淺論農(nóng)業(yè)法制的發(fā)展與完善

文章來源：中顧法律網(wǎng)免費(fèi)發(fā)布法律咨詢請點擊：/souask中顧法律網(wǎng)擁有萬名專業(yè)律師3-5分鐘快速解決您的法律問題淺論農(nóng)業(yè)法制的發(fā)展與完善一、農(nóng)業(yè)法制建設(shè)歷程法等法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)主要經(jīng)歷了四個階段:(一)起步探索階段新中國成立后，在廢除舊法統(tǒng)的同時開始了新中國的法制建設(shè)，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)開始起步。建國初期，黨和國家比較重視運(yùn)用法律手段鞏固革命成果，建立社會主義制度。1949年9月29日通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對土地改革、保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和私有財產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民已得的土地所有權(quán)、實現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。1950年6月頒布的土地改革法是一部非常重要的法律，它廢除了封建土地所有制，使3億多無地、少地農(nóng)民無償獲得了7億畝土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”。土地改革法的實施，保障了土地改革這場農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的根本變革在兩年多時間里在全國范圍內(nèi)基本上完成，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時期，全國人大常委會又分別于1956年3月、1956年6月制定了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1961年3月中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(即“農(nóng)村工作六十條”)，確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制.這一階段農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的特點:一是適應(yīng)建國初期社會主義改造和建設(shè)的需要，立法內(nèi)容著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整。二是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，法律的實施不是依靠專職執(zhí)法隊伍，而是與政策緊密聯(lián)系在一起，依靠黨和政府的動員和組織。但合作社化后期，從1958年開始，實行了20年的人民公社制度、農(nóng)村“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營管理體制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)法制工作中的“法律虛無主義”抬頭，特別是“文化大革命”期間我國法制建設(shè)遭受嚴(yán)重挫折，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也處于停滯階段.(二)恢復(fù)重建階段1978年黨的十一屆三中全會確立了將黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略方針，農(nóng)村開始廢除人民公社舊體制，推行“包干到戶”等聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制。1982年到1986年中央連續(xù)出臺5個“一號文件”，將農(nóng)村改革引向深入。同時，黨的十一屆三中全會還把發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制確定為黨的基本方針，隨著農(nóng)村改革的深化，農(nóng)業(yè)法制工作逐步提上議事日程。1983年1月，中共中央在關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》中提出要“加強(qiáng)立法工作。建議國家機(jī)關(guān)對農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)形式及其活動，加強(qiáng)法制管理，制定相應(yīng)的法規(guī)?！?986年，國家開始實施第一個五年普法規(guī)劃，相應(yīng)地農(nóng)業(yè)部門啟動了第一個五年法制宣傳教育計劃.1991年召開的黨的十三屆八中全會又強(qiáng)調(diào)，要“逐步把國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀管理納入法治軌道?！逼陂g，國家先后出臺了水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例、植物檢疫條例、草原法、漁業(yè)法、獸藥管理條例等法律法規(guī).這一階段農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的特點:一是法律逐步受到重視，但農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠政策，法這一階段農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的特點:一是圍繞農(nóng)業(yè)法加快配套立法進(jìn)程。國家先后出臺了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、植物新品種保護(hù)條例、農(nóng)藥管理條例、動物防疫。二是農(nóng)業(yè)法制理念開始由義務(wù)本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。適應(yīng)由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變的要求，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)逐步強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民和其他管理相對人利益的保護(hù)。三是農(nóng)業(yè)執(zhí)法全面推進(jìn)。種子、農(nóng)藥、獸藥、動物防疫、植物檢疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等二十多個領(lǐng)域的執(zhí)法全面得到加強(qiáng)，但普遍存在“一法一機(jī)構(gòu)”、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法與技術(shù)推廣甚至與經(jīng)營不分等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果和農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法形象與權(quán)威.(四)創(chuàng)新完善階段1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案將建立法治國家的目標(biāo)寫入根本大法，同年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，依法行政成為國家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則。1999年1月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法試點工作的意見》，在全國啟動了以相對集中處罰權(quán)為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新工作;與此同時，加快填補(bǔ)立法空白，一些重要的法律法規(guī)出臺，農(nóng)業(yè)立法日趨完善。