英國政府采購制度

英國政府采購制度當(dāng)前國際上通行的政府采購制度起源歐洲。早在1782年英國就建立了政府采購，中央各部門的采購活動都是在政策指引的基礎(chǔ)上進行。經(jīng)過長期的發(fā)展演變，特別是1973年英國加入歐洲經(jīng)濟共同體以后，逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運作規(guī)則。1、政府采購的基本程序從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策。各部門完全可以根據(jù)本部門的需要進行采購。各部門在采購決策中受到兩方面的制約，一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會負責(zé)。財政部通過預(yù)算確定收入和借款需求，對未來三年中每年的公共支出做一個“總額控制”，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出總額控制的分配建議，并以此向議會提出資金要求，在每年的“公共支出咨情”中得到解決。下院通過投票批準預(yù)算，議會進一步通過“撥款條例”，“撥款條例”賦予各政府部門支出撥款的正式權(quán)力。政府部門的所有支出都要得到議會授權(quán)是一條基本原則。如果有必要，政府部門可通過“補充預(yù)算”得到更多資金，但只能?？顚Ｓ谩８鞑块T的支出都要受現(xiàn)金總額的限制，而且只能在資金劃撥的財政年度之內(nèi)支出。在“總額控制”的前提下，政府部門的少部分支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。每個部門都有一名會計官員，他主要負責(zé)公共財政秩序和法規(guī)，同時保證財政支出周全合理，物有所值。根據(jù)政府會計條例，會計官員們必須關(guān)注財政部頒布的《采購政策指南》和《采購實施指南》。各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監(jiān)控，該委員會受由“部門審計員兼總審計長”領(lǐng)導(dǎo)的“全國審計辦公室”協(xié)助。部門審計員兼總審計長享有高度的獨立權(quán)，既有權(quán)決定審計程序及方式，也有權(quán)進行一些屬于其職能范圍的檢查，有權(quán)決定其向議會所做報告的內(nèi)容，有權(quán)對財政資金使用是否經(jīng)濟有效進行檢查。檢查目的之一是政府支出采購中是否做到“物有所值”。綜上所述，政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個人責(zé)任和議會監(jiān)控的前提下進行的。除此之外，英國的政府采購發(fā)展還受到其他一些因素的影響，主要有：采購行為的職業(yè)化程度提高；政府通過公共部門行為的私有化提高資金使用效率，將原先在內(nèi)部承包的項目或戰(zhàn)略性訂購轉(zhuǎn)為向市場招標公開競爭；在政府的私人融資優(yōu)先制度中，各部門主要采購以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的服務(wù)而不是資本性資產(chǎn)；其他公私合伙形式的發(fā)展，如合資經(jīng)營或公共部門贊助私人部門項目。應(yīng)指出的是：自從英國1973年加入歐洲經(jīng)濟共同體之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。英國政府采購實行比較松散的管理體制。從政府采購的機構(gòu)看，英國中央各部的預(yù)算部門和地方政府都擁有自行采購的權(quán)力，獨立承擔(dān)本部門、本地區(qū)的采購事務(wù)，財政部作為政府采購的貫徹、調(diào)節(jié)和牽頭機構(gòu)主要起管理作用。另外，還有采購代理機構(gòu)和采購行業(yè)協(xié)會，協(xié)助政府采購的實施。從政府采購的法律依據(jù)及規(guī)定都散見于各類法律法規(guī)之中。從政府采購的政策看，英國政府采購政策都偏重于原則和要求，且以采購本身為出發(fā)點，較少要求運用政府采購來實現(xiàn)某些經(jīng)濟目標。以英國為例，除軍事采購?fù)?，中央一級的政府采購一年達130億英鎊，地方一級的政府采購一年達470億英鎊，合計約占GDP的12%。英國采購的具體運作，一般都經(jīng)過以下幾個過程：制定采購計劃——確定采購需求——執(zhí)行采購方式（選擇供應(yīng)商）——簽訂采購合同——合同履行——采購評估。英國權(quán)威機構(gòu)的研究對成功的采購表述為：通過適當(dāng)?shù)那?，以適當(dāng)?shù)膬r格獲得適當(dāng)數(shù)量、適當(dāng)質(zhì)量的商品或服務(wù)，并在適當(dāng)?shù)臅r間送到適當(dāng)?shù)牡攸c。