關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的思考

Word關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的思考黨的十八大把推進城鎮(zhèn)化作為解決制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題的一個重大舉措，強調(diào)堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，要求我們準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化規(guī)律，確立科學(xué)的推進新型城鎮(zhèn)化的行動框架。

城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律

城鎮(zhèn)化是工業(yè)革命以來人類文明發(fā)展的大趨勢，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。世界各國的城鎮(zhèn)化進程雖因國情不同而存在差異，但又呈現(xiàn)眾多共性特征，從中可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。

城鎮(zhèn)化是一個自然演進歷程，階段性特征明顯且具有后發(fā)加速趨勢。一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率低于30%為城鎮(zhèn)化的初期階段，此時工商業(yè)提供的就業(yè)機會和農(nóng)業(yè)釋放的富余勞動力相對有限，城鎮(zhèn)化進展緩慢；城鎮(zhèn)化率在30%—70%之間為中期階段，此時工業(yè)化提速，為大批農(nóng)業(yè)富余勞動力提供就業(yè)機會，人口快速向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)化進程明顯提速；城鎮(zhèn)化率高于70%為后期階段，此時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由工業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)換升級，城鄉(xiāng)一體化加速，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提升。科技進步和工業(yè)化是推動城鎮(zhèn)化的基本力量。英國的城鎮(zhèn)化大約用了100年，美國大約用了80年，日本大約用了40年。工業(yè)化進程明顯縮短，固然有各國具體情況等因素的影響，但主要是科技進步與工業(yè)化、信息化加速所致。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互生共進。國際經(jīng)驗表明，凡是城鎮(zhèn)化水平高的國家，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及農(nóng)村發(fā)展效率亦高。比如，美國在20世紀(jì)40年代工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速推進階段，農(nóng)業(yè)已基本實現(xiàn)機械化。1960年—1975年，日本城鎮(zhèn)化率由63%上升到76%，同期農(nóng)業(yè)機械化的支出增長了10倍多。相反，一些拉美國家在城鎮(zhèn)化中長期忽視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，一方面造成農(nóng)村凋敝，另一方面造成城市失業(yè)與“貧民窟”問題。

城鎮(zhèn)化以市場機制為基礎(chǔ)，以合理布局為前提。城市及城市群的發(fā)展是市場力量、技術(shù)進步與環(huán)境承載力共同作用的結(jié)果。從世界城鎮(zhèn)化的趨勢看，各國城鎮(zhèn)化形態(tài)特征各異，但都以市場體系的發(fā)育為基礎(chǔ)支撐，以合理布局為前提，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。美國紐約區(qū)、五大湖區(qū)和大洛杉磯區(qū)的三大城市群集聚了全國超過50%的人口和約67%的國內(nèi)生產(chǎn)總值；德國則有1/3左右的人口居住在2萬人規(guī)模的小城鎮(zhèn)，是中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功范例。

城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)育相協(xié)調(diào)，以產(chǎn)業(yè)集約為支撐。工業(yè)集群與城市群有機結(jié)合，是城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。比如日本東京灣區(qū)、美國三大都市圈和硅谷、德國魯爾區(qū)等，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展都推動了城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化既是產(chǎn)業(yè)效率效益遞增、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的過程，又是注重資源節(jié)約、環(huán)境保護的過程，而不只是城鎮(zhèn)面積的擴張。

城鎮(zhèn)化是文明的提升，以公共服務(wù)體系為保障。城鎮(zhèn)化不僅意味著更多的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，還意味著人們對教育、社會保障、住房等公共需求的增加，需要政府注重提供全覆蓋、均等化的公共服務(wù)。忽視基本公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，必然帶來嚴(yán)重的社會問題。比如，一些國家大量人口居住在城市“貧民窟”，難以享受到基本的公共服務(wù)，不僅影響城鎮(zhèn)化及其質(zhì)量，而且導(dǎo)致社會階層過度分化，容易引發(fā)社會動蕩。

我國城鎮(zhèn)化面臨的突出問題

當(dāng)前，我國已進入中等收入國家行列，城鎮(zhèn)化進入新的發(fā)展階段，同時面臨一些獨特問題和前所未有的挑戰(zhàn)。

土地利用效率低。土地流轉(zhuǎn)開發(fā)等制度不健全，容易帶來用地擴張沖動與效益低下問題。一是建設(shè)用地利用粗放。上海市是我國城市建設(shè)用地產(chǎn)出效率較高的城市，但也僅相當(dāng)于紐約的1/29、香港的1/14。二是土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。近10年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴大了64.45%，而城鎮(zhèn)居住人口僅增長了45.9%。三是城市開發(fā)強度過大。上海、北京、深圳已分別達(dá)到50%、48%、50%，而倫敦、東京分別只有23.7%和29.4%。

