轉(zhuǎn)型期中國(guó)教育重大政策案例研究報(bào)告

.z轉(zhuǎn)型期中國(guó)教育重大政策案例研究〞研究成果述評(píng)全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

原載?當(dāng)代教育論壇?2006年第11期下p11～16

「內(nèi)容提要」2005年6月25日，由華東師*大學(xué)袁振國(guó)教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金工程“十五〞規(guī)劃國(guó)家重點(diǎn)課題“轉(zhuǎn)型期中國(guó)教育重大政策案例研究〞〔課題批準(zhǔn)號(hào)：AFA010001〕通過(guò)了由全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的課題鑒定。全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)郝克明教授任鑒定組長(zhǎng)，鑒定組成員有中國(guó)教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)柳斌會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)李連寧副秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)教育學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)顧明遠(yuǎn)教授、中國(guó)教育學(xué)會(huì)陶西平副會(huì)長(zhǎng)、中央教育科學(xué)研究所朱小蔓所長(zhǎng)、國(guó)家教育部督導(dǎo)辦公室*富芝主任?，F(xiàn)將課題成果公告如下：

一、研究的主要結(jié)論和觀點(diǎn)

以科學(xué)開(kāi)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)思想為指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層、類別四個(gè)維度教育差距的實(shí)證研究和理論分析發(fā)現(xiàn)：

教育總量大幅度增長(zhǎng)，各級(jí)政府為縮小教育差距進(jìn)展了不懈努力；由于我國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，由于社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，我國(guó)教育在上述四個(gè)方面存在明顯差距；這些差距還在拉大；教育差距的程度和拉大的速度在有些方面超過(guò)我國(guó)經(jīng)濟(jì)差距的程度和拉大的速度；政策原因是教育差距拉大的重要原因甚至是主要原因。教育差距繼續(xù)拉大，不僅政治上不公平而且經(jīng)濟(jì)上效益也日益下降?？s小教育差距應(yīng)該放到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建立小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度予以重視。要以制度建立為核心、以政策調(diào)整為重點(diǎn)，標(biāo)本兼治，采取有力措施縮小教育差距?？s小教育差距的政策保障體系構(gòu)建有三種情況，一是逐步弱化并最終消除人為擴(kuò)大教育差距的有關(guān)政策；二是根據(jù)城市反哺農(nóng)村、東部反哺西部的思想，制定新的政策；三是對(duì)*些政策做必要的調(diào)整，以利于教育公平合理地競(jìng)爭(zhēng)。

在此根底上提出十大對(duì)策：

〔一〕加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，消解城鄉(xiāng)二元構(gòu)造

隨著中央對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度的加大，中央財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的比例逐漸提高，特別是西部農(nóng)村教師工資80％來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村教育狀況明顯改善。但從總的格局來(lái)說(shuō)，政府負(fù)擔(dān)城市義務(wù)教育、農(nóng)民支撐農(nóng)村義務(wù)教育的制度未能發(fā)生根本改變。

解決這一問(wèn)題的根本方法在于有方案、分步驟地逐步消解城鄉(xiāng)二元構(gòu)造，建立面向全社會(huì)的公共財(cái)政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，對(duì)社會(huì)教育、衛(wèi)生、科技等公共資源實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一配置。

〔二〕建立公共教育財(cái)政制度，改變公共教育財(cái)政制度缺位狀況

迄今為止，中國(guó)缺乏規(guī)*的公共教育財(cái)政制度，60％以上的縣市教育支出超過(guò)財(cái)政支出的40％。在這種情況下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺是必不可免的。從“分級(jí)辦學(xué)〞到“以縣為主〞的新教育財(cái)政制度，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力，但財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的狀況依然存在。

建立公共教育財(cái)政制度的建議主要分為兩大類。一類主*是，中央政府以及省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施大規(guī)模的規(guī)*的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立東部、中部、西局部地區(qū)分級(jí)負(fù)擔(dān)的政府農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制和規(guī)*的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

根本理念是，以農(nóng)村義務(wù)教育是重要的公共產(chǎn)品作為理論依據(jù)，以國(guó)家財(cái)政為公共財(cái)政作為制度背景，在公共財(cái)政框架下，區(qū)分地區(qū)差異，明確劃分各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任。具體思路是，國(guó)家財(cái)政全面轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，加速建立公共財(cái)政體系。縮小區(qū)域間差距責(zé)任主要由中央承當(dāng)；縮小區(qū)域內(nèi)差距責(zé)任主要由地方承當(dāng)。

一類主*是，建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，實(shí)施“以省為主〞的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的新體制。