為順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革，2004年10月農(nóng)業(yè)部又下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點工作的意見》;2008年12月下發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》，提出了三年內(nèi)全國縣級全面實行綜合執(zhí)法的目標(biāo)。為貫徹落實2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，2005年5月農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)系統(tǒng)貫徹落實〈全面推進(jìn)依法行政實施綱要〉的意見》，明確了農(nóng)業(yè)依法行政的目標(biāo)，提出了全面推進(jìn)依法行政的主要措施.這一階段農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的特點:一是以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系基本形成，農(nóng)業(yè)各主要領(lǐng)域基本做到有法可依。適應(yīng)新時期新形勢的要求，2002年12月九屆全國人大常委會修訂了農(nóng)業(yè)法，增加了糧食安全、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)專章，完善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)等內(nèi)容;同時，先后出臺了農(nóng)村土地承包法(2002年8月)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法(2006年4月)、農(nóng)民專業(yè)合作社法(2006年10月)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法(2009年6月)，為穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包制度、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、確立農(nóng)民專業(yè)合作社的主體地位提供了法律保障，也為建立健全農(nóng)業(yè)法律體系取得實質(zhì)進(jìn)展。此外，還出臺了種子法、畜牧法、農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法、重大動物疫情應(yīng)急條例、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例，進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。二是農(nóng)業(yè)立法質(zhì)量明顯提高。適應(yīng)加入世貿(mào)組織、行政審批制度改革和推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)業(yè)部先后三次組織對農(nóng)業(yè)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行全面、系統(tǒng)地清理和修改。同時，實行開門立法、民主立法，農(nóng)業(yè)立法的針對性、可操作性進(jìn)一步增強(qiáng)。三是農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革取得實質(zhì)性突破。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)歷了啟動試點、規(guī)范化建設(shè)和縣級全面推進(jìn)三個階段，同時，從2004年開始組織了大規(guī)模、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)，已連續(xù)舉辦了13期培訓(xùn)班，近年來農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍成為農(nóng)資打假和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的“主力軍”，樹立了農(nóng)業(yè)部門的良好執(zhí)法形象，初步確立了農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法主體地位。行政審批制度改革取得重大突破，2003年農(nóng)業(yè)部率先在中央國家機(jī)關(guān)實行行政審批綜合辦公，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部行政審批事項“一個窗口對外”，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一回復(fù)。四是農(nóng)業(yè)部門依法行政全面推進(jìn)。按照依法行政的目標(biāo)和國務(wù)院關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見，農(nóng)業(yè)部門普遍建立了執(zhí)法責(zé)任考核評議機(jī)制，2008年農(nóng)業(yè)部又組織對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律、行政法規(guī)確立的法定職責(zé)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理，并對照檢查和開展評估.二、主要特點多年來，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)始終立足于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實際，始終圍繞不同形勢下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)和任務(wù)，始終順應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的需要，具有以下鮮明特點:(一)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的中心任務(wù)由確保農(nóng)產(chǎn)品供給向保障數(shù)量供給與質(zhì)量安全并重轉(zhuǎn)變建國后很長一段時間，解決人民群眾的溫飽問題一直是農(nóng)業(yè)部門工作的重中之重。改革開放以來，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平明顯提高，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展從主要追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)變到在保持總量平衡的基礎(chǔ)上更加注重結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量安全，高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全成為新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的中心任務(wù)也由確保農(nóng)產(chǎn)品總量供給向總量與質(zhì)量并重、更加注重安全轉(zhuǎn)變。從2001年開始，農(nóng)業(yè)部先后開展了“無公害食品行動計劃”、“毒鼠強(qiáng)”專項整治、飼料專項整治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治等多項治理行動，堅持一手抓糧食安全，一手抓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2006年11月施行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的職責(zé)，為此，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》等多部配套規(guī)章。近年來，各級農(nóng)業(yè)部門以農(nóng)資打假為重點，加大了農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力度，確保農(nóng)民用上“放心農(nóng)資”，消費(fèi)者吃上“放心食品”.