何謂國土空間用途管制

一、管制的基本概念1、管制的一般性概念近年來，“Regulation”一詞以“監(jiān)管”“規(guī)制”“管制”3種譯法頻現(xiàn)于國內的文獻中，并常常被交叉使用。“監(jiān)管”強調對市場的監(jiān)督管理，“規(guī)制”強調通過法律規(guī)則來限制市場，而“管制”在多數(shù)情況下被認為與“規(guī)制”同義。在通常情況下，將微觀市場規(guī)制和宏觀調節(jié)合稱為公共管制?！肮苤啤边@一概念涉及公權與私權、政治國家與市民社會之間的關系，也涉及經(jīng)濟學、社會學、法學等學科領域，從而有了不同角度的解讀。不同學科對管制主體、管制方式、管制對象的認識并不完全統(tǒng)一。在中國古文中，“管制”一詞的含義是“總理其事”。如《史記·李斯傳》云：“趙高以刀筆吏入秦宮，管事二十余年。”亦作掌握關鍵性問題解。如《戰(zhàn)國策·秦三》中的“淖齒管齊之權”。在刑法中，管制是一種量刑種類，是對罪犯不予關押，但限制其一定自由，依法實行社區(qū)矯正。經(jīng)濟學中的管制是政府用來控制企業(yè)行為的法律和規(guī)定。在大眾生活中，管制多作“應付緊急危難之事解”，如對地震地區(qū)實行人員來往管制，對危險藥品實行危險藥物管制，對火災發(fā)生地區(qū)實行交通管制等。從總體上看，管制是政府或行政機構系統(tǒng)地進行管理和節(jié)制，并含有規(guī)則、法律和命令的基本含義，是一種為了矯正或改善市場機制內在問題的行為（楊惠，2010）。管制是在特別重要和特別緊急情形下的一種治理方式，它更強調集權和控制，其主體是單一的政府組織，偏重運用國家的力量。2、管制是一種警察權在世界立法史上，通過制定成文法對契約自由進行國家干預的實踐可追溯至1802年英國的《學徒道德與健康法》，該法要求限定棉紡織業(yè)學徒的工作時間。這種公共管制權雖萌發(fā)于英國，但成熟在美國。1887年之前，在美國州與地方政府之下，就有許多管制倉儲、鐵路、保險、銀行、公共健康、學校事務等行政機構。1887年，美國聯(lián)邦政府出臺了《州際商務法》，并根據(jù)該法成立了第一個聯(lián)邦獨立管制機構———州際商務委員會（ICC），這是美國現(xiàn)代行政機構的原始形態(tài)，標志著現(xiàn)代公共管制的產生（錢葉芳，2018）。管制權在美國由行政部門行使，法律上稱為警察權。它是由聯(lián)邦憲法授予州憲法的立法權，每個州可以通過憲章或特殊的授權立法法令，全部或部分地把管制權授予地方政府———市政府和縣政府。所謂警察權（PoliceAuthority），是一種以維護國家安全、維持社會秩序、保障公民權利與自由為目標，以預防、制止和懲治違法犯罪活動為內容，以直接的暴力手段為后盾的國家權力。在世界各國的法律制度中，警察權一般歸入行政權的名下，是一種特殊的行政權力。國外將現(xiàn)代警察權界定為3項基本職能：執(zhí)行法律、解決爭端和提供服務。在各種公權力中，警察權對維護統(tǒng)治的作用是不言而喻的，它對民眾的強制手段也最為直接。由于國土空間的開發(fā)利用存在著很大的負外部性，是市場機制無法規(guī)避的，因此管制成為空間治理一種必不可缺的手段。但是，應該充分認識到，管制會影響到不同國土空間的資源資產價值，也會影響到整體國土空間的價值鏈，還會影響到財富公平分配的效果。道理很簡單，受到管制的國土空間，選擇性急劇下降，活力和價值都會受到影響。所以，對使用管制的范圍、強度、方式、條款和條件等，都需要謹慎審視，最好能留一定的空間靈活性或者彈性，以便更好地協(xié)調市場與政府之間的關系。二、土地用途管制的含義1、土地用途管制的概念界定據(jù)研究，運用行政管理權進行土地用途管制導源于16世紀中葉西班牙在南美洲分屠宰區(qū)的管理，后由德國在城市土地用途上應用，迄今已有近500年的歷史（沈守愚，2002）。一般認為，在國際上比較廣泛運用的土地用途管制，最早出現(xiàn)于19世紀末的德國和美國。