根本理念是，明確各級(jí)政府的責(zé)任和承當(dāng)經(jīng)費(fèi)的比例，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)公共分擔(dān)采用按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)進(jìn)展分擔(dān)的方式。具體思路是，教師工資局部由中央和省級(jí)政府共同承當(dāng)，其中中央政府原則上負(fù)責(zé)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工資所需經(jīng)費(fèi)的提供，各省區(qū)出臺(tái)的地方補(bǔ)貼和津貼由省級(jí)政府承當(dāng)。各地市級(jí)政府和縣級(jí)政府出臺(tái)的補(bǔ)貼和津貼局部，由制定政策的層級(jí)的政府自行承當(dāng)。地市級(jí)政府和縣級(jí)政府負(fù)責(zé)提供按照國(guó)家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的校舍建立和維修、教學(xué)設(shè)備和儀器購(gòu)置等根本建立經(jīng)費(fèi)，以及日常運(yùn)行所需要的公用經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織負(fù)責(zé)提供學(xué)校新建和擴(kuò)建、改建等所需用地，舉辦學(xué)前教育和職業(yè)教育培訓(xùn)。

〔三〕建立義務(wù)教育基準(zhǔn)，滿足辦學(xué)根本條件

由于義務(wù)教育缺乏辦學(xué)的底線標(biāo)準(zhǔn)，也就無(wú)法統(tǒng)計(jì)處于底線標(biāo)準(zhǔn)以下學(xué)校的數(shù)量，無(wú)法制定滿足最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)和步驟，也就不能明確消除最低標(biāo)準(zhǔn)線以下學(xué)校的責(zé)任，不可能形成消除最低標(biāo)準(zhǔn)以下學(xué)校的政策和措施。要象制定貧困人口生活標(biāo)準(zhǔn)那樣制定義務(wù)教育最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證所有學(xué)校都能滿足最根本的辦學(xué)條件。

底線標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)能夠承受的最低限度，制定了義務(wù)教育的底線標(biāo)準(zhǔn)，才能使處于底線標(biāo)準(zhǔn)以下辦學(xué)條件的學(xué)校水落石出，才能明確目標(biāo)，明確責(zé)任，采取措施。制定國(guó)家義務(wù)教育基準(zhǔn)的根本思路：

1.規(guī)定全**務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)、生師比、辦學(xué)條件等方面的最低標(biāo)準(zhǔn)；

2.規(guī)定全**務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)財(cái)政經(jīng)費(fèi)總支出的最低比例；

3.制定改造低于義務(wù)教育國(guó)家基準(zhǔn)辦學(xué)條件學(xué)校的時(shí)間表和責(zé)任主體；

4.建立根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)展形勢(shì)修訂國(guó)家義務(wù)教育基準(zhǔn)的法定程序；建立國(guó)家義務(wù)教育基準(zhǔn)監(jiān)控體系；

5.各地方根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)開(kāi)展?fàn)顩r建立符合本地實(shí)際情況高于義務(wù)教育國(guó)家基準(zhǔn)的義務(wù)教育基準(zhǔn)，和相應(yīng)的目標(biāo)、責(zé)任、調(diào)整程序以及監(jiān)控方法。

〔四〕制定教育均衡開(kāi)展系數(shù)，及時(shí)掌握教育差距情況

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的基尼系數(shù)已經(jīng)被廣泛使用于在判斷和衡量一個(gè)國(guó)家居民收入的差距方面，并產(chǎn)生了良好的決策效果。在教育方面也已經(jīng)有用基尼系數(shù)測(cè)定教育差距的研究。政策建議的根本思想是，參照基尼系數(shù)的思想和方法，制定教育均衡開(kāi)展系數(shù)，預(yù)先提供教育差距警報(bào)。

所謂義務(wù)教育開(kāi)展的均衡系數(shù)就是通過(guò)一套比擬敏感而又重要的教育指標(biāo)，如生均經(jīng)費(fèi)、師資力量、教學(xué)設(shè)施、學(xué)生輟學(xué)率等，進(jìn)展動(dòng)態(tài)分析，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)臄?shù)學(xué)模型，得出教育開(kāi)展水平的一個(gè)基準(zhǔn)值，不同地區(qū)、不同學(xué)校的開(kāi)展程度可以通過(guò)與基準(zhǔn)值的比擬，獲得開(kāi)展的偏離程度。這樣就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)教育中存在的問(wèn)題，對(duì)決策部門起到預(yù)警作用。在必要的時(shí)候，政府可以對(duì)指數(shù)下線做行政上的規(guī)定、通過(guò)法律或行政手段將均衡系數(shù)控制在一個(gè)規(guī)定的*圍。