(二)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的價值取向從注重維護(hù)管理職權(quán)向保護(hù)農(nóng)民權(quán)利與明確管理責(zé)任并重轉(zhuǎn)變建國以來相當(dāng)長一段時期農(nóng)業(yè)立法比較重視確立管理職權(quán)和管理手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的義務(wù)規(guī)定得比較多、比較細(xì)，而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的權(quán)利規(guī)定得比較少、比較粗。隨著依法治國方略的實施和依法行政的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)在完善農(nóng)業(yè)行政管理責(zé)任和管理手段的同時，加大了對生產(chǎn)經(jīng)營主體權(quán)利的保護(hù)。1991年12月國務(wù)院頒布了《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理條例》，首次以行政法規(guī)的形式明確了農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)項目，規(guī)范了提取和管理程序，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益起到了重要作用。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》設(shè)專章對“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”作了規(guī)定.2004年頒布的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》分別從鼓勵、扶持使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的角度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的權(quán)利作出了規(guī)定.近年來出臺的法律法規(guī)，如《畜牧法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》等進(jìn)一步明確了管理條件，規(guī)范了行政程序，減少了行政自由裁量權(quán)，強(qiáng)化了對相對人權(quán)利的保護(hù).(三)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的工作重心從側(cè)重立法向立法與執(zhí)法并重轉(zhuǎn)變20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)業(yè)立法的不斷完善、農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)業(yè)部門職責(zé)的逐漸轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的工作重心由側(cè)重抓立法向立法與執(zhí)法并重轉(zhuǎn)變:一方面，農(nóng)業(yè)立法加快，近十年內(nèi)不僅及時修訂了農(nóng)業(yè)法、草原法、動物防疫法、獸藥管理條例、草原防火條例，而且還制定了種子法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法、畜牧法、農(nóng)民專業(yè)合作社法、重大動物疫情應(yīng)急條例、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法等法律法規(guī)，填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)立法空白。另一方面，農(nóng)業(yè)執(zhí)法日益受到農(nóng)業(yè)部門的重視，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法隊伍建設(shè)、違法案件查處等方面都取得了明顯成效，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法取得實質(zhì)進(jìn)展。截至目前，全國已有30個省份開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，共成立了10個省級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、204個市(地)級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、1916個縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法特別是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，使農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部分散的執(zhí)法力量得以整合，提高了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的整體實力，加大了農(nóng)業(yè)執(zhí)法力度，不僅有效維護(hù)了消費(fèi)者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益，農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法形象和地位也得到有效提升.(四)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的理念由強(qiáng)調(diào)監(jiān)管向服務(wù)與管理并重轉(zhuǎn)變受傳統(tǒng)法制理念影響，長期以來強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與管理相對人之間命令與服從的關(guān)系，忽視對管理相對人權(quán)利的尊重和保護(hù)。隨著民主法制化進(jìn)程的推進(jìn)和管理方式的改進(jìn)，透明行政、服務(wù)行政和高效行政的理念得到強(qiáng)化，保障行政管理相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)制度化，和諧執(zhí)法和執(zhí)法為民的理念正在深入。農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨，實現(xiàn)文明執(zhí)法、公正執(zhí)法;堅持改進(jìn)執(zhí)法方式方法，實現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合、強(qiáng)制與說服相結(jié)合，幫助違法行為人增強(qiáng)守法的自覺性;堅持執(zhí)法與調(diào)處并重，采取調(diào)解、協(xié)調(diào)等多種方式調(diào)處糾紛，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一.三、基本經(jīng)驗(一)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)必須體現(xiàn)國家“三農(nóng)”基本政策，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定政策和法制是黨和國家指導(dǎo)、發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本手段。政策是黨和國家有關(guān)“三農(nóng)”工作的重大決策，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的總結(jié)。建國以來，黨和國家根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，及時做出了一系列符合我國國情、符合廣大農(nóng)民意愿、符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的重大決策，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。