德國柏林市政府將城市劃分為不同功能區(qū)，并限制有妨礙各分區(qū)用途的其他使用，以解決工業(yè)化和城市發(fā)展所帶來的一系列交通、衛(wèi)生和治安問題等。1885年，美國加利福尼亞州地方政府為了解決洗衣店污水問題，制定區(qū)劃條件，禁止在城市中心區(qū)開設洗衣店（陳利根，2000）。1916年，第一個土地分區(qū)管制條例在美國紐約通過，并以治安權為依據(jù)，規(guī)范建筑物的密度、高度、容積率與空地面積等，規(guī)范土地作為住宅、工業(yè)、商業(yè)或其他目的的使用。此后，土地用途管制作為管理土地的重要手段被大多數(shù)國家所使用。所謂土地用途管制，是根據(jù)規(guī)劃所劃定的土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強制性制度。它包括兩方面的內涵：一是土地使用分區(qū)，指對由自然、經(jīng)濟、社會和生態(tài)等要素決定的土地使用功能的地域空間劃分；二是管制規(guī)則，指對土地用途區(qū)內開發(fā)利用行為進行規(guī)范的細則，包括用途區(qū)內允許的、限制的和禁止的土地用途和開發(fā)利用方式的規(guī)定以及違反規(guī)定的處理辦法。土地用途管制是實施國土空間用途管制的核心工具，土地使用分區(qū)的設計有利于提高國土空間利用的合理性，而管制規(guī)則的制定為用途管制實施提供了標準依據(jù)和制度保障。需要指出的是，西方語境下的土地用途管制，實際上是土地用途分區(qū)管制，或稱土地利用分區(qū)管制，核心是分區(qū)制（Zoning），規(guī)定了可以在給定的一塊土地上容納的活動類型，用于這些活動的空間數(shù)量，以及建筑物的位置和形狀，以確保私人使用土地符合政策標準。一些形式的土地使用規(guī)定包括房屋規(guī)范、分區(qū)條例、建筑規(guī)范，其管控的對象是私人使用土地，范圍涵蓋了所有使用土地時受到的約束。而中國當下的土地用途管制，于實際操作中在很大意義上是特指不同用地類型轉換的管制。這種土地用途管制，英文可翻譯為“LandUseRegulation”，與西方語境下的土地用途管制是有一定差別的。2、土地用途管制的演化軌跡追溯土地用途管制的演變軌跡將有助于理解土地用途管制的重點和側重。土地用途管制始于19世紀末，經(jīng)過100多年的不斷演變，大致可以分為以下4個不同的演化類型。第一類是歐幾里得式區(qū)劃（EuclideanZoning）。1926年，美國最高法院在歐幾里得案中做出判決，認為土地使用分區(qū)管制是一種維護公共衛(wèi)生、公共安全、公共道德與公共福利的治安權，確定了分區(qū)管制的合憲性。1928年，美國發(fā)布了《城市規(guī)劃標準授權法案》，將歐幾里得區(qū)劃條例作為樣板向全國推行，為各州和地方政府制定分區(qū)管制條例奠定了法律基礎。歐幾里得式區(qū)劃方法主要解決了土地開發(fā)中的4個問題，包括土地和建筑的用途、土地開發(fā)的強度、建筑體量和建筑位置。在此基礎上，按照《城市規(guī)劃標準授權法案》還需要設立區(qū)劃上訴或調整委員會，來解決因為規(guī)劃與私人之間存在的矛盾（賈菲，2017）。第二類是績效標準區(qū)劃（PerformanceZoning）。隨著社會經(jīng)濟、法律、政治等情況的愈發(fā)復雜，傳統(tǒng)的區(qū)劃方法過于單一，促使著可供選擇的分區(qū)方法出現(xiàn)。歐幾里得分區(qū)通常依賴于特定用途的列表來定義在不同區(qū)域中允許哪些活動。一般來說，商業(yè)、工業(yè)和住宅用途顯然是分開的，在這些類別內根據(jù)不同的密度和發(fā)展水平進一步劃分?？冃藴史謪^(qū)是指從不同的角度分離潛在的不兼容土地用途的問題。在績效標準上，規(guī)劃者著眼于效果而不是使用（Stockham，1974）。只要工業(yè)、商業(yè)或住宅活動在操作、環(huán)境影響和外觀方面都能達到某些標準，就可以在社區(qū)的任何部分使用這種用途?？