要達到這一目標，采購所必須經(jīng)過的每一個過程都要加以認真對待。第一，制定采購計劃。英國預(yù)算支出部門一般制定三年的采購計劃。計劃由財務(wù)計劃和業(yè)務(wù)計劃兩部分組成。編制的計劃遞交到財政部備案、匯總。財政部有專門負責(zé)備案支出部門的管理人員，對三年計劃每年進行一次評估，主要是評估當(dāng)年的采購計劃安排的合理性，并對當(dāng)年各部門支出做出總額控制的分配建議。當(dāng)年采購計劃與支出分配有差距時，財政部會對支出部門當(dāng)年的采購計劃安排提出質(zhì)詢，并有權(quán)將計劃退回，要求支出部門重新編制。達成一致后，經(jīng)批準，就由各預(yù)算支出部門獨立組織實施。第二，確定采購需求。各預(yù)算支出部門完全可以根據(jù)本部門的需要進行采購，但所采購的商品和服務(wù)，必須在財政部授權(quán)的支出范圍內(nèi)。采購部門在確定采購需求上，承擔(dān)有一定的咨詢義務(wù)。一些歷史較長、規(guī)模較大的采購部門或采購代理機構(gòu)，對于一些經(jīng)常性、固定的物品還制定標準，進行標準化采購。有的甚至根據(jù)用戶要求，設(shè)計特殊的需求標準，以便供應(yīng)商對其產(chǎn)品加以改進，在投標時符合用戶的要求。第三，執(zhí)行采購方式（選擇供應(yīng)商）。根據(jù)歐盟政府采購指令等規(guī)定，公共采購超過一定數(shù)量的必須在歐盟官方雜志上公告，實行國際競爭性招標。在英國，貨物或服務(wù)超過10萬英鎊、工程超過350萬英鎊的采購。第四，簽訂采購合同。政府采購合同在歐盟采購指令或財政部制定的政府采購指南以及一些采購行業(yè)協(xié)會的有關(guān)文件中都有范本可參照制定。一般短期的、一次性的采購行為，采用固定價格合同。長期的采購行為，有的就需要采用可變價格合同。合同期限沒有特別的規(guī)定，視情況而異。在英國，不同采購金額的合同必須由不同授權(quán)權(quán)限的采購官員負責(zé)簽訂，以明確采購職責(zé)和權(quán)限。第五，合同的履行。合同簽訂后，一般不可改變，并隨即按合同約定履行合同。在英國，政府采購資金的支付從時間上看，實行即期付款。一般在收到發(fā)票及收據(jù)的30天內(nèi)，要將貸款支付給供應(yīng)商。對于提前付款，可享受早期付款折扣。從支付人看，實行自行采購或委托代理采購的，由預(yù)算支出單位或用戶支付；實行集中采購，由財政部門統(tǒng)一支付。第六，采購的評估。采購的評估主要是起到對采購的監(jiān)督、分析和對采購人員能力的評估等多方面的作用。不同的采購機構(gòu)或采購中介代理機構(gòu)，往往有不同的方式。較嚴格的采購評估是聘請獨立的財務(wù)分析公司和專家進行抽查，被抽查的采購項目從采購計劃制定到合同履約的全過程都要進行非常嚴格和仔細的審查。2．政府采購的基本原則政府部門和其他公共機構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲房偝杀竞唾|(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律（如歐共體）規(guī)定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務(wù)。而且，有效的政府采購還能激發(fā)供應(yīng)商之間的競爭，推定更高級競爭的進一步形成，從而有利于未來的采購，使之更加“物有所值”。競爭是政府采購的一條核心原則。政府不會通過政府采購去追求社會或其他政治目標。但政府部門卻可以自由地根據(jù)各自政策環(huán)境選購友好合作方式的產(chǎn)品，同時拒絕與不友好的供應(yīng)商的往來，拒絕同犯有嚴重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟狀況不佳的供應(yīng)商做生意。政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。地方優(yōu)惠政策并不存在，但對于經(jīng)過注冊登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們在投標合同時，出價可以低于歐共體規(guī)定的最低價，享有優(yōu)先中標的機會。3．采購方式與周期政府采購的基本方式可以概括為：一是精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進行競爭性投標；二是對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門采取公開招標方式，讓任何對合同感興趣的供應(yīng)商都參加投標競爭；三是對于較復(fù)雜的合同，如私有經(jīng)濟項目，則應(yīng)采取協(xié)商和競爭投標相結(jié)合的方式進行；四是對于少數(shù)極為復(fù)雜的合同，則只采取有競爭性的協(xié)商談判方式；五是對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方投標的方式；六是投標后再協(xié)商的方式，這種方式可以更好的用好資金和改進合同細節(jié)，對買賣雙方都有好處。