〔五〕構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，提高教育整體競(jìng)爭(zhēng)力

“重點(diǎn)保證、優(yōu)勢(shì)扶持〞是我國(guó)一貫的教育政策。這一政策對(duì)集中優(yōu)勢(shì)資源培養(yǎng)優(yōu)秀人才起到了歷史性作用。但這一政策的最大弊端在于排斥競(jìng)爭(zhēng)，降低了學(xué)校對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)需要反映的敏感性和緊迫性，從而很有可能在整體上削弱我國(guó)教育的競(jìng)爭(zhēng)能力。

隨著國(guó)際整體競(jìng)爭(zhēng)的加劇，這種保護(hù)式扶持政策的負(fù)面作用會(huì)越來(lái)越突現(xiàn)。這就要求政府的功能逐漸轉(zhuǎn)向搭建公共競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)、制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀競(jìng)爭(zhēng)者。

〔六〕建立多元評(píng)價(jià)制度，改變單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

辦學(xué)雷同、千校一面是我國(guó)教育的嚴(yán)重弊端。高等教育更為突出。理論脫離實(shí)際，學(xué)術(shù)性研究成為幾乎所有學(xué)校的價(jià)值追求。單一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)既是這種價(jià)值的表達(dá)，又強(qiáng)化了這一價(jià)值。

隨著高等教育的群眾化，學(xué)校辦有特色、分類開(kāi)展，已經(jīng)成為最迫切的市場(chǎng)要求。不同類型學(xué)校有各自的培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)術(shù)責(zé)任和社會(huì)效勞功能，因而有各自的辦學(xué)模式。教育政策應(yīng)根據(jù)學(xué)校性質(zhì)有針對(duì)性地評(píng)價(jià)，而不是一把尺子量所有學(xué)校；更不是把所有學(xué)校放在一起進(jìn)展優(yōu)良中差排隊(duì)，而是將同類學(xué)校排隊(duì)。按照不同類型確定同類學(xué)校的辦學(xué)績(jī)效，并根據(jù)績(jī)效大小予以獎(jiǎng)勵(lì)。重要的是，對(duì)不同類型學(xué)校給予同等力度的支持，給予同樣時(shí)機(jī)的政策空間，鼓勵(lì)不同類型學(xué)校都辦出各自的一流學(xué)校來(lái)。

〔七〕建立鼓勵(lì)民間資金投入機(jī)制，擴(kuò)大教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源

民辦教育已經(jīng)為提高教育質(zhì)量、擴(kuò)大教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源作出了明顯奉獻(xiàn)。但我國(guó)民辦教育的規(guī)模還明顯偏小，民間舉辦民辦教育的積極性還不夠高。究其原因，一是在政策上對(duì)民辦教育沒(méi)有做到一視**，二是缺乏鼓勵(lì)民間投資教育的有效機(jī)制。要改變這種情況，要從以下方面入手：

第一，要進(jìn)一步明確民辦教育機(jī)構(gòu)的社會(huì)地位，使民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等的待遇和政策。保證民辦學(xué)校的受教育者享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校受教育者同等的權(quán)利。

第二，實(shí)施民辦教育績(jī)效資助政策。所謂民辦教育績(jī)效資助制度就是根據(jù)民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量上下、社會(huì)聲譽(yù)好壞情況政府給予不同程度財(cái)政資助的政策。目前世界上許多國(guó)家政府對(duì)私立學(xué)校程度不等的直接性經(jīng)費(fèi)資助，已經(jīng)成為私立學(xué)校除學(xué)費(fèi)收入外第二大經(jīng)費(fèi)來(lái)源。民辦教育也是公共事業(yè)的一局部，只有建立起對(duì)民辦教育的資助政策，才能更有效地保證和提高民辦教育質(zhì)量，保證對(duì)民辦教育的有效管理，才能更好地吸引民間資金辦教育，增加教育資源的總量。

〔八〕更新農(nóng)村教育觀念，促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移

長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村教育的特性、如何定位農(nóng)村教育問(wèn)題存在嚴(yán)重的誤區(qū)，突出地表現(xiàn)為：認(rèn)為農(nóng)村教育是低層次、低水平的教育，農(nóng)村教育是面向農(nóng)村，面向農(nóng)業(yè)，面向農(nóng)民的教育。