冃Х椒ǖ年P鍵是定義各種區(qū)域所需的績效水平的標準。性能標準的制定需要觀察社會、經(jīng)濟和物理環(huán)境的特定元素，以確定需要什么樣的績效水平?？冃藴仕罁?jù)的目標和政策需要清楚陳述，它們需要與現(xiàn)有的社會、物理條件和潛在的發(fā)展壓力相一致。在可能的情況下，目標必須是可量化的，并且需要保持足夠的數(shù)據(jù)，以便測量。第三類是激勵性區(qū)劃（IncentiveZoning）。20世紀80年代，由于美國聯(lián)邦和州基礎設施資金的削減，很多大城市在區(qū)劃條例中引入激勵性內容。美國政府將公共藝術引入到區(qū)域規(guī)劃法中，通過城市規(guī)劃鼓勵當?shù)毓菜囆g的發(fā)展，在保證當?shù)爻鞘幸?guī)劃建設的同時也加大公共藝術的建設（吳倩等，2017）。在激勵性區(qū)劃中，開發(fā)商可以通過參與公共藝術的設計，或是為城市住房和市政基礎的改善提供資金，可以額外獲得容積率獎勵（賈菲，2017）。第四類是形態(tài)條例區(qū)劃（Form-BasedCodes，F(xiàn)BC），也稱表單用途區(qū)劃。這種區(qū)劃是通過適用于整個社區(qū)的統(tǒng)一性設計導則來對具體項目的設計過程進行管理。基于形式條例的區(qū)劃方法，在當代空間設計過程中更加實用和靈活，因為它強調的是“形式”而不是嚴格的隔離“土地使用”（Schnabeletal.，2016）。隨著20世紀80年代新城市主義的興起，人們開始重新思考由僵硬的隔離分區(qū)引起的空間問題，與傳統(tǒng)的過分強調土地利用和強度控制的分區(qū)不同，F(xiàn)BC通過控制和調節(jié)形式來促進對建筑環(huán)境的預測。FBC為不同規(guī)模和類型的城鄉(xiāng)區(qū)域的持續(xù)設計提供了一種更現(xiàn)代的方法。作為對新城市主義和智能增長的反應，F(xiàn)BC旨在通過建立一個更靈活、更具交互性的空間設計框架來支持可持續(xù)和持續(xù)的設計流程，來創(chuàng)建規(guī)則并控制開發(fā)場景（Schnabeletal.，2017）。3、土地用途管制的彈性方式由于土地用途管制嚴格限制各分區(qū)的土地利用，經(jīng)常會導致交通擁擠、通勤成本增加、社會隔離、無法塑造整體景觀甚至導致犯罪率上升等問題，20世紀80年代以后，國際上的土地用途管制逐步由僵硬性的分區(qū)管制走向彈性管制方式（林英彥，2002）。1）規(guī)劃單元開發(fā)。它是與“地塊分散開發(fā)”相對的一個概念，指在規(guī)模相對較大（街區(qū)或多地塊）的土地（但有時也可以小到幾公頃的土地）開發(fā)中，政府主管部門只要求開發(fā)商保證落實開發(fā)強度、公共空間及市政、交通等設施強制性控制要求，而其他具體的控制規(guī)定，如功能配比、建筑高度、建筑形式、密度、建筑退縮線、開發(fā)程序以及許多設計元素等更加靈活，由市場條件和基地條件去決定和由開發(fā)商做出彈性的安排。規(guī)劃單元開發(fā)能夠使土地利用與建筑設計更具有彈性和創(chuàng)意，也能夠節(jié)省不少開發(fā)成本，還能減少政府部門不必要的干預。2）浮動分區(qū)管制。它是對某些事先不便于確定合理規(guī)劃的分區(qū)，事先制定好開發(fā)標準并明確開發(fā)條件，待開發(fā)者提出申請并被批準時，浮動分區(qū)才會固定在某土地上。一旦浮動分區(qū)固定后，便和傳統(tǒng)分區(qū)管制相同。浮動分區(qū)管制使規(guī)劃和開發(fā)能更好地相結合，更符合城市動態(tài)演變過程。3）特別使用分區(qū)管制。它是指為了特別目的需要而給予有別于一般土地使用分區(qū)管制的規(guī)定。例如紐約市的戲院區(qū)是為了發(fā)展原有戲院地區(qū)的事業(yè)而劃設；服飾特區(qū)是為了防止制造業(yè)空間轉變?yōu)檗k公空間，以確保服飾業(yè)能夠繼續(xù)保存下來而劃設的特別分區(qū)。