政府或有負(fù)債的風(fēng)險探析

或有負(fù)債的風(fēng)險探析從1998年起，我們國家實行積極的政策，利用籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對擴(kuò)大內(nèi)需，拉動增長的作用是毋庸質(zhì)疑的。2001年我們國家要繼續(xù)實行積極的政策，主要包括：一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是發(fā)行特種國債，以支持西部大開發(fā)；三是適當(dāng)改善居民收入，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。因此，適當(dāng)擴(kuò)大國債規(guī)模仍然是我們國家當(dāng)前宏觀調(diào)控政策的理性選擇之一，但國債規(guī)模的擴(kuò)大在拉動民間與消費(fèi)，促進(jìn)發(fā)展的同時，無疑會加大的財政風(fēng)險。在這一點上，得到國內(nèi)理論界的廣泛關(guān)注，并已建立起相應(yīng)的國債風(fēng)險定性與定量分析的機(jī)制。筆者認(rèn)為，我們國家財政風(fēng)險不同于一般經(jīng)濟(jì)實體的風(fēng)險，財政是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的最終承擔(dān)者，風(fēng)險與國企風(fēng)險等最終都有可能轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。因此風(fēng)險不僅僅包括國債風(fēng)險，這種顯形的直接由信用約束帶來的風(fēng)險，從更廣的角度來說，它還應(yīng)包括或然的由道德約束帶來的債務(wù)風(fēng)險。比如：“準(zhǔn)國債〞風(fēng)險，地方債務(wù)風(fēng)險，保障基金缺口風(fēng)險，經(jīng)營與國企經(jīng)營風(fēng)險等這樣一些由提供或明或暗的擔(dān)保而帶來的不確定性債務(wù)風(fēng)險〔或有債務(wù)風(fēng)險〕。當(dāng)然，在市場經(jīng)濟(jì)中，要防止全部的財政風(fēng)險是不可能的，但研究財政風(fēng)險的目的是正確認(rèn)識造成風(fēng)險的各種因素的產(chǎn)生機(jī)理，并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的解決措施。本文僅從或有負(fù)債角度去探析一下我們國家當(dāng)前的財政風(fēng)險問題。一、或有負(fù)債風(fēng)險的定性分析2000年7月1日起開始實施的〔法〕第十九條規(guī)定，“單位提供的擔(dān)保、未決訴訟等或有事項，應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一的制度的規(guī)定，在財務(wù)會計報告中予以說明。〞或有事項準(zhǔn)則將或有負(fù)債定義為“過去的交易或事項形成的潛在義務(wù)，其存在必須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實；或過去的交易或事項形成的現(xiàn)時義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出或該義務(wù)的金額不能可靠的計量。〞據(jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)作為一個理性的決策者不僅僅要考慮現(xiàn)實的確定的經(jīng)濟(jì)因素，還要關(guān)注處理各種不確定因素。那么市場經(jīng)濟(jì)條件下，理性的決策者。要在決策時充分反映財政風(fēng)險，就必須引入“或有〞’與“隱性〞負(fù)債等新的概念，以測度和規(guī)避不確定性風(fēng)險。或有債務(wù)的形成機(jī)制與一般確定性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不同，可以說是一種由過去交易或事項形成的潛在義務(wù)，它相當(dāng)大程度上是以道德為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，所以這里我們從其基本特征——“或有〞、“道德約束〞來探討或有債務(wù)風(fēng)險的性質(zhì)：1．首先，應(yīng)明確“或有〞的內(nèi)容，它本身就含有隨機(jī)的意思，面；臨一些隨機(jī)發(fā)生的事變，就會做出相應(yīng)的支出，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種職責(zé)承擔(dān)的概率及其負(fù)債規(guī)模取決于外生條件與內(nèi)生條件。所謂外生條件是指諸如自然災(zāi)害與銀行危機(jī)這樣的突然事變；所謂內(nèi)生條件是指對某些承諾在先的項目的最終責(zé)任，比如：出面擔(dān)?！