通過立法把黨在農(nóng)村的一系列路線、方針、政策上升為法律，使黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)法制進(jìn)程同農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)，確保農(nóng)村政策的長期穩(wěn)定性;同時，通過立法實現(xiàn)政策的法定化、具體化，促進(jìn)政策的貫徹落實，進(jìn)一步推動農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如，1950年頒布的《土地改革法》極大地解放了當(dāng)時農(nóng)村的生產(chǎn)力，為新中國大規(guī)模的社會主義建設(shè)開辟了道路.改革開放后，全國人大常委會通過制定《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》及時將新時期黨在農(nóng)村的基本政策———家庭承包責(zé)任制以農(nóng)業(yè)基本法的形式穩(wěn)定下來，實現(xiàn)了黨的農(nóng)村政策的法制化.(二)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)必須堅持以人為本，維護(hù)好廣大農(nóng)民的根本利益以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，具體到農(nóng)業(yè)法制建設(shè)就是體現(xiàn)以廣大農(nóng)民的利益為本，這是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)能否得到農(nóng)民群眾支持的關(guān)鍵，是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)有沒有生命力的關(guān)鍵。多年來，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點:在指導(dǎo)思想上突出權(quán)利本位理念，堅持保障農(nóng)民的各項權(quán)益，堅持貫徹中央的惠農(nóng)、扶農(nóng)政策，堅持利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);在立法方式上實行開門立法，注重聽取管理相對人對法律制度的意見和建議，確保農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展成果;在執(zhí)法方式上實行和諧執(zhí)法，堅持貫徹執(zhí)法為民的要求，寓服務(wù)于執(zhí)法之中，積極化解矛盾、調(diào)處糾紛，做到案結(jié)事了。近年來出臺的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》等就強(qiáng)化了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實體、程序權(quán)利的全面保障.(三)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)必須堅持推動體制創(chuàng)新，服務(wù)農(nóng)村改革大局改革是生產(chǎn)關(guān)系的變革，法制是利益關(guān)系的調(diào)整，改革與發(fā)展是我國農(nóng)村工作的兩大主題，改革越深入，觸及的利益關(guān)系越復(fù)雜，越需要法制保障和推進(jìn)。建國以來，特別是改革開放以來，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)始終注意體現(xiàn)改革的精神，按照改革的要求推進(jìn)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，保障農(nóng)村改革順利推進(jìn).通過制定農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，確立農(nóng)民專業(yè)合作社的法律地位;通過制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法確認(rèn)農(nóng)民的創(chuàng)造成果;通過清理、修改法律為深化改革保駕護(hù)航，比如2005年12月十屆全國人大常委會廢止農(nóng)業(yè)稅條例，從法律上鞏固了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革成果;通過立法確認(rèn)行政審批制度改革成果，有效推動了政府職能轉(zhuǎn)變;通過改革執(zhí)法體制、實行綜合執(zhí)法則從根本上提升了農(nóng)業(yè)執(zhí)法水平和效果.(四)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足我國國情，合理借鑒國外經(jīng)驗法律是人類社會進(jìn)步的文明成果，各國法律制度的相互交流和合理借鑒，不僅是人類文明發(fā)展的一般規(guī)律，也是經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求和必然趨勢。但是，法律屬于上層建筑范疇，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)必須立足于我國國情，著力解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐中出現(xiàn)的問題，為推動農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)。多年來，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)堅持從我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)發(fā)展具有明顯階段性的特點出發(fā)，確立不同時期、不同階段法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)、措施;堅持從我國農(nóng)戶規(guī)模小、經(jīng)營分散的特點出發(fā)，著力構(gòu)建維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的機(jī)制、措施;堅持從我國人多地少、農(nóng)業(yè)比較效益低的特點出發(fā)，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，強(qiáng)化促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品有效供給的制度保障。農(nóng)業(yè)法的制定、修訂，以及農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法、農(nóng)民專業(yè)合作社法都體現(xiàn)了我國農(nóng)村改革的成果，反映了我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和要求。同時注意吸取和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗和成熟做法，特別是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)督、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)等方面，國外建立了合理的法律制度，合理移植和借鑒這些通行做法，既有利于加快我國農(nóng)業(yè)立法進(jìn)程，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)國際合作和農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易.四、建議以全面提升農(nóng)業(yè)部門依法行政能力為農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的基本目標(biāo)，按照統(tǒng)籌發(fā)展的要求和方法，在不斷提高農(nóng)業(yè)立法質(zhì)量的同時，盡快完善法律實施機(jī)制，培養(yǎng)良好的法治環(huán)境.