臺北市的臺北車站地區(qū)為了規(guī)劃成為臺北市交通樞紐地點而劃設為特定專用區(qū)，信義地區(qū)為了發(fā)展成為臺北市第二商業(yè)中心而劃設為特定專用區(qū)，即屬特別使用分區(qū)的案例。4）條件式分區(qū)管制。它是針對試圖改變原有使用分區(qū)成為另一種使用分區(qū)時，必須符合某些附加條件的管制措施。在通常情況下，在分區(qū)使用改變過程中所附加的條件內容與規(guī)定，是由開發(fā)商和小區(qū)居民協(xié)商的結果。該條件可能是基地內設計的規(guī)定或要求，亦可能是基地外公共設施的投資改善，例如學校、道路、停車場等。5）發(fā)展權移轉。它是指土地所有權人可將發(fā)展權讓渡，讓渡的發(fā)展權在轉讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權相加存在的一種權益轉讓。如此可以使得被限制開發(fā)地區(qū)的土地所有權人，可以借由開發(fā)權的移轉與出售而獲得利益上的補償。發(fā)展權轉移可以降低傳統(tǒng)分區(qū)管制下所造成利益暴損的不公平現(xiàn)象，同時也能更有效保護環(huán)境敏感地區(qū)、開放空間、農地或歷史古跡區(qū)，使得土地利用更有效率。6）沖擊分區(qū)管制。它是用來分析開發(fā)方案對當?shù)刎斦h(huán)境及社會經(jīng)濟方面可能產生的沖擊。其內容主要是為了避免土地開發(fā)造成潛在的環(huán)境災害，持續(xù)評估、督導和鼓勵開發(fā)商為社會提供正面利益。7）績效分區(qū)管制。它是為改善傳統(tǒng)使用分區(qū)管制對環(huán)境所產生的危害，而采用績效標準管制觀念所提出的管制辦法。其目的在保護環(huán)境脆弱地區(qū)，提升規(guī)劃方案設計的品質，但同時給予每個基地更多的彈性。它依每一種使用所設定的績效標準，在特定時間、既定土地上，允許或禁止土地的開發(fā)使用及開發(fā)強度，以及土地需求條件與供給因素能相互平衡。因此，績效分區(qū)管制是以基地自然環(huán)境評估的結果作為基礎，并以地形、排水、植生、景觀、舒適以及可及性等指標決定一塊土地的發(fā)展?jié)摿Γ⑵浞从吃陂_放空間比率、不透水表層比率、密度、容積率4個管制指標上。8）混合使用發(fā)展。土地混合使用發(fā)展是將住宅、商店、辦公、服務、娛樂等多種使用集中于一體的土地使用方式。其偏重于單棟建筑物或建筑復合體的混合使用。土地混合使用強調整體的發(fā)展規(guī)劃，對規(guī)劃范圍內的土地使用種類、規(guī)模、密度等相關條件都有所規(guī)定，其混合使用需要具有相當功能上及實質上的聯(lián)系，以促進土地的集約利用。9）開發(fā)許可制。它是指對土地的開發(fā)須經(jīng)開發(fā)人申請并獲得政府許可后才能實施開發(fā)利用行為的制度。政府部門根據(jù)空間規(guī)劃和地方發(fā)展戰(zhàn)略，基于公共利益而予以準許開發(fā)、附加條件開發(fā)、不準開發(fā)3種決定。這種先審查后開發(fā)的制度能夠更好地確保環(huán)境的品質、土地資源的有效利用和達到城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃目標。