目前制約農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的突出問(wèn)題是農(nóng)村勞動(dòng)者整體素質(zhì)偏低，不適應(yīng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造不斷調(diào)整與升級(jí)及新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)展對(duì)從業(yè)勞動(dòng)者的素質(zhì)要求。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移面臨的新的背景與形勢(shì)要求教育為促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效勞首先要為全面提升農(nóng)村人口的受教育水平效勞。這樣的教育不僅是滿足農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的需要，也是保證轉(zhuǎn)移到城市的人口能夠成為未來(lái)城市文明建立者的需要。如果沒(méi)有現(xiàn)代城市公民的意識(shí)和素質(zhì)，就可能成為現(xiàn)代社會(huì)開(kāi)展的負(fù)擔(dān)。以面向現(xiàn)代化、面向未來(lái)、面向世界的精神從新定位農(nóng)村教育，具有深遠(yuǎn)的意義。

〔九〕設(shè)立國(guó)家教師崗位，解決農(nóng)村教師有效需求缺乏問(wèn)題

中國(guó)教育的根本問(wèn)題是農(nóng)村教育問(wèn)題，農(nóng)村教育問(wèn)題的關(guān)鍵是教師問(wèn)題，是對(duì)教師的“有效需求〞缺乏。

“有效需求〞是指有支付能力的需求，有需求而無(wú)能力支付即為“有效需求缺乏。〞我國(guó)目前一方面很大一局部農(nóng)村地區(qū)合格教師缺乏，一方面有足夠的高校畢業(yè)生特別是師*院校畢業(yè)生不愿到農(nóng)村任教。農(nóng)村教師工資缺乏保障，落后的生存環(huán)境和教育教學(xué)條件，幾乎成為優(yōu)秀教師外流、新任合格教師無(wú)法補(bǔ)充的一個(gè)難以解開(kāi)的“死結(jié)〞。要破解貧困地區(qū)農(nóng)村教育面臨的這一難題，把農(nóng)村教師的工資水平提高到高于城市教師的水平，打通合格教師到農(nóng)村學(xué)校任教的“瓶頸〞，短期內(nèi)依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政是難以做到的。為此，我們主*，由中央財(cái)政在農(nóng)村貧困地區(qū)設(shè)立“國(guó)家教師崗位〞，具體措施有以下幾點(diǎn)：

〔1〕由中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，為貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)設(shè)立必要數(shù)量的國(guó)家教師崗位?！?〕國(guó)家教師崗位占用當(dāng)?shù)亟處熅幹?，由縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)一管理，實(shí)行聘任制，合同管理，聘期五年。鼓勵(lì)工作優(yōu)秀者長(zhǎng)期在農(nóng)村任教?！?〕按照相應(yīng)的學(xué)歷、任職年限和職稱，除享受國(guó)家規(guī)定的根本工資待遇外，給予特殊津貼?！?〕確定國(guó)家教師崗位聘任條件，公開(kāi)招聘。在貧困地區(qū)設(shè)立國(guó)家教師崗位，既有利于鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村建功立業(yè)，擴(kuò)大大學(xué)生就業(yè)渠道，緩解大學(xué)生就業(yè)壓力，又能為農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的開(kāi)展提供人才儲(chǔ)藏。

〔十〕轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整越位，彌補(bǔ)缺位

1985年?中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于教育體制改革的決定?公布以來(lái)，政府的教育職能不斷調(diào)整，教育的責(zé)任和義務(wù)主體日益明晰，教育生產(chǎn)力日益解放。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，如何提高駕御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，促進(jìn)教育生產(chǎn)力的更大解放，管好該管的，放開(kāi)可管可不管的，強(qiáng)化各級(jí)政府制度建立和公共效勞職能，是縮小教育差距，促進(jìn)教育全面、和諧、可持續(xù)開(kāi)展的根本方法。

二、研究方法的主要特色與創(chuàng)新

先進(jìn)的指導(dǎo)理念和明確的價(jià)值取向——堅(jiān)持科學(xué)開(kāi)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)；關(guān)注西部、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注弱勢(shì)群體；

構(gòu)建分析教育差距的理論框架——從城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層、類別四個(gè)維度予以分析；

實(shí)證研究與理論分析的結(jié)合——在建立理論框架的同時(shí)，采用文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)查的方法，獲得了大量第一手資料和數(shù)據(jù)；