(一)全面提升農(nóng)業(yè)部門依法行政能力提升依法行政能力是貫徹依法治國方略、推進(jìn)依法行政的要求，是落實國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求。2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政的十年目標(biāo)，全面提升農(nóng)業(yè)部門依法行政能力也是今后農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的基本目標(biāo)。要提升農(nóng)業(yè)部門依法行政能力，一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法制意識和法治觀念。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，推進(jìn)依法行政，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。要健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政知識培訓(xùn)，逐步實施領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考查制度。二是推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。完善行政決策程序，健全公眾參與、專家論證與行政決策相結(jié)合的行政決策機(jī)制，提高決策的科學(xué)化、法制化水平。三是建立農(nóng)業(yè)專職執(zhí)法隊伍。整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法資源，集中農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量，形成農(nóng)業(yè)執(zhí)法合力，把農(nóng)業(yè)執(zhí)法打造成服務(wù)工程、民心工程，造就一支公正、高效、文明、廉潔的執(zhí)法隊伍。四是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能既是依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，又是順利推進(jìn)法治的前提條件，農(nóng)業(yè)部門要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持保護(hù)農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、動植物防疫檢疫、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁職能，培育和支持農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮引領(lǐng)、組織和自律作用，重視運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，不斷提高“三農(nóng)”服務(wù)水平.(二)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也要堅持統(tǒng)籌兼顧。黨的十六大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)，黨的十七屆三中全會又明確提出我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也要實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是統(tǒng)籌立法。要克服過去其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)立法與農(nóng)業(yè)立法相互脫節(jié)、城市與農(nóng)村分割立法的局面，立法項目和內(nèi)容要統(tǒng)籌考慮、相互銜接，加快建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的法律制度，確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果惠及全體人民，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民與市民、城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)社會各方面的平等待遇。二是統(tǒng)籌區(qū)域平衡發(fā)展。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)要統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)階段農(nóng)民群眾的共同利益和不同地區(qū)、不同農(nóng)業(yè)領(lǐng)域農(nóng)民的特殊利益，著力解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實的困難和問題，爭取以最合理的方案凝聚各方共識，從法律制度上盡量減少和化解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的各種矛盾及不和諧因素，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)法律在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。三是統(tǒng)籌運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段.隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，涉農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營主體日益多元化，農(nóng)村各種利益關(guān)系日趨復(fù)雜化，要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段來引導(dǎo)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和調(diào)整各種利益關(guān)系.(三)不斷提高農(nóng)業(yè)立法質(zhì)量總的來說，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域已基本做到有法可依，今后一個時期農(nóng)業(yè)立法的重點是在繼續(xù)推動各項支農(nóng)惠農(nóng)政策制度化、法律化的基礎(chǔ)上，加快對現(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善，同時抓緊配套規(guī)章制度建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的針對性、可操作性?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律法規(guī)多數(shù)實施時間較長，急需根據(jù)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢新要求進(jìn)行修改。農(nóng)業(yè)立法的方針是堅持推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革開放與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保護(hù)相結(jié)合。在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)深化改革和擴(kuò)大對外開放的同時，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保護(hù)。盡快完善規(guī)范外商投資農(nóng)業(yè)和外資并購農(nóng)業(yè)企業(yè)的相關(guān)法律，研究制定外國投資審查法和農(nóng)業(yè)適用《反壟斷法》規(guī)則，健全外商經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資準(zhǔn)入制度，明確外資并購境內(nèi)企業(yè)安全審查范圍和程序，制定外資涉農(nóng)并購審查的戰(zhàn)略性、敏感性領(lǐng)域目錄，組建跨部門的外國涉農(nóng)投資審查機(jī)制。