù)的陸基用戶終端?？臻g支援和大多數(shù)空間控制計(jì)劃需要部署地面系統(tǒng)和建造基礎(chǔ)設(shè)施。所有這些空間計(jì)劃復(fù)雜并且昂貴一一每個(gè)項(xiàng)目動輒需要耗資數(shù)十億美元。在空間操作、維持這種大型空間任務(wù)組合非常復(fù)雜。項(xiàng)目辦公室在設(shè)計(jì)時(shí)，必須讓他們的衛(wèi)星能夠承受極端的溫度范圍以及惡劣的輻射條件。這些困難的條件限制了衛(wèi)星的運(yùn)行壽命，其服役壽命根據(jù)任務(wù)不同從5年到14年也有所不同。太空的物理?xiàng)l件也導(dǎo)致了獨(dú)特的工程設(shè)計(jì)挑戰(zhàn)，需要特殊的空間評估以及專業(yè)的組裝集成和測試方法。一旦發(fā)射，項(xiàng)目辦公室將不能夠召回衛(wèi)星并“返回車間”維修一一這一特性促使項(xiàng)目辦公室在衛(wèi)星上安裝了重要的冗余子系統(tǒng)以及故障管理系統(tǒng)，以便監(jiān)測軌道上的問題并隨之做出反應(yīng)。衛(wèi)星頻繁操作的時(shí)間超過其設(shè)計(jì)壽命，這是因?yàn)轫?xiàng)目辦公室保守的估計(jì)以及運(yùn)營團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新方法榨取了系統(tǒng)殘余的能力。在某些時(shí)候，惡劣的空間物理環(huán)境困擾所有衛(wèi)星。衛(wèi)星為保持在軌道上運(yùn)行導(dǎo)致燃料耗盡，或者子系統(tǒng)長時(shí)間暴露在輻射之下導(dǎo)致啟動失敗。這一動態(tài)導(dǎo)致了一個(gè)永無止境的要求一一不斷地補(bǔ)充衛(wèi)星星群。相對于地面軍事系統(tǒng)，例如飛機(jī)、艦船和地面車輛，衛(wèi)星的替代率是相當(dāng)高的。例如，B-52轟炸機(jī)于1955年首次部署，并已連續(xù)服役57年。這與衛(wèi)星5到14年的補(bǔ)充率形成了鮮明的對比。這對于空間采辦策略有直接的影響，這往往導(dǎo)致衛(wèi)星采辦計(jì)劃傾向于更大、更復(fù)雜、設(shè)計(jì)壽命更長的衛(wèi)星，以降低星群的補(bǔ)充率。像他們的前輩一樣，目前的空間采辦界將繼續(xù)管理廣泛的任務(wù)組合以及在太空惡劣條件下操作的設(shè)計(jì)方案。然而，過去依賴于大量預(yù)算發(fā)展大型、復(fù)雜空間系統(tǒng)的采辦方式將不得不改變?？臻g采辦戰(zhàn)略環(huán)境的重大變化將迫使空間采辦界采用一種新的戰(zhàn)略方針為國家提供空間安全能力。這一戰(zhàn)略環(huán)境框架提供的背景情況，有助于領(lǐng)導(dǎo)層正確地定義新戰(zhàn)略將要解決的問題。對于空間采辦，三大環(huán)境因素將影響這一推薦的新戰(zhàn)略方針。首先，空間采辦界將在已經(jīng)削減金融資源的情況下完成項(xiàng)目。其次，高層領(lǐng)導(dǎo)最近對空間采辦界提出了戰(zhàn)略指導(dǎo)。最后，空間采辦計(jì)劃將繼續(xù)在可預(yù)見的將來受到國會的密切監(jiān)察。這三個(gè)因素的共同作用促使空間采辦界尋求一種新的方法，以便為國家提供空間安全能力。影響空間采辦界最顯著的環(huán)境因素是即將到來的預(yù)算削減。根據(jù)美國總統(tǒng)奧巴馬簽署的《預(yù)算控制法案》，在未來十年，美國國防部必須削減資金4870億美元，并且預(yù)算還存在進(jìn)一步減少的可能性。因?yàn)槊绹鴩鴷鳒p赤字特別委員會(CongressionalJointSelectCommitteeonDeficitReduction)在額外的1.2萬億美元減債措施上未能達(dá)成一致意見，美國國防部的預(yù)算將面臨扣押，從2013財(cái)年起，在未來10年內(nèi)，將額外的進(jìn)行預(yù)算削減在500-600億美元之間?？臻g采辦計(jì)劃的預(yù)算授權(quán)總額(TotalObligationAuthority，TOA)將顯著減少。在2012財(cái)政年度，國防空間計(jì)劃預(yù)算授權(quán)總額為102億美元。2013財(cái)政年度，總統(tǒng)申請了80億美元，削減了22%。這些長期的預(yù)算削減將迫使空間采辦界優(yōu)先考慮整個(gè)空間任務(wù)區(qū)域努力，開發(fā)出更符合成本效益的能力。為了開發(fā)更具成本效益的空間能力，空間采辦界將必須克服美國國防部對大型、復(fù)雜采辦計(jì)劃的偏愛。正如前國防部長詹姆斯?施萊辛格(JamesSchlesinger)指出，當(dāng)國防部長麥克納馬拉(McNamara)引進(jìn)了規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算體系，他著手使用該系統(tǒng)準(zhǔn)確地測定現(xiàn)役軍隊(duì)結(jié)構(gòu)。