三、國土空間用途管制1、國土空間用途管制的國家意義2013年，中國共產黨第十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。2014年中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”。2015年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’。以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。2017年國家啟動省級空間規(guī)劃試點，探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制制度。2018年通過的《深化黨和國家機構改革方案》組建自然資源部，承擔“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的職責。2019年發(fā)布《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出：到2025年，形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。要以國土空間為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。2019年第三次修訂的《中華人民共和國土地管理法》于2020年開始實施，其中第十八條明確規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。科學有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結構和布局，提升國土空間開發(fā)、保護的質量和效率。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據(jù)?？梢姡瑖量臻g用途管制已成為國家推進空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項基本制度，對促進國家可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。2、國土空間用途管制的基本內涵國土空間用途管制源于土地用途管制，涉及規(guī)劃、實施、監(jiān)督3項核心職責。其基本內涵是：按照可持續(xù)發(fā)展的要求和不同層級公共管理目標，劃分不同尺度的空間區(qū)域，制定各空間區(qū)域的用途管制規(guī)則或正負面清單，通過用途變更許可或正負面清單等配套政策，使國土空間開發(fā)利用者嚴格按照國家規(guī)定的用途開發(fā)利用國土空間的制度。其核心內容包括：國土空間區(qū)域劃分、分區(qū)內容確定、管制條款或正負面清單制定、管制實施4個方面的內容。與傳統(tǒng)土地用途管制相比，國土空間用途管制在以下3個方面具有更強的功能：①更具有整體性和全域性的功能。就是指國土空間用途管制要做到區(qū)域全覆蓋，不僅要管控農用地和建設用地，還要管控海洋以及河流、湖泊、荒漠等自然生態(tài)空間。②具有更強的空間管控功能。它不僅指一般意義上的地下、地表和地上的立體空間，更指由土地、水、地形、地質、生物等自然要素以及建筑物、工程設施、經(jīng)濟及文化基礎等人文要素構成的地域功能空間。③具有更強的空間治理功能。國土空間用途管制以空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標導向，更強調將山水林田湖草海作為生命共同體的功能。它要求以可持續(xù)發(fā)展為價值取向，不斷推進國土空間用途管制的治理結構和治理模式創(chuàng)新，理順空間、要素與功能之間的邏輯關系，實現(xiàn)政府-市場-社會的聯(lián)動，國土空間規(guī)劃-國土空間用途管制-資源總量管控的聯(lián)動，建構底線約束與激勵引導相結合的新機制，切實推進空間開發(fā)利用更有序、更有效和更高品質。國土空間用途管制的本質是對國土空間開發(fā)利用的規(guī)制，絕不僅僅是指對國土空間的用處或用作什么進行管制，其對象包括所有市場失靈和導致負外部性的國土空間開發(fā)利用行為和活動?！耙?guī)制”一詞來源于英文中的“Regulation”或“RegulatoryConstraint”。經(jīng)濟學領域早期將規(guī)制定義為“有規(guī)定的管理以及有法規(guī)條例的制約”。