矊r(nóng)產(chǎn)品收購的保護(hù)價〕或的若干項目，一旦出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)，就要拿錢支付；還有若監(jiān)管與規(guī)制的績效一旦發(fā)生問題，造成秩序與市場秩序的混亂，這時在財政上也會面臨事先不曾預(yù)見到的支出壓力。2．其次，應(yīng)明確“道德約束〞是相對于“信用約束〞而言的，我們認(rèn)為國債的實質(zhì)是通過債務(wù)關(guān)系或信用手段取得的財政收入，這里憑借信用舉債，相應(yīng)的就有了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生，這里必然伴隨著信用風(fēng)險。在我們國家由于長期實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，地方無權(quán)發(fā)行債務(wù)，擔(dān)任著堅持社會正義與公平的道德義務(wù)。在或有債務(wù)上，不得不承擔(dān)道義責(zé)任。當(dāng)各種投資風(fēng)險出現(xiàn)時，必定出面營救，從而在市場上形成道德風(fēng)險：以為一方〔委托人〕，以脆弱的銀行體制、低效的國有、地方為另一方〔代理人〕，形成一種委托代理關(guān)系，而又無法對銀行、國企與地方實行有約束力的契約關(guān)系、到頭來，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，所有代理人都會將風(fēng)險向轉(zhuǎn)移，這會遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出預(yù)算控制的范圍。二、或有負(fù)債的成因分析市場轉(zhuǎn)型的改革中，由于投資體制、企業(yè)體制、金融體制改革的深化，財政，尤其是財政面臨越來越大的或有債務(wù)風(fēng)險和不確定性壓力，而在制定財政時如未留意這種趨勢的變化，那么風(fēng)險無疑會加大。1．“準(zhǔn)國債〞風(fēng)險：所謂“準(zhǔn)國債〞是指各部門所發(fā)行的有財政擔(dān)保的債券，如行業(yè)主管部門債券、性銀行債券等。這部分債務(wù)也是由法律和合同認(rèn)可的，要求及時全額償還。與國債不同的是發(fā)行準(zhǔn)國債的各行業(yè)主管部門和政策性銀行都有除財政撥款以外的收入;，所以，他們的借債只能部分地要求財政償還，對這一部分債務(wù)承擔(dān)著信用風(fēng)險和道義風(fēng)險。2．地方債務(wù)風(fēng)險：由于我們國家法律規(guī)定地方不能自行發(fā)債，所以，地方債務(wù)主要是地方通過地方信托投資機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外的借款和地方的國有企業(yè)以財政為擔(dān)保的債務(wù)。當(dāng)前，這部分債務(wù)可以說是一個“黑箱〞，誰也說不清其規(guī)模有多大。這部分債券是由擔(dān)保形成的，即是或有的，不一定要償還的。這部分債務(wù)的承擔(dān)者首先應(yīng)是借債的投資機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，然后才是地方。只有在地方財政難以償還的情況下，財政才可能給予必要的支持。但在這種條件下，又有可能引發(fā)新的道德風(fēng)險，即地方〔以及下面將要提到的企業(yè)與發(fā)展銀行〕知道反正會充當(dāng)最終的支付人，便會放松自己的努力，從而使風(fēng)險發(fā)行的概率大大上升。3．社會保障基金缺口風(fēng)險〔主要是養(yǎng)老金缺口風(fēng)險〕；長期以來，我們國家社保制度實行的是廣就業(yè)、低工資、多補(bǔ)助的政策，社會保障所需資金全部由國家和企業(yè)包攬，個人不承擔(dān)費(fèi)用且實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有積累。在老齡化高峰逼近和市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新形勢下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障模式必須改革。當(dāng)前，我們國家確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累模式，但多數(shù)地區(qū)個人賬戶是“空賬〞運(yùn)行，實際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。為彌補(bǔ)欠賬，支持國企改革和維持社會穩(wěn)定，對于社保資金的缺口，財政肯定是要拿出資金來彌補(bǔ)的。