宏觀分析與個(gè)案研究的結(jié)合——既有全國(guó)性分析又有一個(gè)省、*一地的深入剖析；

以人為本的呈現(xiàn)方式——從便于讀者掌握內(nèi)容的角度進(jìn)展闡釋和編排。

〔一〕教育的城鄉(xiāng)差距

城鄉(xiāng)差距是教育差距的核心，縮小教育差距的關(guān)鍵在于縮小教育的城鄉(xiāng)差距。教育城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)備、校舍等多方面。出于最直觀、最易量化的考慮，這里僅就教育經(jīng)費(fèi)的差距進(jìn)展比擬。從1996年到2002年，全國(guó)小學(xué)城鄉(xiāng)生均經(jīng)費(fèi)差距比從1.80∶1擴(kuò)大到1.83∶1、1.86∶1、1.82∶1.同期初中城鄉(xiāng)生均經(jīng)費(fèi)差距從1.59∶1，擴(kuò)大到1.75∶1、1.97∶1、1.94∶1.其他經(jīng)費(fèi)指標(biāo)雖然沒(méi)有明顯擴(kuò)大，但城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)的差距始終保持在1.5—3倍之間。詳見(jiàn)表1、表2.

〔二〕教育的地區(qū)差距

為了更科學(xué)地反映教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差距，這里不采取絕對(duì)差距分析方法，而是采取相對(duì)差距分析方法。因?yàn)樯?jīng)費(fèi)指標(biāo)隨年份的變化，通常都有所增加，因此，即使相對(duì)差距保持相對(duì)穩(wěn)定，其絕對(duì)差距也會(huì)增加。本研究通過(guò)計(jì)算差距系數(shù)的方法來(lái)衡量相對(duì)差距變動(dòng)。其計(jì)算方法是：生均教育經(jīng)費(fèi)/人均GDP×100.通過(guò)對(duì)1995年、1998年、2000年、2002年4個(gè)年份生均經(jīng)費(fèi)的差距比擬看到，我國(guó)小學(xué)、初中生均經(jīng)費(fèi)的四項(xiàng)指標(biāo)：生均經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差距系數(shù)，不僅在絕對(duì)差距上有所增加，省份之間相對(duì)差距也在擴(kuò)大。教育差距既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間的差距，又表現(xiàn)為不同教育類別之間的差距，如重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校、普通教育與職業(yè)教育、研究型大學(xué)與非研究型大學(xué)、公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的差距。

三、研究的突破性進(jìn)展

〔一〕從城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層和類別差距四個(gè)方面全方位地提醒了教育差距的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)

1.教育的城鄉(xiāng)差距

教育的城鄉(xiāng)差距是教育差距的核心，縮小教育差距的關(guān)鍵在于縮小教育的城鄉(xiāng)差距。教育的城鄉(xiāng)差距集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

〔1〕教育經(jīng)費(fèi)

從生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差距十清楚顯。以生均教育經(jīng)費(fèi)為例，2001年，我國(guó)城鎮(zhèn)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)平均為1484元，農(nóng)村為798元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.86倍。初中生均教育經(jīng)費(fèi)城鎮(zhèn)平均為1955元，農(nóng)村為1014元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.93倍。城鄉(xiāng)在生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)上差距更大，2001年，我國(guó)小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)平均是95元，農(nóng)村為28元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的3.39倍。初中的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)平均是146元，農(nóng)村為45元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的3.24倍。

〔2〕教師水平

我國(guó)東西部城鄉(xiāng)中小學(xué)教師學(xué)歷總體均相差三十個(gè)百分點(diǎn)左右。但我國(guó)教師學(xué)歷總體要求偏低，如果將教師學(xué)歷要求提高一個(gè)層次，農(nóng)村教師將有70％-80％成為學(xué)歷不合格教師。

〔3〕升學(xué)率和輟學(xué)率

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)三級(jí)教育的升學(xué)率分別從90％、60％、20％，迅速提高到99％、90％和53％。但是，在城市，已經(jīng)普及了九年義務(wù)教育，小學(xué)升入初中的比例已經(jīng)到達(dá)98％以上，而農(nóng)村還有10％左右的學(xué)生由于各種各樣的原因不能或不愿升入初中。初中的升學(xué)率，2001年全國(guó)平均為53％，但城市里的初中升學(xué)率達(dá)70％、80％、90％不等，有些城市的初中升學(xué)率達(dá)100％，而農(nóng)村的初中升學(xué)率是30％、40％不等，有些經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)的初中升學(xué)率甚至缺乏30％。

在農(nóng)村，還存在著嚴(yán)重的輟學(xué)現(xiàn)象。本課題組在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本的抽樣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的17所農(nóng)村初中學(xué)校，輟學(xué)率參差不齊，差異性較大，最高的為74.37％，平均輟學(xué)率約為43％，大大超過(guò)了“普九〞關(guān)于把農(nóng)村初中輟學(xué)率控制在3％以內(nèi)的要求。在不少地方存在著初一三個(gè)班、初二兩個(gè)班、初三一個(gè)班的情況。