然而，當(dāng)他指定軍隊(duì)結(jié)構(gòu)時(shí)，他為這些機(jī)構(gòu)設(shè)立了令人無法抗拒的激勵措施導(dǎo)致單位成本迅速攀升。毫無疑問，他們的目標(biāo)是使各部隊(duì)獲得盡可能多的功能。然而，哄抬單位成本讓我們沿著這一路線更進(jìn)一步，后來的諷刺漫畫中，軍事機(jī)構(gòu)最終由一架飛機(jī)、一艘軍艦和一輛坦克組成，軍事部門擔(dān)心，如果他們選擇更便宜的能力，他們將完全失去資源?？臻g采辦界面臨同樣的問題。具有挑戰(zhàn)性的技術(shù)問題和居高不下的發(fā)射成本，導(dǎo)致空間采辦界去發(fā)展少量龐大而復(fù)雜的衛(wèi)星星群，這導(dǎo)致了歷史上的大筆資金需求。軍用空間系統(tǒng)被貶稱為“太空堡壘卡拉狄加”(BattlestarGalacticas)，重量往往超過10,000磅，其大小和校車類似。這些大型的系統(tǒng)非常復(fù)雜，增加了由于技術(shù)或生產(chǎn)問題推遲部署系統(tǒng)的可能性。這些延遲推高了項(xiàng)目成本并影響了作戰(zhàn)人員。美國空間委員會領(lǐng)導(dǎo)層在寫給美國總統(tǒng)奧巴馬的信中說：“在重要空間能力方面，我們面臨著短期任務(wù)的缺陷，有大量的計(jì)劃過于龐大一一導(dǎo)致經(jīng)常性的費(fèi)用超支及工期延誤，相對于聯(lián)邦預(yù)算目前支持的政府空間計(jì)劃，它應(yīng)該可以支持的更多?？臻g采辦界必須采取更多的可執(zhí)行的措施去部署空間能力，以降低成本并保證準(zhǔn)時(shí)交付，避免未來的能力缺陷。第二個(gè)重要的環(huán)境因素是最近來自高層領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略指導(dǎo)。國防部長蓋茨在他的《2011年國家安全空間戰(zhàn)略》(NationalSecuritySpaceStrategy)中，描述空間“對于美國的國家安全至關(guān)重要”以及“受三種趨勢影響一一空間越來越擁擠、有爭議的、有競爭力的”。大約60個(gè)國家和政府財(cái)團(tuán)運(yùn)營超過1,100顆有源衛(wèi)星，空間正變得越來越擁擠。超過22,000塊空間碎片威脅這些衛(wèi)星的安全運(yùn)行?？臻g現(xiàn)在還是一個(gè)有爭議的域名一一“潛在的對手正在尋求利用發(fā)現(xiàn)的空間漏洞?！泵绹臻g系統(tǒng)面臨著一系列的人為威脅，包括中國2007年的反衛(wèi)星系統(tǒng)測試。最后，競爭越來越激烈，因?yàn)檫@些國家發(fā)展空間技術(shù)以便與美國航天產(chǎn)業(yè)基地競爭。此外，美國政府的空間計(jì)劃開發(fā)周期長以及采辦速率不一致，進(jìn)一步增加了對國內(nèi)同行業(yè)的壓力。這些問題向美國自由進(jìn)入空間的能力以及整體空間領(lǐng)導(dǎo)人的角色提出了挑戰(zhàn)。針對這些趨勢，《國家安全空間戰(zhàn)略》概述了空間采辦界的幾個(gè)目標(biāo)。首先，它要求空間采辦界去“識別并優(yōu)先投資那些爭取最大優(yōu)勢的能力”。第二，它要求改進(jìn)需求的管理和評估，以確保一系列解決方案可以負(fù)擔(dān)得起。第三，它需要一種更短開發(fā)周期的混合能力，以盡量減少工期延遲，降低成本的增長，并實(shí)現(xiàn)更快速的技術(shù)成熟。最后，它呼吁加強(qiáng)我們空間架構(gòu)的彈性，使攻擊對手很難獲得利益。這些目標(biāo)是本文推薦的戰(zhàn)略方針的基礎(chǔ)?？哲姾教焖玖畈克玖罟偻?謝爾頓將軍，進(jìn)一步闡釋了《國家安全空間戰(zhàn)略》。他指出，“我們國家對空間的依賴度很高，在國防部內(nèi)，比以往任何時(shí)候都更依賴空間……，我們在空間的漏洞越來越多……，并且我們的預(yù)算充其量能夠持平?！彼|(zhì)疑空間采辦界在航天飛行任務(wù)發(fā)展架構(gòu)中，是否提供了足夠的能力、彈性以及保持在預(yù)算范圍內(nèi)。尋找“剛剛滿足需求的能力，而不是尋求促進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)發(fā)展水平，”他期待更高的任務(wù)彈性?！拔覀儾荒苋萑剃P(guān)鍵任務(wù)能力的損失，無論是因?yàn)楣室?對手的行動)還是無意(由于技術(shù)上的困難)?！彼粲酢敖饧毙侨阂灰粚鞲衅骱湍芰Ψ稚⒌秸麄€(gè)衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)，而不是增加顯著的能力在少數(shù)大型系統(tǒng)上，因?yàn)榇笮拖到y(tǒng)一旦損失將難以取代。