過去，政府采購要求通過采購中心進行。而現(xiàn)在，各部門的權(quán)利較大，可以自由決定是否通過采購中心為各部門和其他公共機構(gòu)簽訂采購初步協(xié)議。政府采購職業(yè)化在以下方面具有重要特征：政府部門參與了計劃決策、項目確立、購買及合同管理的全過程。嚴格履行規(guī)定程序、各部門責(zé)任明確及內(nèi)外審計公開，最大限度地防止不合理或不道德行為的發(fā)生，確保最大限度地“物有所值”。最近，政府采購制度的一個新發(fā)展是在采購中引進政府采購卡的做法。使用政府采購卡，采購人員可以在授權(quán)范圍內(nèi)下訂單時用采購卡支付。政府采購卡的使用，由于免去許多票據(jù)而可以節(jié)省巨大的開支，同時還可確保向供應(yīng)商及時付款。政府各部門的采購必須執(zhí)行英國即期付款標準，在他們簽訂的合同條款中必須包括這樣一條：要求供應(yīng)商在與其承包人簽訂的合同中寫明即期付款的條款。對于合同期限沒有特別的限定，但它們必須有一個符合合同目的的恰當(dāng)期限，合同的條款模式多種多樣，沒有人為的硬性限制性規(guī)定4．法律法規(guī)英國的政府采購法律法規(guī)大致包括如下內(nèi)容：一般合同與商業(yè)法律；法定職責(zé)，如遵守國際條例；專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)商品和服務(wù)自由流動的歐共體條約及規(guī)定；世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定，歐盟是這些簽訂邪約方之一；法律先例，特別應(yīng)包括這樣一個案例：英國上訴法庭曾認為一個考慮恰當(dāng)提呈標價的公共機構(gòu)違反了默認合同，按這種合同一切損失都應(yīng)獲得賠償。也就是說，上訴庭認為在合同裁決過程中還存在一個默認合同。5．政府采購政策是針對政府各部門及其機構(gòu)提出的，同時也要求政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的其他機構(gòu)加以遵循。例如：政府各部門可以為其他單位的活動提供資金，其財務(wù)備忘錄必須提出資金使用的明確目標，政府采購必須實現(xiàn)物有所值。政府采購的主要支出部門有：國防部、社會保險部及救濟機構(gòu)、衛(wèi)生部及全國衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、環(huán)境、交通部及地區(qū)部門、教育及就業(yè)部、內(nèi)政部，包括監(jiān)獄服務(wù)機構(gòu)、內(nèi)陸稅務(wù)局、海關(guān)及國內(nèi)貨物稅收總署、北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。在歐共體政府采購協(xié)議附錄1附件1中可以找到中央政府機構(gòu)及其他機關(guān)的名單。其他政府公共機關(guān)的名單由內(nèi)閣辦公室每年公布一次?？傤~控制（包括文職人員的報酬、項目基金和采購）大約占國內(nèi)總值的40%。1997-1998年的數(shù)額如下（單位：10億英鎊）：社會保險為71.2；衛(wèi)生為34.4；地方政府為76.0；其他為63.8。在很大程度上，財政部授權(quán)的支出可在一定范圍內(nèi)使用，但在大項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經(jīng)費小組協(xié)商。在財政部門通常有一個采購牽頭人，他負責(zé)制定部門采購政策以使物有所值。采購牽頭人要向高級官員和各部部長提出建議，說明如何在部門內(nèi)部組織采購，哪些合同需要中央的堅定，以及應(yīng)該采取何種采購技術(shù)等。在財政部的領(lǐng)導(dǎo)下還安排采購牽頭人交流經(jīng)驗，解決一些共同問題。近幾年來，各部門對他們使用的資產(chǎn)負有直接責(zé)任。例如：建造政府大樓的責(zé)任就從中央機構(gòu)轉(zhuǎn)移到一些具體部門，對某些援助性服務(wù)開始硬性收費，并逐步將這些服務(wù)部門私有化。此類例子包括文職人員膳食組織、前資產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)、出納辦公室等。私有化之后，那些商品和服務(wù)現(xiàn)在要從私營部門采購，與之相似，英國國有工業(yè)，如交通、電訊、能源和水力部門已轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I部門，他們的商品和服務(wù)現(xiàn)在需要通過競爭采購。