2.教育的地區(qū)差距

東部根底教育的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)平均是中西部的一到兩倍，在各項(xiàng)指標(biāo)中，教育公用經(jīng)費(fèi)差距最大。由于近年來(lái)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，西部教育的開(kāi)展有所加快，而中部的差距又凸顯出來(lái)，有多項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)“中部凹陷〞現(xiàn)象。

〔1〕教育經(jīng)費(fèi)

從人均教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看，2001年，我國(guó)人均教育經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)的平均值為619元，中部地區(qū)為264元，西部地區(qū)為282元。如果以東部地區(qū)為1，中部地區(qū)則為0.43，西部地區(qū)為0.46.人均教育經(jīng)費(fèi)前3位分別是**〔1160元〕、〔1105元〕和**〔722元〕，后3位分別是**〔176元〕、**〔197元〕和**〔203元〕。前三位的平均數(shù)是后三位平均數(shù)的5.2倍。另外，東、中、西三類地區(qū)在中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)上的差距同樣顯著。

〔2〕省內(nèi)教育差距大于省際教育差距

全國(guó)有東、中、西，各省內(nèi)也有“東、中、西〞。以**省為例，**省人均教育投入總量自東向西呈遞減態(tài)勢(shì)。東部興旺的E縣人均教育投入總量為440.74元，西部A縣人均教育投入為94.19元，相差4.68倍。從義務(wù)教育的完成率來(lái)看，西部最低的A縣為76％，東部最高的E縣為99％，二者相差23個(gè)百分點(diǎn)。從初中學(xué)生進(jìn)入高中階段承受教育的比例來(lái)看，西部地區(qū)的A縣僅為52％，而東部地區(qū)的E縣已到達(dá)88％，二者相差36個(gè)百分點(diǎn)。

由于**省東西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平差距較大，**省東西部地區(qū)之間教師工資的保障水平也存在非常大的差距。農(nóng)村小學(xué)教師工資，西部最低的B縣教師月平均工資只有482元，而東部最高的E縣農(nóng)村小學(xué)教師平均工資為1771元，上下相差1289元，到達(dá)3.67倍；農(nóng)村初中教師工資，西部最低的B縣教師月平均工資只有482元，而東部最高的E縣農(nóng)村初中教師平均工資為1653元，上下相差1171元，到達(dá)3.43倍。

〔3〕高等教育的地區(qū)差距

伴隨改革開(kāi)放，我國(guó)高等教育進(jìn)入大開(kāi)展時(shí)期。到2002年，我國(guó)高等教育總規(guī)模已超過(guò)美國(guó)。高等教育毛入學(xué)率從1990年的3.4％提高到2004年的19％，這標(biāo)志著我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入群眾化階段。

但是，高等教育群眾化不僅意味著高等教育人口絕對(duì)數(shù)的增加，而且還意味著受過(guò)高等教育的人口在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、階層間的均衡開(kāi)展。而現(xiàn)實(shí)情況是：高等教育開(kāi)展差距進(jìn)一步拉大。謝作栩教授對(duì)1978—2000年間各省、市、自治區(qū)高等教育開(kāi)展的絕對(duì)差異的統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，各省、市、自治區(qū)每萬(wàn)人口大學(xué)生數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差從1978年的3上升為2000年的38.5.、**、**三個(gè)直轄市每萬(wàn)人口在校大學(xué)生數(shù)在飆升，而**、**、**、**、**等省、自治區(qū)每萬(wàn)人口在校大學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化得分不僅低于全國(guó)的平均值，而且與平均值的差距有擴(kuò)大至1953年的程度，有的甚至超過(guò)了1931年的差距。

高等教育地區(qū)差距的另一個(gè)特征反映在教育經(jīng)費(fèi)的投入上。2001年中央部門高校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為23500.23元，中央部門普通高校中，生均教育經(jīng)費(fèi)支出到達(dá)或超過(guò)20000元的有9個(gè)省份：、**、**、**、**、**、**、**、**；生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于20000.00元的有13個(gè)省份，這些省份大都在中西部地區(qū)。地方高校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為12743.42元，在地方普通高校中，生均教育經(jīng)費(fèi)支出到達(dá)或超過(guò)10000元的有24個(gè)省份；生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于10000.00元的有7個(gè)省份〔**、**、**、**、**、**、**〕，這些省份都在中西部經(jīng)濟(jì)不興旺地區(qū)。