最后的戰(zhàn)略環(huán)境因素是空間采辦計(jì)劃面臨國會嚴(yán)苛的審議。在過去的十年里，眾多的空間計(jì)劃表現(xiàn)不佳，已經(jīng)引起了國會的重點(diǎn)關(guān)注。習(xí)慣于空間計(jì)劃的頻繁失敗，美國國會將會束縛空間采辦界的手腳并迅速做出反應(yīng)。這導(dǎo)致了急劇增加的報(bào)告要求，更嚴(yán)格的程序監(jiān)督以及失去國會的支持和資金。應(yīng)對這些增加的監(jiān)督，需要顯著的努力和關(guān)注，并為空間采辦界成功執(zhí)行當(dāng)前和未來的空間計(jì)劃創(chuàng)設(shè)了一個(gè)更加困難的環(huán)境。為了重新獲得國會的信任，國防部必須改善空間采辦的表現(xiàn)。通過提高項(xiàng)目的表現(xiàn)，空間采辦界能夠?qū)λ麄兊膽?zhàn)略環(huán)境產(chǎn)生積極的影響。國會將會增加對空間計(jì)劃的支持。此外，美國國會可能會放松他們的報(bào)告要求和監(jiān)督，這將減少空間采辦界的工作量，并有可能提高他們實(shí)施空間計(jì)劃的能力。作為增加監(jiān)督的一部分，美國國會已責(zé)成政府問責(zé)辦公室(GAO)調(diào)查空間計(jì)劃。政府問責(zé)局發(fā)現(xiàn)，“在過去的20多年中，盡管在空間進(jìn)行了大量投資，美國國防部的空間組合中的大多數(shù)大規(guī)模采辦計(jì)劃經(jīng)歷過問題，這些問題使成本增加了數(shù)億美元甚至數(shù)十億美元，延遲交付時(shí)間長達(dá)數(shù)年并增加了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其中時(shí)間最長的一次延遲高達(dá)9年，這次工期延誤導(dǎo)致導(dǎo)彈預(yù)警、軍事通信和氣象監(jiān)測出現(xiàn)了潛在能力方面的“真空”。為了應(yīng)對成本增加，美國國防部削減了衛(wèi)星的數(shù)量，降低了衛(wèi)星的能力或終止了一些衛(wèi)星計(jì)劃。這些采辦問題迫使作戰(zhàn)人員承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閲啦拷档土诵l(wèi)星的能力以及依靠更少的衛(wèi)星導(dǎo)致空間任務(wù)架構(gòu)更加脆弱。此外，政府問責(zé)辦公室已經(jīng)確定了國防部空間采辦方式的重大問題。首先，“國防部實(shí)施了更多的武器系統(tǒng)研發(fā)項(xiàng)目，超過了其支付能力，為了競爭資金，鼓勵較低的成本估算以及樂觀的交付時(shí)間表?！钡诙瑖啦康目臻g計(jì)劃啟動太早，在其尋求的能力可以實(shí)現(xiàn)以及現(xiàn)有的資源和時(shí)間的限制獲得保證之前。第三，歷史上的項(xiàng)目試圖滿足所有的要求在一個(gè)步驟中。國防部喜歡使用數(shù)量更少，但更重、更大、更復(fù)雜的衛(wèi)星執(zhí)行眾多的任務(wù)，而不是使用大量更小、更簡單逐步提高復(fù)雜性的衛(wèi)星組成的較大的星群，衛(wèi)星計(jì)劃尋求最大限度地提高單顆衛(wèi)星的能力，因?yàn)樗陌l(fā)射成本昂貴。國會按照政府問責(zé)局的批評，要求空間采辦界頻繁的提供項(xiàng)目狀態(tài)報(bào)告，以及定期評估他們?nèi)绾翁岣卟赊k流程。此外，空間領(lǐng)域的高級領(lǐng)導(dǎo)人在關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)施之前，必須頻繁地前往國會委員會作證。在最近的聽證會上，空軍助理秘書長(采辦)空間計(jì)劃主管約翰?海頓(JohnHyten)少將承認(rèn)，空間采辦計(jì)劃被批評為“大言不慚”一一即系統(tǒng)在研發(fā)時(shí)承諾技術(shù)上的飛躍，但往往侵占規(guī)劃預(yù)算并未能及時(shí)滿足要求。他也注意到，盡管出現(xiàn)了這些挑戰(zhàn)，空間采辦界已經(jīng)交付了顯著的新功能，他們的第一代空間系統(tǒng)有希望在原有系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)重大升級。海頓少將強(qiáng)調(diào)需要“從根本上改變我們在空間采辦業(yè)務(wù)運(yùn)營方式，通過明確和可行的要求、遵守紀(jì)律的系統(tǒng)工程、成熟的技術(shù)以及適當(dāng)?shù)馁Y源回到基本方式。然而，直到空間采辦界產(chǎn)生更好的計(jì)劃執(zhí)行記錄，以及國防部顯著的努力來解決增加的國會審查之前，在可預(yù)見的未來這一審查將會繼續(xù)。