試論國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝景區(qū)管理與發(fā)展 - 行業(yè)經(jīng)濟(jì)

試論國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝景區(qū)管理與發(fā)展-行業(yè)經(jīng)濟(jì)隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷開(kāi)展、社會(huì)的不斷進(jìn)步和人民收入的不斷提高,旅游已經(jīng)成為群眾的主要休閑方式,并形成持續(xù)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的趨勢(shì)。旅游事業(yè)的繁榮促進(jìn)了國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也引起了人們對(duì)風(fēng)景名勝資源愛(ài)護(hù)的關(guān)注。開(kāi)展風(fēng)景旅游的根底是搞好風(fēng)景名勝區(qū)的愛(ài)護(hù)、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理和有序利用。30多年來(lái),風(fēng)景名勝資源的開(kāi)發(fā)和利用,帶動(dòng)了全國(guó)旅游業(yè)的開(kāi)展,促進(jìn)了國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)繁榮,但也存在不少問(wèn)題。一是個(gè)別地方過(guò)于注重風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，片面強(qiáng)調(diào)旅游開(kāi)發(fā)，收取高額門票；二是一些國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝盲目建設(shè)人工景點(diǎn)和各種旅游效勞設(shè)施改變了原有的自然和人文景觀，破壞了風(fēng)景名勝資源的整體性和真實(shí)性；三是有些國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，出讓或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)重影響了風(fēng)景名勝區(qū)的公益性。

一．建立完善的景區(qū)愛(ài)護(hù)法律體系是風(fēng)景區(qū)事業(yè)得以健康開(kāi)展的前提要素

從旅游資源愛(ài)護(hù)經(jīng)驗(yàn)較為成熟的美國(guó)管理國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，2008年，美國(guó)國(guó)家公園管理局(NationalParkService)負(fù)責(zé)管理388個(gè)杰出的、具有代表性的國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源，包括國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。美國(guó)國(guó)家公園管理局是美國(guó)國(guó)家公園體系的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。為了完成法律賦予國(guó)家公園管理局的使命——愛(ài)護(hù)自然和歷史資源，為當(dāng)代和后輩提供感受、教育和激發(fā)靈感的價(jià)值，國(guó)會(huì)撥款和自謀收入共同用來(lái)支持國(guó)家公園管理局的運(yùn)作和資源愛(ài)護(hù)。2008年國(guó)會(huì)撥款26.8億美元給國(guó)家公園管理局，而國(guó)家公園管理局的自謀收入只有2.44億美元。1994-2008年，國(guó)家公園管理局每年的自謀收入不及當(dāng)年國(guó)會(huì)撥款的1/10。從另外一個(gè)角度考慮，如果沒(méi)有國(guó)會(huì)的撥款，而要維持現(xiàn)有的愛(ài)護(hù)和運(yùn)營(yíng)水平不變，國(guó)家公園體系的門票至少要漲10倍。

美國(guó)國(guó)家公園體系的管理受許多法律約束，示例信息自由法案、聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法案、國(guó)家環(huán)境政策法案、聯(lián)邦瀕危物種法案、空氣清潔法案、聯(lián)邦水污染控制法案、國(guó)家歷史愛(ài)護(hù)法案、原始區(qū)域法案等。同時(shí)，美國(guó)有大量專門針對(duì)國(guó)家公園體系的國(guó)會(huì)立法。對(duì)國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源愛(ài)護(hù)和開(kāi)發(fā)有明確的法律依據(jù)，清除了一般性法律規(guī)定的含糊、不同個(gè)體對(duì)同一法律規(guī)定理解不同而曲解的情況。立法的詳細(xì)程度已經(jīng)到了可具體操作層次，使有效愛(ài)護(hù)和利用國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源有了“物質(zhì)根底〞。

國(guó)家立法這在我國(guó)是當(dāng)務(wù)之急，關(guān)系到我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的可持續(xù)開(kāi)展。其他一切制度建設(shè)、宣傳教育都應(yīng)建立在完備、可行的法律根底之上。借鑒美國(guó)對(duì)國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源的管理經(jīng)驗(yàn)，加快理順我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制。倡議加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)愛(ài)護(hù)和管理的立法，以立法的方式保證資金來(lái)源，并在適宜的機(jī)會(huì)建立管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理這些重要的資源。