3.教育的階層差距

強(qiáng)勢(shì)群體占有優(yōu)質(zhì)教育資源是世界的普遍現(xiàn)象，這一現(xiàn)象在中國(guó)有加劇的趨勢(shì)。據(jù)估計(jì)，在重點(diǎn)中學(xué)，干部、知識(shí)分子和高收入家庭子女占學(xué)生總數(shù)的70％以上，在高等教育階段亦有明顯表現(xiàn)。父親的職業(yè)是影響學(xué)生承受高等教育時(shí)機(jī)的重要因素。一項(xiàng)受到世界銀行和中國(guó)教育部資助，涉及不同層次的高校37所、1994和1997級(jí)學(xué)生近7萬(wàn)人的調(diào)查說(shuō)明，農(nóng)民子女的比例隨著院校層次的升高而降低；干部、企業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的子女則逐步升高。調(diào)查分析還說(shuō)明，與1994年級(jí)學(xué)生相比，在1997級(jí)學(xué)生中，這種下降和上升的趨勢(shì)更加明顯。根據(jù)推算在高校中，農(nóng)民子女與工人、干部、企業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員子女進(jìn)入高等學(xué)校的可能性之比為1∶2.5∶17.8∶12.8∶9.4.

4.教育的類別差距

教育的城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層差距容易被人們注意，教育的類別差距容易被人們無(wú)視。其實(shí)不同類別教育之間的均衡開(kāi)展，同樣是教育政策值得關(guān)注的問(wèn)題。

〔1〕重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校的差距

有重點(diǎn)地辦好一些學(xué)校是我國(guó)教育的一貫政策。這對(duì)于集中有限資源確保優(yōu)秀人才的培養(yǎng)起到了歷史性作用，但重點(diǎn)學(xué)校政策是一把雙刃劍。

無(wú)論是大中小學(xué)校都存在明確的和不明確的重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校。首先是生均經(jīng)費(fèi)的差距，重點(diǎn)大學(xué)與地方高校的生均撥款相差可以從2000多元到7000多元不等，根底教育重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)相差雖然沒(méi)有這么大，但重點(diǎn)學(xué)校得到的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)常常是生均經(jīng)費(fèi)總和的一到數(shù)倍；有時(shí)候，一所重點(diǎn)學(xué)校得到的實(shí)際經(jīng)費(fèi)是全地區(qū)其他所有學(xué)校經(jīng)費(fèi)的總和。這又提高了重點(diǎn)學(xué)校收費(fèi)和吸引優(yōu)秀教師的能力，強(qiáng)化了自身的“造血〞功能。經(jīng)年累月，差距越來(lái)越大。

〔2〕普通教育與職業(yè)教育的差距

世界銀行1988年的一項(xiàng)研究認(rèn)為，開(kāi)展中國(guó)家職業(yè)和技術(shù)學(xué)校生均本錢通常比普通中學(xué)生均本錢要高153％。有些研究甚至認(rèn)為好的職業(yè)教育投入是普通中學(xué)的7倍。而我國(guó)最好的職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入與重點(diǎn)中學(xué)的投入也只能勉強(qiáng)相當(dāng)。我國(guó)在高中階段教育全面開(kāi)展的總體情況下，1998年以后全國(guó)中等職業(yè)教育在校生占全國(guó)高中階段的比例在逐年下降，2003年所占的比例〔38.75％〕要比1990年的比例〔45.70％〕還要低。造成這種局面的根本原因在于職業(yè)技術(shù)教育的投入缺乏，質(zhì)量沒(méi)有保證，職業(yè)技術(shù)教育的吸引力下降。

〔3〕研究型高校與非研究型高校的差距

市場(chǎng)對(duì)人才的需求構(gòu)造是，1名科學(xué)家9名工程師；而我國(guó)高等教育長(zhǎng)期以來(lái)的人材培養(yǎng)的構(gòu)造卻是9名科學(xué)家1名工程師。這一問(wèn)題早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)被提出來(lái)，但卻長(zhǎng)期得不到有力扭轉(zhuǎn)。近年來(lái)教育部反復(fù)強(qiáng)調(diào)高等教育辦學(xué)不應(yīng)千篇一律，鼓勵(lì)學(xué)校找準(zhǔn)定位、辦出特色，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也希望根據(jù)學(xué)校的能力和條件確定自己的定位。但升格風(fēng)、追求高學(xué)歷風(fēng)、辦研究型大學(xué)風(fēng)非但沒(méi)有絲毫緩解，而且越刮越烈。