從公共管理角度看，規(guī)制就是政府設置或出臺規(guī)定對相關行為進行限制，是一種制度安排。其內涵包括市場經(jīng)濟條件下政府旨在克服廣義市場失靈現(xiàn)象的法律制度以及以法律為基礎對微觀主體產生負外部性的活動進行某種干預、限制或約束的行為。依據(jù)規(guī)制性質的不同，規(guī)制可分為經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制主要是針對市場失靈所采取的限制性規(guī)定；社會性規(guī)制主要是針對外部性有關的限制性規(guī)定，是以確保居民生命健康、防止公害和保護環(huán)境為目的所進行的限制。在規(guī)制理論起源的法語環(huán)境中，規(guī)制的概念包括了系統(tǒng)論的內涵，即系統(tǒng)的各個不同部分或過程在某種條件下交互調整從而產生某些有序的動態(tài)（賈根良，2003）。管制作為政府干預國土空間開發(fā)利用的一種方式，它可以糾正市場機制的以下缺陷：壟斷、外部性、公共產品、信息不對稱、不正當競爭和社會經(jīng)濟發(fā)展政策失衡等。國土空間用途管制權作為一項行政權，具有經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制的復合功能。其理論基礎是孟德斯鳩的三權分立學說及公共權力論。三權分立是指行政、立法和司法的三權分別獨立而又相互制約。公共權力論是指它是人民的、社會的權力，但它又凌駕于人民大眾之上、社會之上，是為維護社會共同利益而行使的權，具有行政強制性。正如上文所指出，在英美國家把這種行政強制權稱警察權，是指政府為維護國家安寧、社會秩序、保障社會公共利益和全體人民的共同財產為目的而施行的權，由國家行政機關實施，人民大眾必須共同遵守。在一般情況下，行政強制權無須授權即可行使，它的權源是憲法性法律（沈守愚，2002）。在現(xiàn)代意義下，國土空間用途管制，可翻譯成TerritorialandSpatialUseRegulation，具有以下基本特征：1）國土空間用途管制是政府干預國土空間開發(fā)利用的重要政策工具。在市場經(jīng)濟條件下，國土空間開發(fā)利用行為會產生市場失靈和負外部性。為彌補市場失靈和降低負外部性，政府從公共利益均衡和提高社會整體福利水平的角度出發(fā)，尤其是對于區(qū)域增長、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設、可持續(xù)發(fā)展及社會公平等公共利益領域，政府必須通過管制來控制國土空間開發(fā)利用符合公共利益的要求，旨在保障、規(guī)范、節(jié)約和集約利用國土空間以促進社會整體利益水平提高，以及控制建筑設施的特點、外觀以確保其經(jīng)濟、方便和美觀的系列相互關聯(lián)的法定和行政技術手段（Arimahet，al.，2000）。強制性或者說限制性，是國土空間用途管制的重要特征。其主要目的是，促進解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中資源短缺、環(huán)境惡化、區(qū)域失衡、空間無序等問題，20世紀以來受到大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍重視。它要求更加關注國土空間開發(fā)利用的整體性和協(xié)調性，跳出部門性管制的限制，成為一種整合的、協(xié)調的和戰(zhàn)略性的政府規(guī)制體系（蔡銀鶯等，2011）。從作為政府干預國土空間開發(fā)利用政策工具的有效性看，國土空間用途管制的核心和基礎，還是土地用途管制。正如諾貝爾獎獲得者、也是最堅定的自由主義捍衛(wèi)者哈耶克所指出的那樣：在一個自由市場經(jīng)濟體，政府最核心的一個作用就是管制土地（RegulateLand）。2）國土空間規(guī)劃是國土空間用途管制的主要依據(jù)。