鑒于這三個(gè)戰(zhàn)略環(huán)境因素，空間采辦界必須改變他們開發(fā)和部署國家安全空間能力的做法。財(cái)力的不斷下降以及高級領(lǐng)導(dǎo)人的指導(dǎo)將推動空間采辦界探索更靈活、更符合成本效益的架構(gòu)。美國國會持續(xù)強(qiáng)勁的批評，將推動采辦界找到改善空間計(jì)劃實(shí)施的辦法。在目前的戰(zhàn)略環(huán)境下，國防部必須確定一個(gè)將能夠獲得成功的戰(zhàn)略方針。正如一位前空間采辦界高級領(lǐng)導(dǎo)人所說，“一個(gè)好的戰(zhàn)略應(yīng)該推動投資決策……戰(zhàn)略需要同預(yù)算政策聯(lián)系起來?！眹啦啃碌目臻g采辦戰(zhàn)略方針應(yīng)該沿著三條路線努力。首先，領(lǐng)導(dǎo)層需要確定航天任務(wù)投資的優(yōu)先事項(xiàng)并傳達(dá)到整個(gè)空間采辦界。第二，美國國防部需要重整其需求審批流程，以改善計(jì)劃的落實(shí)。最后，項(xiàng)目辦公室需要探索小型衛(wèi)星的任務(wù)架構(gòu)，以改善項(xiàng)目成本和工期，并增加任務(wù)的彈性。確定和溝通投資計(jì)劃?？臻g采辦界需要一個(gè)指揮官具體指定空間任務(wù)優(yōu)先級投資。制定他們的優(yōu)先投資計(jì)劃后，領(lǐng)導(dǎo)人必須在整個(gè)空間界傳達(dá)這個(gè)空間計(jì)劃的投資指導(dǎo)。通過溝通投資的優(yōu)先順序，空間采辦界可以通過項(xiàng)目辦公室以及工作人員的同步努力更加切實(shí)有效地運(yùn)作。如果沒有清楚地了解這些優(yōu)先事項(xiàng)，空間采辦界將繼續(xù)無效率地管理其項(xiàng)目組合。由于缺乏具體的長期投資指導(dǎo)，每個(gè)計(jì)劃在假設(shè)獲得更多資源的基礎(chǔ)上運(yùn)作。這往往是以犧牲別的任務(wù)為代價(jià)。用心良苦的員工和項(xiàng)目辦公室確定新的任務(wù)要求、新的經(jīng)營理念、新的安全漏洞和威脅以及新的任務(wù)重組需要。這些努力改善了能力或提高經(jīng)營效率，但需要投入資金和人員。同樣，當(dāng)項(xiàng)目有成本、進(jìn)度或技術(shù)問題時(shí)，它們違約目的是追求項(xiàng)目的額外資源。這為項(xiàng)目辦公室和工作人員增加了巨大的工作負(fù)荷，因?yàn)樗麄円C明項(xiàng)目的需求并爭奪有限的資源。這是一種人力資源的低效利用，而且往往以成本的形式蔓延到所有計(jì)劃中現(xiàn)有的財(cái)力和人力資源。優(yōu)先投資計(jì)劃將限制選項(xiàng)和時(shí)間花費(fèi)在處理低優(yōu)先級任務(wù)的資源問題上。它可以減少支持這些低優(yōu)先級的計(jì)劃在項(xiàng)目辦公室和工作人員中所需的人力資源。優(yōu)先投資計(jì)劃的重點(diǎn)是以優(yōu)先的方式提供現(xiàn)有的財(cái)務(wù)和人力資源。當(dāng)空間采辦界明白哪些任務(wù)有優(yōu)先權(quán)，哪些任務(wù)是在戰(zhàn)略保持，他們可以與全體員工以及采辦計(jì)劃辦公室同步努力，使采辦流程更加高效。例如，領(lǐng)導(dǎo)為了降低發(fā)射成本，將開發(fā)替代運(yùn)載火箭選項(xiàng)列為優(yōu)先級任務(wù)，那么精確導(dǎo)航和授時(shí)可以申報(bào)“戰(zhàn)略暫?！?，或者因?yàn)樯虡I(yè)替代品的可用性在寬帶通信任務(wù)中采取額外的添加。項(xiàng)目辦公室以及全體員工現(xiàn)在明白了投資于新的功能時(shí)，優(yōu)先級任務(wù)是什么以及哪些任務(wù)必須保持現(xiàn)狀。高層領(lǐng)導(dǎo)將處在一個(gè)更好的位置，正確地評估整個(gè)任務(wù)區(qū)的要求和資源需求。通過一個(gè)可靠的投資策略，他們可以判斷在優(yōu)先領(lǐng)域何時(shí)批準(zhǔn)高難度的技術(shù)需求和申請額外資源，以及在低優(yōu)先級任務(wù)區(qū)何時(shí)讓資源和需求維持現(xiàn)狀。盡管美國國防部最近頒布了《15年國防航天系統(tǒng)投資策略》(15YearDefenseSpaceSystemsInvestmentStrategy)，它沒有完全解決本文所述的戰(zhàn)略方針。該策略是在直接回應(yīng)國會《2010年國防撥款法案》(2010NationalDefenseAppropriationsAct)。它基本上介紹了目前空間計(jì)劃的記錄，每一個(gè)空間任務(wù)區(qū)的投資計(jì)劃，并標(biāo)識了替代計(jì)劃的決策點(diǎn)。雖然該文件是一個(gè)合理的起點(diǎn)，但是它有兩個(gè)不足之處。首先，領(lǐng)導(dǎo)人并沒有廣泛地傳達(dá)這份文件以傳播他們的投資計(jì)劃。