對于這部分債務(wù)，財政是不應(yīng)全額負(fù)擔(dān)的，但由于歸還的時間和數(shù)額有很大的不確定性，因此潛在的風(fēng)險是很大的。4．銀行經(jīng)營風(fēng)險和國企財務(wù)風(fēng)險：銀行經(jīng)營風(fēng)險和國企財務(wù)風(fēng)險都有可能通過兩種途徑轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險：一是由于國企和銀行經(jīng)濟(jì)效益低下，會制約財政收入的增長。二是銀行和部分國企處于國民經(jīng)濟(jì)命脈產(chǎn)業(yè)地位，財政必須予以扶持。特別是在當(dāng)前我們國家國有經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)仍然是“三位一體〞的情況，這種風(fēng)險的轉(zhuǎn)化途徑表現(xiàn)得更明顯。1998年財政向銀行發(fā)行2700億國債給銀行注資；1999年建立資產(chǎn)向銀行發(fā)行財政擔(dān)保的債券，按面值購買銀行不良貸款，然后通過債轉(zhuǎn)股給國家經(jīng)貿(mào)委指定國有企業(yè)豁免債務(wù)。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對銀行經(jīng)營風(fēng)險和國企財務(wù)風(fēng)險最能控制的主體當(dāng)然應(yīng)是其自身，國家從國民經(jīng)濟(jì)的整體利益考慮進(jìn)行扶持，但不是說銀行和國企風(fēng)險都要由財政承擔(dān)，這部分債務(wù)對財政來說是或有的，又是不應(yīng)由財政承擔(dān)的。以上四個方面是當(dāng)前我們國家或有債務(wù)的主要內(nèi)容，除此之外，還包括：為維持本國金融體系穩(wěn)定，特別是在金融危機(jī)的時候，財政對金融體系重要功能的維護(hù)力度，對所有存款人的保護(hù)，都會大大超過法律義務(wù)，也會大大超過保險計劃所承諾的限度，從而給財政帶來或有風(fēng)險；財政對于通貨穩(wěn)定、固定匯率、銀行體系的支持，在危機(jī)時機(jī)可能會迫使財政參與國際性的援助計劃方案，這又是契約外的或有的隱性的債務(wù)；最后，再如實現(xiàn)無法預(yù)料的自然災(zāi)害所引起的或有的、額外的財政風(fēng)險，比如，1998年中國洪災(zāi)，2000年北京沙塵暴。當(dāng)前我們國家債務(wù)無論是顯形的還是隱性的，從某種程度上說是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革不得不付出的代價，但這里我們分析的或有負(fù)債風(fēng)險的形成并不是偶然的，有著深層次的原因：1．首先，由于我們國家當(dāng)前采取的預(yù)算辦法存在缺陷：一是時間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無法考慮由建立養(yǎng)老金和其他津貼計劃，也無法分析由發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財政的過去承諾所引發(fā)的未來成本。這種短期的，并且以現(xiàn)金流而非負(fù)債的預(yù)算管理會造成不穩(wěn)定，帶來財政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財政抵御風(fēng)險的能力，大量財政性資金游離于財政預(yù)算管理之外，這在法制國家是極不正常的，必須整治。2．其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的變革，我們國家長期以來的那種統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制也要求變革，但由于缺乏成熟的法律體制規(guī)范，以及微觀經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險意識淡薄，形成了以為一方，其他經(jīng)濟(jì)主體如地方、銀行、企業(yè)為另一方的一種不確定的委托代理關(guān)系，其內(nèi)在蘊(yùn)涵著巨大的或有債務(wù)危機(jī)，使財政不得不面臨潛在的壓力。企業(yè)、銀行、“三位一體〞的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著財政為銀行和國企提供隱性的債務(wù)擔(dān)保，但由于國有企業(yè)經(jīng)營效率不高，其資產(chǎn)的流動性尤其是變現(xiàn)能力差，再加上風(fēng)險意識淡薄，無疑會造成企業(yè)債務(wù)向銀行債務(wù)轉(zhuǎn)移，銀行債務(wù)向債務(wù)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，在這樣一個委托代理關(guān)系系統(tǒng)內(nèi)部，財政始終必須承擔(dān)社會道義責(zé)住以