〔4〕公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的差距

2003年我國(guó)公布了?民辦教育促進(jìn)法?，以法律的形式確定了民辦教育的性質(zhì)、地位、作用。但是，民辦教育大開(kāi)展的勢(shì)頭并沒(méi)有出現(xiàn)。隨著我國(guó)根底教育不斷取得跨越式開(kāi)展，我國(guó)民辦教育也得到了長(zhǎng)足開(kāi)展，但開(kāi)展的速度和力度與公辦教育以及社會(huì)的要求相比明顯滯后。從1996年到2003年我國(guó)公辦普通初高中在校生增加了兩千五百萬(wàn)，而同期民辦普通初高中在校生只增加了兩百五十萬(wàn)多。1996年全國(guó)民辦普通高校21所，公辦普通高校1011所，二者的數(shù)量差距為990所。到2004年4月，全國(guó)共有普通高校1607所，其中民辦高等學(xué)校197所，公辦普通高校1410所，二者差距擴(kuò)大到1213所。1996年普通民辦高校在校學(xué)生1.4萬(wàn)人，2004年增長(zhǎng)到81萬(wàn)人，同期公辦普通高校在校生從302.11萬(wàn)人增長(zhǎng)到1900萬(wàn)人。公辦普通高校在校生增加學(xué)生是普通民辦高校在校學(xué)生增加學(xué)生的20倍。

〔二〕首次提醒出教育差距大于經(jīng)濟(jì)差距的事實(shí)

近20年來(lái)，我國(guó)GDP連續(xù)以平均8％的速度增長(zhǎng)，2003年突破了人均GDP1000美元，城鄉(xiāng)居民收入都明顯增長(zhǎng)，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異也明顯拉大。居民人均消費(fèi)水平是最現(xiàn)實(shí)、最直接的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，它最能夠反映人們的實(shí)際生活水平。我們通過(guò)對(duì)東部三個(gè)地區(qū)、**、**和西部五個(gè)地區(qū)**、**、**、**、**1995年到2002年農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平的比擬，可以看到，近十年中我國(guó)居民人均消費(fèi)水平得到了明顯增長(zhǎng)，人民生活水平不斷改善；但同時(shí)無(wú)論是地區(qū)間還是城鄉(xiāng)間的消費(fèi)水平差距都在不斷拉大?？墒峭ㄟ^(guò)與相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的比擬分析，我們驚異地發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距比經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的差距拉得更大。

我們主要是通過(guò)兩組最能表達(dá)教育差距與經(jīng)濟(jì)差距數(shù)據(jù)的比擬，來(lái)考察1995年以來(lái)教育差距與經(jīng)濟(jì)差距變化的情況。一組數(shù)據(jù)是居民消費(fèi)支出與教育支出的比擬，居民消費(fèi)支出是人們實(shí)際生活狀況最真實(shí)的反映，教育支出是受教育狀況最真實(shí)的反映；一組是人均財(cái)政支出與生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比擬，財(cái)政支出是公共支出的主體，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主體。這兩組數(shù)據(jù)從個(gè)體與總量、宏觀與微觀兩個(gè)層面比擬完整地反映了經(jīng)濟(jì)與教育的實(shí)際情況。

1.教育支出差距大于居民整體消費(fèi)支出差距

以、**、**三個(gè)直轄市的平均數(shù)作為東部水平的代表，以**、**、**、**、**五省的平均數(shù)作為西部的代表，通過(guò)對(duì)居民消費(fèi)支出與教育支出數(shù)據(jù)的比照分析我們看到：

從地區(qū)差距看，東部三市與西部五省農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平的差距從1995年的2.8倍擴(kuò)大到2002年的3.73倍；東部三市與西部五省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平的差距從1995年的1.4倍擴(kuò)大到2002年的2.29倍。而同期東部三市與西部五省農(nóng)村居民人均教育支出的差距從1995年的3.71倍擴(kuò)大到2002年的3.88倍；東西部城鎮(zhèn)居民人均教育支出的差距從1995年的1.44倍擴(kuò)大到2002年的1.97倍。

從城鄉(xiāng)差距看，東部三市城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)水平的差距從1995年的1.9倍擴(kuò)大到2002年2.34倍；西部五省城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)水平的差距從1995年的3.7倍擴(kuò)大到2002年3.82倍。同期，東部三市城鄉(xiāng)居民人均教育支出的差距從1995年的1.87擴(kuò)大到2002年2.97倍；西部五省城鄉(xiāng)居民人均教育支出的差距從1995年的4.73倍擴(kuò)大到2002年5.80倍〔詳見(jiàn)表3〕。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒整理，表4同。