需要花費(fèi)很多努力才能找到文件的復(fù)印件并且?guī)缀鯖]有空間采辦專業(yè)人員深入了解文件的內(nèi)容。其次，該策略對于航天飛行任務(wù)并不提供投資的優(yōu)先次序。投資的優(yōu)先事項(xiàng)缺乏明確的指導(dǎo)，將導(dǎo)致空間采辦界不能進(jìn)行統(tǒng)一的努力。由于國會要求國防部每半年更新這個(gè)空間投資策略一次，所以國防部有機(jī)會放棄最初的努力，開發(fā)出真正意義上的優(yōu)先投資計(jì)劃。美國國防部空間機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)將不得不做出艱難的抉擇。他們需要請教空間的用戶群，分析威脅、存在的差距、漏洞和機(jī)會，然后比較可用資源。通過這種方式，他們可以確定航天飛行任務(wù)列表中的優(yōu)先次序，然后在整個(gè)空間采辦界傳達(dá)列表結(jié)果。從這個(gè)優(yōu)先級列表中，空間采辦界將能夠通過投資組合計(jì)劃同步努力，更恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用資源。此外，應(yīng)提高項(xiàng)目實(shí)施的要求并配合優(yōu)先計(jì)劃資源。由于空間計(jì)劃性能提高，美國國會的批評會減弱，美國國防部的國家安全空間計(jì)劃將獲得國會支持。改造需求管理。改善空間采辦的第二條路線是改善需求管理。國防部需要修改需求審批流程，使用組合的方式管理需求，減少項(xiàng)目需求的數(shù)量。通過修改需求審批流程，空間采辦界將響應(yīng)國防部長改善需求管理的號召，以提供經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的項(xiàng)目選項(xiàng)。限制需求：首先，只保留必要的能力需求；然后在整個(gè)組合中確定其優(yōu)先次序；第三，聚焦于重要的系統(tǒng)屬性并防止需求增長。這將有助于控制項(xiàng)目成本和改善計(jì)劃的落實(shí)。改善計(jì)劃的落實(shí)將會增加國會對國家安全空間計(jì)劃的支持力度。目前的需求審批流程很難獲得通過并且容許“需求蔓延”。正如一位采辦機(jī)構(gòu)高級領(lǐng)導(dǎo)人指出，“獲得任務(wù)需求共識是非常困難的。在兩年時(shí)間里，我們關(guān)于空間態(tài)勢感知能力的需求是什么無法達(dá)成一致。我們被分析報(bào)告‘癱瘓’?！逼渌艘策M(jìn)行了類似的投訴。2008年，政府問責(zé)局發(fā)現(xiàn)，需求審批的過程已被證明是漫長的一一平均需要10個(gè)月才能生效，這進(jìn)一步削弱了對作戰(zhàn)人員需求的有效應(yīng)對。最近陸軍研究表明，批準(zhǔn)項(xiàng)目需求的時(shí)間從15個(gè)月到22個(gè)月不等，取決于采辦計(jì)劃的規(guī)模。繁瑣的需求審批流程增加了漫長的采辦過程，并將空間任務(wù)置于風(fēng)險(xiǎn)之中。“你必須把在軌衛(wèi)星10-15年的壽命耦合到10-15年的需求及采辦過程。它沒有為損失留下冗余度導(dǎo)致這些任務(wù)很難進(jìn)行技術(shù)升級?？紤]到這些有限的在軌壽命，這些延遲耗費(fèi)了項(xiàng)目利潤，項(xiàng)目辦公室必須研發(fā)和部署替代系統(tǒng)并危及作戰(zhàn)人員所依賴的航天器的連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。在國會作證時(shí)，一些采辦專家指出，需求審批流程是國防部采辦部門面臨的一個(gè)重要的問題。前國防部副部長魯?shù)?德萊昂(RudyDeLeon)將50%的項(xiàng)目成本超支歸因于“需求蔓延”。政府問責(zé)局采辦改革專家保羅?弗朗西斯(PaulFrancis)也將計(jì)劃成本的增長歸因于“需求蔓延”。這些專家呼吁國防部改革審批流程，以減少“實(shí)際需求”的數(shù)量，并指定任務(wù)的“可轉(zhuǎn)讓”需求?！绊?xiàng)目需求幾乎成了圣旨”成為了項(xiàng)目復(fù)雜性、成本和工期的主要驅(qū)動力。2011年4月，美國國防部宣布，它正在徹底檢查其需求審批流程一一■“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)"(JointCapabilitiesIntegration&DevelopmentSystem，JCIDS)。"聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”被形容為笨重、緩慢，無法與采辦需求以及預(yù)算流程相一致。參謀長聯(lián)席會議副主席詹姆斯?