同時，財政部在對部門支出管理上采取了更嚴格的辦法，即對所有現(xiàn)金限額加以控制，其重點在于強調(diào)對部門活動的評估而不是對為這些活動的開展而進行的采購。這種做法早在1984年就已明確。政府采購實施方案需要發(fā)展和改善以達到和私營部門的最佳實施方案相配。最近，財政部組建了一個負責(zé)購買的中央單位，即重新命名的采購實施小組，其目的是為了汲取私營部門的專門知識和在政府內(nèi)促進最佳實施方案。它的部分職員是文職人員，部分職員是來自私營部門的職員。這個小組已為部門里的采購人員提出了一系列指導(dǎo)。當(dāng)前一些需解決的問題是：一是為可控制的支出收集跟更好的數(shù)據(jù)；二是跨部門協(xié)作；三是提供連鎖管理；四是政府采購進一步專業(yè)化；五是確保對采購職能在管理和使用資源的規(guī)劃中所起的作用有更好的了解。采購實施發(fā)展小組和采購政策制定單位同駐一地，采購政策制定單位在國內(nèi)政策、商務(wù)談判、英國履行和運用歐共體及國際義務(wù)，乃至對來自歐洲委員會的垂詢做出一致答復(fù)和對在歐洲法庭之前采取程序進行調(diào)整等方面都起了牽頭人的作用。財政部內(nèi)還有一些單位對政府采購事務(wù)有業(yè)務(wù)關(guān)系，這些部門包括私人融資單位，它處理關(guān)于私營融資項目的政策和實踐問題，并組成特別工作組，組員是從私營部門抽出的臨時文職人員。特別工作組對專為私營容資項目所提的特別提案進行審查，確保項目可行。6．投標申訴在英國，政府采購領(lǐng)域里很少有訴訟發(fā)生。政府采用傳統(tǒng)的方式處理議會對合同裁決程序的抱怨。除了有關(guān)合同中規(guī)定的申訴外，很少有合法的不久存在。原則上，蒙受損失的投標商可向法院要求強制的和最終的補償，但并不存在特定的調(diào)停。當(dāng)有必要實行歐共體指令并向那些因違反歐共體章程蒙受損失或險遭損失的歐共體商品供應(yīng)商提供規(guī)定的補償時，情況就不同了。根據(jù)歐共體法則，可以做出如下決定：一是供應(yīng)商有遵守英國法規(guī)、服從指令的責(zé)任；二是這種責(zé)任最高法院可強制執(zhí)行；三是此程序要求立即得到執(zhí)行，除非法院同意，否則，三個月內(nèi)必須強制執(zhí)行；四是賦予法院終止裁決過程、駁回決議或賠償損失的特殊權(quán)力；五是一旦簽約，規(guī)定損失賠償金為唯一賠償；六是交由法院考慮進行損失賠償?shù)那‘?dāng)基數(shù)，例如：投標費用、喪失機會的損失和收益損失；七是法院可以按照正常的程序和慣例處理這類問題。例如，關(guān)于權(quán)衡便利、考慮采用臨時補償或關(guān)于在臨時補償懸而未決時采用雙方承擔(dān)損失的方法；八是展望未來，考慮設(shè)立某種法庭是否合適，例如，減輕法院工作量或讓高等法院的訴訟費用更低。以上這些措施已實施6年多，現(xiàn)在正用于歐洲其他國家供應(yīng)商和適用政府采購協(xié)議的供應(yīng)商。鑒于法院審理的訴訟案件寥寥無幾，完全沒有必要再設(shè)法庭。但他們?nèi)栽诳紤]是否需要選擇一種解決糾紛的形式，如調(diào)停、和解或仲裁。7．與地方政府的聯(lián)系地方當(dāng)局是通過選舉產(chǎn)生的機構(gòu)。他們在法定職責(zé)內(nèi)做出各自的采購決定。要履行它們受托于民眾的職責(zé)，即高效辦事原則，保證物有所值。它們需要獨立的審核機關(guān)——審計委員會委派的獨立審計機構(gòu)的監(jiān)控。地方當(dāng)局的法律體制和中央政府的法律體制相差無幾，但還包括：（1）《1972年地方政府法案》要求地方當(dāng)局頒布有法律效力的命令，規(guī)范對合同的裁決；（2）《1980年地方政府房屋及土地法案》針對機構(gòu)內(nèi)部對有關(guān)建筑和交通的各種活動進行強制競爭投標的做法提出了要求；（3）《1988年地方政府法案》擴大了強制競爭投標的要求，包括了人力、行政及專業(yè)服務(wù)；（4）《1992年地方政府法案》為相關(guān)政府部門提供了如何執(zhí)行強制競爭投標的說明。英國政府期望通過競爭實現(xiàn)物有所值，認為只有有效的采購，才能激起供應(yīng)商之間的競爭，才能真正做到物有所值，這是一條核心原則。在英國的政府采購中，地方優(yōu)惠政策并不存在，但對于經(jīng)過注冊登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們在投標合同時，出價可以低于歐共體規(guī)定的最低價，享有競爭最優(yōu)標的機會。政府采購最普遍的方式便是那些被精心挑選出來的供應(yīng)商憑各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和產(chǎn)品性能情況進行競爭性投標；對于以價格為主要因素又相對較容易選擇的合同，各部門可以采取公開招標方式，讓任何對合同感興趣的供應(yīng)商都參加投標競爭