產(chǎn)業(yè)政策約束多。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入不平等造成的“玻璃門”、“彈簧門”和“天花板”等現(xiàn)象廣受詬病。一些產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻過高，直接影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)育發(fā)展，影響了市場公平競爭、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與效率提升，難以有效支撐城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)對資本、技術(shù)、人才等要素的吸納能力不足，勞動生產(chǎn)率過低。

投融資體系不健全。我國城鎮(zhèn)化融資渠道比較單一，地方投融資問題還未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排，規(guī)范、穩(wěn)定的投融資機制尚處于探索階段。金融體系不健全，政策性金融與商業(yè)性金融界限不清，金融工具和模式單一；直接融資渠道有限，信貸支持政策、銀行監(jiān)管政策等與城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求、建設(shè)周期、投資風(fēng)險控制等難以匹配。一些地方政府過度利用融資平臺進行城鎮(zhèn)建設(shè)融資，形成了較大規(guī)模債務(wù)。

公共服務(wù)體系建設(shè)亟待加強。近幾年我國公共財政體系建設(shè)取得歷史性成就，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給實現(xiàn)了跨越式增長，但由于歷史欠賬過多，基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量仍難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需求。尤其是長期將公共服務(wù)、社會福利供給與戶籍掛鉤，導(dǎo)致基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)分割，造成進城農(nóng)民難以融入城鎮(zhèn)社會。

“城市病”過早出現(xiàn)。長期存在的“重面子輕里子”、“重地上輕地下”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”等問題，造成城市功能不完善、不協(xié)調(diào)。一些大城市、超大城市過早出現(xiàn)交通擁堵、能源與水資源緊缺、環(huán)境污染、生態(tài)空間不足等現(xiàn)象。

推進新型城鎮(zhèn)化的重點

根據(jù)城鎮(zhèn)化的規(guī)律，針對我國城鎮(zhèn)化中存在的問題，加快推進新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)正確處理政府與市場、速度與質(zhì)量的關(guān)系，抓住以下幾個重點問題。

加強頂層設(shè)計和全國統(tǒng)籌規(guī)劃。綜合考慮區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)纫蛩?，統(tǒng)籌規(guī)劃、分層次設(shè)計城市群、大中小城市及中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃。在不突破環(huán)境、資源等方面硬約束的前提下，盡可能發(fā)揮市場機制的作用。

推進兩項重大制度改革。應(yīng)加快土地制度和戶籍制度改革。土地制度改革應(yīng)打破目前單一的城市建設(shè)用地征用模式，深入研究推進征地制度改革，探索集體建設(shè)用地入市的方式和途徑，實現(xiàn)同地同權(quán)同價；完善各類用地標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用效率；注重發(fā)揮市場機制作用，使農(nóng)民可以公平轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，提高農(nóng)民進城能力。戶籍制度改革應(yīng)建立以身份證管理為核心的人口流動制度，實現(xiàn)人口自由遷徙居住和安居樂業(yè)。當(dāng)前，應(yīng)逐步使公共服務(wù)和社會福利與戶籍分離，推行居住證制度，分步放開落戶條件。

健全三次產(chǎn)業(yè)政策。首先，加大財政強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，支持構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和企業(yè)化經(jīng)營模式。通過土地制度改革，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和模式，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。其次，全面放開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實行負(fù)面清單制，加快推進行政性壟斷領(lǐng)域改革。同時，大力促進工業(yè)園區(qū)化、集群化和城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。第三，結(jié)合稅收制度調(diào)整，加快第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)等新型業(yè)態(tài)，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐。

構(gòu)建四項主要投融資機制。統(tǒng)籌規(guī)劃財政資金、信貸資金、金融機構(gòu)系統(tǒng)化建設(shè)和國有資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道，使之有機結(jié)合，構(gòu)建穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化融資機制。注重發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，在投入對象、環(huán)節(jié)和運作機制等方面推進政策創(chuàng)新；鼓勵信貸資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，根據(jù)城鎮(zhèn)化的特殊需求設(shè)計信貸政策與監(jiān)管措施，重點支持工業(yè)集群、各類園區(qū)及中小企業(yè)發(fā)展；有序發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，盤活農(nóng)村資源；研究以一定比例國有資產(chǎn)融資推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。

完善五項公共政策。加快完善以人為本的勞動就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和保障性住房五項公共政策。推動城鄉(xiāng)勞動者同工同酬，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。實現(xiàn)教育政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，促進教育機會均等。加快推進醫(yī)療衛(wèi)生