卡特賴特(JamesCartwright)將軍說：“我們已經(jīng)開始修改'聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)'……，我們將進(jìn)行調(diào)整，使自己與采辦以及三個(gè)級別的風(fēng)險(xiǎn)一致?！毙薷牧鞒痰木唧w工作正在進(jìn)行中，但目的是讓“三個(gè)級別的能力基于需求和時(shí)間的緊迫性進(jìn)行分配。”第一級需求將是加急采辦的迫切需求；第二級將覆蓋一些研發(fā)項(xiàng)目所需要的中期需求；第三級將包括一些風(fēng)險(xiǎn)較高的、長期的研究和發(fā)展項(xiàng)目需求。這一新的需求分級架構(gòu)允許使用更具戰(zhàn)略性的方法來管理需求。通過了解高層領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先投資計(jì)劃，采辦項(xiàng)目辦公室和工作人員可以將某些任務(wù)需求設(shè)置對應(yīng)的等級。這將保證作戰(zhàn)需求與合理的采辦需求風(fēng)險(xiǎn)水平和方式同步。低風(fēng)險(xiǎn)的需求會采用快速“現(xiàn)貨”采購。滿足風(fēng)險(xiǎn)較高的需求將通過大量的研究和開發(fā)工作，項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長。通過這種需求分級的方式，運(yùn)營商及采辦界將使他們的計(jì)劃資金、進(jìn)度以及技術(shù)的期望值更加緊密地保持一致。此外對于需求等級，美國國防部需要尋求一個(gè)組合需求管理辦法，并與領(lǐng)導(dǎo)層的優(yōu)先投資計(jì)劃保持一致。目前，每個(gè)任務(wù)各自尋求日益增加的需求。這會導(dǎo)致復(fù)雜的空間計(jì)劃過多使用現(xiàn)有的資金。然而，領(lǐng)導(dǎo)層指示的優(yōu)先級任務(wù)允許在整個(gè)產(chǎn)品組合中優(yōu)化其需求。經(jīng)過仔細(xì)研究關(guān)鍵利益相關(guān)者，領(lǐng)導(dǎo)層將能夠確定必須追求更先進(jìn)能力的優(yōu)先任務(wù)，以及必須保持他們目前能力需求的任務(wù)。這將需要艱難的抉擇并導(dǎo)致激烈的辯論。“丟失”任務(wù)領(lǐng)域的航天專業(yè)人士和空間數(shù)據(jù)用戶將不喜歡這些決定。在此之前，在空軍界的“轟炸機(jī)和戰(zhàn)斗機(jī)黑手黨”興衰期間，國防部已經(jīng)出現(xiàn)過類似的情況，地面部隊(duì)和海軍航空界也曾遭遇過類似的難題。航天界類似艱難抉擇的時(shí)代已經(jīng)到來。對所有空間任務(wù)不斷增加的功能進(jìn)行投資，我們根本無法承受。如果我們有足夠的容量和能力，我們必須維持目前的需求現(xiàn)狀。在看到存在顯著能力差距或威脅的區(qū)域，我們必須投資于先進(jìn)的功能。今天的需求管理方式也加劇了空間采辦計(jì)劃執(zhí)行的問題。獨(dú)特任務(wù)不斷增加的需求推動了新功能的需要一一但現(xiàn)有的資金不能支持所有的這些單獨(dú)計(jì)劃任務(wù)。空間采辦團(tuán)隊(duì)將這些需求合并到大型、多用途衛(wèi)星計(jì)劃?，F(xiàn)在，他們把自己逼入了墻角一一捆綁太多的需求到太多任務(wù)的單一系統(tǒng)。這些非常復(fù)雜的項(xiàng)目經(jīng)常遇到成本、進(jìn)度或技術(shù)上的困難。然而，他們不能刪除需求或建議項(xiàng)目終止一一因?yàn)檫@些任務(wù)沒有其他的替代品。高層領(lǐng)導(dǎo)幾乎沒有留下預(yù)備資金，如果有其他選擇，就不會占用其他空間計(jì)劃的資金來維持資金陷入困境的任務(wù)。這將導(dǎo)致“漣漪”效應(yīng)，如“資金來源”項(xiàng)目失去了資源不得不減少數(shù)量或延遲交付其系統(tǒng)，這將導(dǎo)致美國國會批評的增加。通過在組合層面的需求管理，我們能夠遏制失控的任務(wù)需求增長，并最大限度地降低多任務(wù)衛(wèi)星計(jì)劃的復(fù)雜性和數(shù)量。相對簡單的計(jì)劃將極大地提高空間采辦界落實(shí)計(jì)劃的能力。最后，美國國防部需要減少計(jì)劃需求的數(shù)量，只保留基本的系統(tǒng)功能需求。當(dāng)前項(xiàng)目需求文檔內(nèi)容通常相當(dāng)廣泛，列出了幾個(gè)關(guān)鍵性能參數(shù)(keyperformanceparameters，KPP)和數(shù)以百計(jì)的其他詳細(xì)的、低優(yōu)先級的計(jì)劃需求。每種需求都有閾值和一個(gè)客觀的價(jià)值一一為采辦項(xiàng)目辦公室的工作提供了貿(mào)易空間。