國土空間用途管制通過引導和空間限制的手段，對不同類型的區(qū)域采取“空間鼓勵”“空間準入”“空間限制”“空間禁止”等措施，實現(xiàn)對不同用途區(qū)域、不同利益主體在國土空間開發(fā)利用過程中的供需矛盾協(xié)調，以及不同地域功能和空間結構的合理組織，其最主要的依據(jù)就是國土空間規(guī)劃。例如，如何確保通過管制能使各種不同類型的國土空間開發(fā)利用是獨立的、分割的但又是整體有效的，不會使建設開發(fā)影響居住用地和生態(tài)保護；如何確保國土空間開發(fā)利用的個人利益與公共利益有機融合，促進國土空間開發(fā)利用結構的優(yōu)化等，都必須依據(jù)國土空間規(guī)劃所提供的整體謀劃和有序安排。只有依據(jù)國土空間規(guī)劃所指定的工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、農保區(qū)、生態(tài)區(qū)等不同用途，才能使開發(fā)利用活動產生的負外部效應減小，以達到社會需求的最適國土空間開發(fā)利用。因此，國土空間用途管制就會存在“規(guī)劃范圍越擴大，管制工具越多樣；規(guī)劃問題越復雜，管制類型更多元”等發(fā)展趨勢。隨著國土空間規(guī)劃的范圍擴大和復雜性提升，國土空間用途管制的目標、類型、內容和角色也將會更加多樣化并更具有靈活性。3）管制模式必須適應資本積累體制的基本變化。20世紀70年代起爆發(fā)的西方發(fā)達資本主義國家經(jīng)濟危機，導致了普遍的低增長、高失業(yè)率和高物價并存的滯脹局面。這一危機促使以法國學者阿加利塔為代表的一批學者，在借鑒法國年鑒學派和熊彼得創(chuàng)新理論的基礎上，重新思考資本主義經(jīng)濟演化的生產力和生產關系，建立了規(guī)制學派的理論架構（Aglieta，1979）。規(guī)制理論的主要觀點是：規(guī)制模式（ModeofRegulation）必須適應于資本積累體制（RegimeofAccumulation）的變化。資本積累體制是指生產與消費間用于支撐社會再生產的相互關系，它主要受市場經(jīng)濟規(guī)律所支配。20世紀70年代開始，福特制下的資本積累體制已經(jīng)難以為繼，集約化生產和大眾化消費的平衡被打破，資本積累體制朝向“彈性化”的后福特制（Post-Fordism）進行轉型以提高生產率和生產多樣化產品，這就要求規(guī)制必須彈性化、地方化、網(wǎng)絡化（王磊等，2015）。因此，國土空間用途管制作為一種社會規(guī)制和經(jīng)濟規(guī)制的復合體，自然需要適應資本積累體制變化的內在訴求，集成以適應市場為基礎的多元管制模式。例如浮動分區(qū)管制、重疊分區(qū)管制、發(fā)展權轉移、投票式分區(qū)管制等創(chuàng)新模式，以維護資本積累體制的穩(wěn)定性，為資本提供最大限度的便利。簡言之，國土空間用途管制的重要目的和任務在于尊重、培育、引導和促進市場，而不是全面管制市場。沒有完美的國土空間用途管制，它是一個動態(tài)的概念，應該有充分的靈活性來使用途管制超前于市場發(fā)展趨勢和市場競爭力。4）國土空間用途管制在很多情形下會失效和低效。由于政府干預信息缺乏、決策中心化、家長主義、不當誘因、獨占扭曲和內部性等問題，國土空間用途管制也會因此失效，而且會產生昂貴的執(zhí)行和交易成本。在很多情形下，國土空間用途管制糾正市場失靈的結果有時并不會提升經(jīng)濟效率，通過開發(fā)利用的要求去指導國土空間開發(fā)利用過程遠比用途管制更有效率（Wolf，1979；Klosterman，1985）。國土空間用途管制會提高收購的權限以及土地成本，造成住宅價格上漲。首爾的土地價格在1974~1989年間以年平均24.2%的速度增長，嚴格的用途管制被認為是同期房價暴漲的“罪魁禍首”之一（Hannahetal.，1993）。美國嚴厲的用途管制，由于減少了土地的供應量，對住房的平均銷售價格提高產生助推影響（Malpezzi，1996）。在美國，由于