國(guó)務(wù)院2008年9月19日公布、2008年12月1日實(shí)施的?風(fēng)景名勝區(qū)條例》在于全面推進(jìn)依法實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)管理工作，把風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)納入法制化管理的軌道。做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，就要按照?風(fēng)景名勝區(qū)條例》提出的“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格愛(ài)護(hù)、永續(xù)利用〞的方針，抓緊探索管理機(jī)制的創(chuàng)新，堅(jiān)持依法行政、強(qiáng)化依法治理，實(shí)現(xiàn)依法愛(ài)護(hù)。但在國(guó)家立法方面我國(guó)的立法還未建立起來(lái)，或者已經(jīng)建立起來(lái)，但是立法不夠詳細(xì)。有些立法沒(méi)有明確授權(quán)和責(zé)任歸屬，對(duì)可行性考慮不夠，示例我國(guó)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的資金來(lái)源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確立排他性的管理授權(quán)，沒(méi)有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原那么，也沒(méi)有立法確立管理績(jī)效評(píng)定和管理信息的頒布。不足這些應(yīng)該立法確立的重大原那么，使我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的管理呈現(xiàn)政府管變成官員管，管委會(huì)管變成幾個(gè)人甚至一個(gè)人管，信息不對(duì)稱問(wèn)題嚴(yán)重，監(jiān)督本錢極高。由于立法不完善，造成無(wú)法可依、有法不依現(xiàn)象普遍，不利于國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的愛(ài)護(hù)。

盡管風(fēng)景名勝資源具有國(guó)家意義上的重要性，但是我國(guó)仍停留在地方立法階段，其立法權(quán)威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法經(jīng)驗(yàn)缺乏，尤其是新問(wèn)題往往爭(zhēng)議較大而立法停滯不前。地方政策指派一旦發(fā)生錯(cuò)誤，其損失不可估量，因此，對(duì)這些重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)要針對(duì)個(gè)體進(jìn)行詳細(xì)的國(guó)家立法。

二．通過(guò)立法等伎倆確保資金來(lái)源是風(fēng)景區(qū)持續(xù)開(kāi)展的必要保障

對(duì)于國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源，應(yīng)以國(guó)家愛(ài)護(hù)投入為主，如果其他資金占主體地位，很可能帶有附加條件，使愛(ài)護(hù)的目的難以實(shí)現(xiàn)。世界上許多開(kāi)展中國(guó)家也確立了國(guó)家公園國(guó)家公營(yíng)制度，以利于愛(ài)護(hù)和利用。我國(guó)完全有能力撥出資金來(lái)愛(ài)護(hù)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源，供當(dāng)代和后輩永續(xù)愛(ài)護(hù)性利用，問(wèn)題的關(guān)鍵在于立

法確立國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源愛(ài)護(hù)和管理資金的來(lái)源，美國(guó)國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源的管理?yè)芸罹褪怯啥鄠€(gè)不同的法案確立。美國(guó)國(guó)家公園體系的管理實(shí)踐證明，靠國(guó)家公園自謀收入來(lái)解決愛(ài)護(hù)和開(kāi)發(fā)的投入可能性較《Ｈ綣抑匾緹懊ぷ試窗此絞諧⌒棖筧范牌奔鄹瘢蠐形テ瀋緇峁嫘緣淖謚跡懦說(shuō)褪杖肴巳憾怨抑匾緹懊《/div>資源的使用。因此，國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源必須堅(jiān)持立法確定用于愛(ài)護(hù)和運(yùn)營(yíng)的國(guó)家撥款，同時(shí)也必須立法確立資金使用程序和績(jī)效評(píng)定辦法，沒(méi)有有效的資金使用規(guī)定和績(jī)效評(píng)定辦法，用于愛(ài)護(hù)用途的撥款同樣難以實(shí)現(xiàn)愛(ài)護(hù)的目的。

三．建立統(tǒng)一、完善的管理機(jī)構(gòu)是風(fēng)景區(qū)有效管理的必要措施

建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是世界各國(guó)管理國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源普遍使用的方式。示例澳大利亞的6個(gè)國(guó)家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理，新西蘭包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由愛(ài)護(hù)部負(fù)責(zé)管理，韓國(guó)的國(guó)家公園由國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理，國(guó)家公園管理局隸屬韓國(guó)環(huán)境部。