項(xiàng)目辦公室專注于滿足關(guān)鍵性能參數(shù)，因?yàn)樵撚?jì)劃可能會被取消，如果它不符合關(guān)鍵性能參數(shù)閾值。然而，眾多的非關(guān)鍵性能參數(shù)需求，對采辦計(jì)劃造成了巨大的壓力。這些非關(guān)鍵性能參數(shù)需求其中有許多是在審查過程中添加的，以滿足各種國防部選區(qū)的利益。他們持續(xù)的支持這些計(jì)劃是視條件而定的滿足這些低優(yōu)先級的需求。這些眾多的低優(yōu)先級需求可以過度限制項(xiàng)目辦公室以及限制滿足軍隊(duì)需要的靈活性。舉一個(gè)例子，一名政府采辦專家在國會作證時(shí)說，一個(gè)計(jì)劃有35種“非轉(zhuǎn)讓”需求以及800種“可轉(zhuǎn)讓”需求。前國防部采辦機(jī)構(gòu)高級領(lǐng)導(dǎo)人戴維?楚(DavidChu)建議，“該系統(tǒng)應(yīng)該避開長期需求用途，除非它確實(shí)是一種需求。我們所追求的很多東西實(shí)際上是科技的目標(biāo)?！比绻?jì)劃需求被保持在系統(tǒng)級并被限制在5?10個(gè)關(guān)鍵性能參數(shù)，以及總計(jì)40至50個(gè)計(jì)劃需求，需求審批過程會產(chǎn)生更好的解決方案。所有其他的“需求”應(yīng)該成為計(jì)劃目標(biāo)。這種方式將允許項(xiàng)目辦公室為整個(gè)成本與性能的貿(mào)易空間提供更大范圍的創(chuàng)新方案。使用這種最低需求方式最近的一個(gè)范例是“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”(ORS-1)。“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”包括一顆中分辨率成像衛(wèi)星及相關(guān)地面系統(tǒng)，以滿足美國中央司令部的迫切需要。缺乏時(shí)間去協(xié)調(diào)的“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”需求文檔細(xì)節(jié)，空軍航天司令部、美國戰(zhàn)略司令部、美國中央司令部與作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃辦公室迅速協(xié)調(diào)高層次計(jì)劃需求。該方案有17個(gè)項(xiàng)目需求，只有3項(xiàng)需求相當(dāng)于關(guān)鍵性能參數(shù)。不太重要的計(jì)劃目標(biāo)使用短語如“在最大程度上，該計(jì)劃應(yīng)__”。通過最大限度地減少正式需求，僅僅保留最基本的需求，該方案的靈活性有助于及時(shí)做出決定和權(quán)衡。由于這些變化并沒有影響17個(gè)系統(tǒng)級需求，項(xiàng)目辦公室并不需要正式向決定機(jī)關(guān)申請批準(zhǔn)改變低層次的技術(shù)規(guī)格。小型、突出重點(diǎn)需求設(shè)置有助于計(jì)劃的加速和靈活性。“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”在項(xiàng)目成本預(yù)算范圍內(nèi)，創(chuàng)紀(jì)錄的成功交付了所有計(jì)劃需求。通過集中“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”的需求于少量必要的項(xiàng)目功能，采辦界能夠開發(fā)并落實(shí)創(chuàng)新的解決方案。相對于更大、更復(fù)雜的計(jì)劃，該計(jì)劃不但滿足了任務(wù)的需要而且大大降低了成本。小型衛(wèi)星任務(wù)架構(gòu)。新的空間投資策略努力的最后一條路線是研究使用小型衛(wèi)星作為替代任務(wù)架構(gòu)。小型衛(wèi)星的重量在500-1000千克之間，能夠提供合理的功能，消耗合理的費(fèi)用，并為我們的任務(wù)架構(gòu)增加彈性。它們還擁有更短的開發(fā)周期，允許在任務(wù)領(lǐng)域內(nèi)更加快速的技術(shù)升級。在改善小型衛(wèi)星能力的同時(shí)，美國國防部一直追求新的小型和中型運(yùn)載火箭發(fā)射能力。這些新系統(tǒng)使發(fā)射成本更加合理，同時(shí)改變了空間任務(wù)架構(gòu)的算法。直到最近，小型衛(wèi)星還不能夠滿足大部分作戰(zhàn)任務(wù)。通常情況下，小型衛(wèi)星被用來進(jìn)行在軌研究或者填補(bǔ)利基作戰(zhàn)任務(wù)。為了執(zhí)行任務(wù)，主流作戰(zhàn)空間需求解決方案通常迫使人們需要少量的、大型、復(fù)雜的衛(wèi)星星群。大型衛(wèi)星的發(fā)射費(fèi)用往往超過1.5億美元。大型衛(wèi)星的需要以及昂貴的發(fā)射成本迫使空間采辦界最大限度的提高這些系統(tǒng)的能力，以及集成多個(gè)載荷到衛(wèi)星上。