農(nóng)業(yè)立法的方法是繼續(xù)堅持民主立法、科學(xué)立法的方式，完善開門立法制度，進(jìn)一步拓寬、暢通專家學(xué)者和公眾參與農(nóng)業(yè)立法的渠道，加強(qiáng)立法調(diào)研和立法后評估，在法律制度設(shè)計中處理好權(quán)力與責(zé)任、公權(quán)力與私權(quán)利、效率與公平、強(qiáng)制與引導(dǎo)的關(guān)系，確保立法質(zhì)量.(四)完善法律實施機(jī)制隨著立法的逐步完善，加大法律實施力度成為關(guān)鍵。黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，強(qiáng)化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督。一是更新法律實施理念。適應(yīng)新形勢的要求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點確立農(nóng)業(yè)法律實施的理念，堅持剛?cè)岵?jì)、和諧執(zhí)法確保農(nóng)業(yè)法律得到正確實施，真正發(fā)揮法律保駕護(hù)航的作用，實現(xiàn)依法興農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)。二是改革完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制。深入推進(jìn)行政審批制度改革，完善事先審查制度。繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)行政審批綜合辦公，建立和完善相對集中行政許可權(quán)制度、重大行政許可決定備案制度、行政許可決定公示制度、行政許可聽證制度，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)公開和信息公開。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，完善事后監(jiān)管制度，落實三年縣級全面實行綜合執(zhí)法的目標(biāo)。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)檢驗檢測體系建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的技術(shù)支撐能力，建設(shè)綜合性的檢驗檢測機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步整合資金、集中資源、優(yōu)化配置。三是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法保障。加大執(zhí)法投入，完善執(zhí)法手段，改善執(zhí)法條件，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，杜絕“以罰款養(yǎng)執(zhí)法”、“以收費(fèi)養(yǎng)執(zhí)法”，促進(jìn)公平、公正執(zhí)法。四是健全考核評議機(jī)制。探索建立法律實施考核指標(biāo)和評價辦法，加強(qiáng)對履行法定職責(zé)和法律實施效果的考核和監(jiān)督檢查，提高法律實施效果.(五)培養(yǎng)良好的法治環(huán)境“徒法不足以自行”，法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序的形成和維持也依賴于公眾的自覺遵守。一是加強(qiáng)法制宣傳教育。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，只有將法律交給群眾，使群眾知法懂法，才能真正發(fā)揮法律的作用.農(nóng)民人數(shù)眾多，農(nóng)村居住分散，農(nóng)業(yè)法律面廣量大，要探索適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活特點的農(nóng)業(yè)普法方式和方法，把法律交給農(nóng)民，實現(xiàn)依法維權(quán)和守法經(jīng)營。二是實現(xiàn)執(zhí)法與公眾監(jiān)督良性互動。充分發(fā)揮新聞媒體和公眾的正常監(jiān)督作用.三是加強(qiáng)誠信制度建設(shè)。誠信制度是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是建設(shè)法治政府的重要舉措.“人無信不立”，重信譽(yù)、講信用是法治的基石.要加強(qiáng)以法律和道德為基礎(chǔ)的誠信制度建設(shè)，管理者要信守承諾，履行信賴保護(hù)原則，維持政策措施的穩(wěn)定性，管理相對人要誠信經(jīng)營，努力構(gòu)建一個良好的法治環(huán)境。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)主要經(jīng)歷了四個階段:(一)起步探索階段新中國成立后，在廢除舊法統(tǒng)的同時開始了新中國的法制建設(shè)，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)開始起步。建國初期，黨和國家比較重視運(yùn)用法律手段鞏固革命成果，建立社會主義制度。1949年9月29日通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對土地改革、保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和私有財產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民已得的土地所有權(quán)、實現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。1950年6月頒布的土地改革法是一部非常重要的法律，它廢除了封建土地所有制，使3億多無地、少地農(nóng)民無償獲得了7億畝土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”。土地改革法的實施，保障了土地改革這場農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的根本變革在兩年多時間里在全國范圍內(nèi)基本上完成，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時期，全國人大常委會又分別于1956年3月、1956年6月制定了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1961年3月中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(即“農(nóng)村工作六十條”)，確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制.這一階段農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的特點:一是適應(yīng)建國初期社會主義改造和建設(shè)的需要，立法內(nèi)容著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整。二是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，法律的實施不是依靠專職執(zhí)法隊伍，而是與政策緊密聯(lián)系在一起，依靠黨和政府的動員和組織。但合作社化后期，從1958年開始，實行了20年的人民公社制度、農(nóng)村“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營管理體制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)法制工作中的“法律虛無主義”抬頭，特別是“文化大革命”期間我國法制建設(shè)遭受嚴(yán)重挫折，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也處于停滯階段.(二)恢復(fù)重建階段1978年黨的十一屆三中全會確立了將黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略方針，農(nóng)村開始廢除人民公社舊體制，推行“包干到戶”等聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制。1982年到1