目前，我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源沒(méi)有統(tǒng)一的具有排他性管理權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，225處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部城建司下屬風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室管理，管理權(quán)力主要在地方政府。國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)常由多個(gè)機(jī)構(gòu)管理，而且職能有重疊區(qū)域，政出多門。比方，九寨溝既是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，受國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的法律規(guī)定約束和建設(shè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，又是國(guó)家級(jí)自然愛(ài)護(hù)區(qū)，受國(guó)家級(jí)自然愛(ài)護(hù)區(qū)的有關(guān)法律規(guī)定約束和國(guó)家林業(yè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，由九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局和當(dāng)?shù)乇姸嗥笫聵I(yè)單位共同發(fā)起成立股份公司。景區(qū)的管理又要與股份公司的利益協(xié)調(diào)。其實(shí)一個(gè)景區(qū)有多個(gè)頭銜的情況在美國(guó)也很多，示例冰河國(guó)家公園(GlacierNationalPark)既是國(guó)家公園，又是國(guó)際和平公園，生物圈愛(ài)護(hù)區(qū)和世界遺產(chǎn)地。盡管如此，國(guó)家公園管理局對(duì)它仍具有排他性的管理權(quán)。倡議我國(guó)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過(guò)立法給予排他性的管理權(quán)。在立法上確立管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須明確規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的管理使命以及對(duì)其管理的責(zé)任人。

四．處理好有效愛(ài)護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開(kāi)展是風(fēng)景區(qū)有效愛(ài)護(hù)的必要條件

風(fēng)景名勝區(qū)管理必須把對(duì)風(fēng)景名勝資源的有效愛(ài)護(hù)放在各項(xiàng)工作的首位。風(fēng)景名勝資源的愛(ài)護(hù)是合理開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)的前提，做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，核心是加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝資源的愛(ài)護(hù)。風(fēng)景名勝區(qū)是具有欣賞、文化或科學(xué)價(jià)值的自然和人文景觀，設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的目的在于對(duì)風(fēng)景名勝資源的合理利用，發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)能夠供人們旅游觀光，進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的功能。因此，有效愛(ài)護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)，并不是絕對(duì)禁止對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，而是要處理好人與自然的協(xié)調(diào)開(kāi)展關(guān)系，在愛(ài)護(hù)的根底上合理利用風(fēng)景名勝資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開(kāi)展。

風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家基于其欣賞、文化和科學(xué)價(jià)值劃定的具有特殊意義的區(qū)域，但是風(fēng)景名勝區(qū)不是與周邊的城市、鄉(xiāng)村割裂開(kāi)來(lái)的，而是與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展密切相關(guān)的。風(fēng)景名勝區(qū)是當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的環(huán)境和載體，為當(dāng)?shù)卮蟊娞峁┝斯伯a(chǎn)生活資料，是人們獲得特質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神享受的來(lái)源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速開(kāi)展、人民生活水平提高和改革開(kāi)放不斷深化，人民大眾物質(zhì)文化享受也進(jìn)入了新的需求階段。在風(fēng)景名勝區(qū)合理開(kāi)展旅游觀光等相關(guān)行業(yè)，不僅可以提高經(jīng)濟(jì)效益，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而且有利于解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問(wèn)題，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。風(fēng)景名勝區(qū)帶來(lái)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、公益效益會(huì)越來(lái)越明顯。

風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)景名勝資源愛(ài)護(hù)的相輔相成，互為依托的關(guān)系。只有嚴(yán)格愛(ài)護(hù)風(fēng)景名勝資源，遏制破壞風(fēng)景名勝資源的活動(dòng)，才能使風(fēng)景名勝資源不會(huì)被開(kāi)采枯竭，才能夠循環(huán)利用，為風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)利用提供不斷的物質(zhì)載體和對(duì)象。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的合理開(kāi)發(fā)利用，可以增強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)同其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，提高地區(qū)出名度，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)展水平和科學(xué)文化水平，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，推動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，提高人民大眾生活水平，減輕社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境的壓力。另外，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)合理開(kāi)發(fā)利用能夠?yàn)橛行?ài)護(hù)風(fēng)景名勝資源提供資金保證和技術(shù)支持，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

【1】謝凝高.國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)功能的開(kāi)展及其愛(ài)護(hù)利用[J].中國(guó)園林，2008(4):16-21

【2】劉旺，張文忠.對(duì)構(gòu)建旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的探討[J].旅