相對于簡單的“升級”主要載荷去提供更先進(jìn)的功能，或增加二級載荷執(zhí)行其他任務(wù)，發(fā)射一顆獨(dú)立衛(wèi)星以提供額外功能的增量成本過于昂貴。然而，這些大型的多任務(wù)系統(tǒng)的復(fù)雜性導(dǎo)致了采辦期間頻繁的成本、進(jìn)度和技術(shù)問題。此外，過高的發(fā)射和衛(wèi)星成本迫使少量的衛(wèi)星組成任務(wù)架構(gòu)。這導(dǎo)致了相對脆弱的任務(wù)架構(gòu)。容易受到敵人的攻擊以及容易受到技術(shù)問題影響，單顆衛(wèi)星的損失或局部故障將對任務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響?？臻g任務(wù)架構(gòu)設(shè)計(jì)算法正在發(fā)生變化。“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”表明，小型衛(wèi)星現(xiàn)在有足夠的能力滿足國家安全的需要。“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”中的小型衛(wèi)星，發(fā)射后不久被投入早期作戰(zhàn)。盡管技術(shù)能力比不上較大的系統(tǒng)，最近的一次非正式空間作戰(zhàn)和情報(bào)界調(diào)查表明，他們對“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”系統(tǒng)的性能表示滿意。交付這“足夠好”的能力僅僅只需要大型系統(tǒng)成本和時(shí)間的一小部分。項(xiàng)目辦公室在32個(gè)月內(nèi)完成了“作戰(zhàn)及時(shí)響應(yīng)空間計(jì)劃-1”衛(wèi)星的發(fā)射，典型的大型系統(tǒng)需要7-10年。盡管美國國防部沒有公開成本，一份報(bào)告暗示，比傳統(tǒng)的大型影像系統(tǒng)的發(fā)射更便宜，相當(dāng)于其1/10。這些成本和進(jìn)度的優(yōu)勢配合國防部長在其《國家安全空間戰(zhàn)略》中“混合的能力、縮短開發(fā)周期、盡量減少工期延遲、削減成本的增長、實(shí)現(xiàn)更快速的技術(shù)成熟”的指導(dǎo)，將有助于減少美國國會的批評，并增加美國國會對空間計(jì)劃的支持。提高小型衛(wèi)星的軍事用途，空間采集界必須探索新的任務(wù)架構(gòu)。小型衛(wèi)星組成的較大衛(wèi)星星群將提供兩大優(yōu)勢。首先，任務(wù)架構(gòu)將更具彈性一一比較大的星群受個(gè)別衛(wèi)星因技術(shù)問題或敵人的攻擊喪失能力的影響少得多。小型衛(wèi)星星群采用精簡的載荷，可提供傳感器覆蓋重疊和互補(bǔ)。通過小型衛(wèi)星能力的結(jié)合，大量小型衛(wèi)星星群可以產(chǎn)生與大型衛(wèi)星相同的功能和容量。小型衛(wèi)星架構(gòu)的第二個(gè)優(yōu)勢，是確保新技術(shù)更快的部署。相對于目前的大型衛(wèi)星架構(gòu)，它們的任務(wù)設(shè)計(jì)年限較短以及較低的生產(chǎn)成本，允許該計(jì)劃中載荷能力的更新速度更快。設(shè)計(jì)壽命更長以及更高的成本，使大型衛(wèi)星的部署數(shù)量較少、取代更慢。這會降低部署新功能的能力以及對作戰(zhàn)人員的支持。小型衛(wèi)星星群的過渡將需要仔細(xì)規(guī)劃。國防部將“需要空間任務(wù)的雙向努力一一投資于發(fā)展小型衛(wèi)星體系結(jié)構(gòu)，同時(shí)繼續(xù)大型衛(wèi)星計(jì)劃的紀(jì)錄。某些任務(wù)可能更適合這種方法的其他形式。低數(shù)據(jù)速率的移動用戶群已經(jīng)嘗試使用小型衛(wèi)星。導(dǎo)彈預(yù)警可能是另一種適用于小型衛(wèi)星的任務(wù)。這要求采辦界將導(dǎo)彈預(yù)警需求從戰(zhàn)場定性需求中分離出來，合并到當(dāng)前的多任務(wù)衛(wèi)星系統(tǒng)中。相對于目前昂貴的多任務(wù)系統(tǒng)，小型導(dǎo)彈預(yù)警衛(wèi)星組成的星群，增強(qiáng)了一些較大型具有先進(jìn)的戰(zhàn)場定性載荷衛(wèi)星，可能會更符合成本效益。小型衛(wèi)星星群并非適用于所有的任務(wù)。對于一些任務(wù)，如果由于物理和技術(shù)方面的限制可能會要求需要較大的載荷，那么就需要大型衛(wèi)星。還有一些任務(wù)，如果它們從當(dāng)前的架構(gòu)轉(zhuǎn)移到較大的小型衛(wèi)星星群，成本可能會增加。然而，在這些情況下，空間采辦界仍然可以利用小型衛(wèi)星去提高任務(wù)的性能。國防部采辦指令需要一些計(jì)劃