審計建議：融資平臺轉(zhuǎn)型的5個方向

2/2作者：一氣貫長空審計建議：融資平臺轉(zhuǎn)型的5個方向近幾年來，地方政府融資平臺公司在支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用，有力地支持了地方棚戶區(qū)改造、教育基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，與此同時也產(chǎn)生了很多問題，導(dǎo)致部分地區(qū)償債壓力增大，償債風(fēng)險顯著增加。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，監(jiān)管不斷加強(qiáng)，平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行。一、推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性（一）融資平臺公司債務(wù)負(fù)擔(dān)重、償債壓力大政府融資平臺公司長期承擔(dān)著政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，多是由融資平臺公司作為主體進(jìn)行融資和建設(shè)，平臺公司承擔(dān)了公共項(xiàng)目建設(shè)多年來積累下來的債務(wù)。同時，政府融資平臺公司代表的是政府信用，如果融資平臺公司出現(xiàn)違約，就表明政府違約，因此，融資平臺公司要保持持續(xù)融資能力和債務(wù)償還能力。融資平臺公司普遍存在資產(chǎn)質(zhì)量不高、變現(xiàn)能力較差、資產(chǎn)流動性不足等問題，只有通過市場化轉(zhuǎn)型，才能盤活存量資產(chǎn)，提高營運(yùn)能力，提升防范化解債務(wù)風(fēng)險的能力。（二）融資平臺公司面臨的宏觀政策環(huán)境逐漸收緊近年來，在金融監(jiān)管不斷加強(qiáng)、融資渠道逐漸收緊的新形勢下，各種政策法規(guī)相繼出臺。從國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）文件開始，地方融資平臺進(jìn)入全面規(guī)范期。2017年后，國家層面的政策文件更是密集出臺，尤其通過出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號等文件，明確要求了平臺公司必須轉(zhuǎn)型，嚴(yán)禁國有金融機(jī)構(gòu)和央企國企為地方政府和平臺公司提供各類違規(guī)融資。在宏觀政策環(huán)境下，融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型勢在必行。（三）融資平臺公司法人治理體系不健全一方面，由于融資平臺公司長期承擔(dān)政府投融資職能，存在政企、政事不分的問題。有些融資平臺與地方財政部門混編混崗，實(shí)際上成為財政部門的下屬單位。縣級平臺公司人才缺乏嚴(yán)重，沒有資產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)管理、風(fēng)險控制、金融等專業(yè)人才支撐。沒有科學(xué)合理的市場化薪酬體系，很難吸引人才、留住人才。另一方面，由于長期參照事業(yè)單位管理模式，導(dǎo)致平臺公司整體的效率偏低，缺乏以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的績效管理體系，沒有形成完善的市場化的法人治理結(jié)構(gòu)。部分縣級融資平臺公司董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)缺失，公司內(nèi)部控制不健全，沒有完善的融資管理和風(fēng)險管控體系。只有引入市場化的經(jīng)營模式，以平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展助推完善法人治理體系。（四）融資平臺公司投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差長期以來，地方政府融資平臺承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營性項(xiàng)目收益來源，自身經(jīng)營能力低下，造血功能不足，依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，通過借新還舊實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)，平臺公司的現(xiàn)金流不穩(wěn)定，利潤增長較弱，在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型面臨較大的壓力。（五）融資平臺公司轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的客觀要求隨著融資平臺公司相繼剝離政府融資職能，地方政府正在構(gòu)建以地方政府債券和合規(guī)PPP模式為主的新投融資模式，地方政府投資規(guī)模將會明顯收縮，平臺公司未來業(yè)務(wù)前景和發(fā)展空間都將會受限。平臺公司只有增加自身“造血”機(jī)制，消除債務(wù)隱患，才能在地方政府重塑投融資模式過程中占據(jù)有利地位，否則，勢必面臨被淘汰的風(fēng)險。在這個大趨勢、大變化之下，政府融資平臺公司短期融資來源受到了較大影響，只有推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)自身造血能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才是平臺公司生存之本。二、推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型的路徑（一）依法剝離融資平臺公司政府融資職能，妥善分類處置存量政府性債務(wù)，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險全面清理核實(shí)融資平臺公司各類資產(chǎn)和債務(wù)情況，嚴(yán)格劃分政府和公司的償債責(zé)任，制定存量債務(wù)化解處置方案，阻斷債務(wù)風(fēng)險向地方財政金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移的通道。對于經(jīng)營性項(xiàng)目形成的債務(wù)，融資平臺公司應(yīng)通過改善經(jīng)營狀況、提高資產(chǎn)收益、盤活變現(xiàn)部分資產(chǎn)等方式，按照市場化原則進(jìn)行融資償還。對無現(xiàn)金流的純公益性項(xiàng)目，財政應(yīng)出資或通過發(fā)行債券予以置換。對具有一定現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，現(xiàn)金流不足以覆蓋成本的部分，通過配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財政補(bǔ)貼等方式予以支持。（二）創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，推進(jìn)融資平臺公司實(shí)體化運(yùn)作立足區(qū)域投資、建設(shè)和管理實(shí)際，整合資產(chǎn)資源要素，建立“融、投、建、管”一體化管理模式，加速“資本-資金-資產(chǎn)-資源”的相互轉(zhuǎn)化和循環(huán)流動，打造以基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)為基礎(chǔ)，以經(jīng)營城市、資本運(yùn)作為支撐的綜合性經(jīng)營和資本運(yùn)作的國有資產(chǎn)運(yùn)營管理集團(tuán)。組建“1+1+N”國有資本投資運(yùn)營組織架構(gòu)，即1個國資管理部門+1家母公司+N家子公司。通過注入資本金、劃撥優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)等方式推進(jìn)國有企業(yè)兼并重組，在做好資產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步走向資本運(yùn)作，通過資本運(yùn)作進(jìn)行國有資產(chǎn)的整合，推動平臺公司市場化發(fā)展，拓展市場化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，從單一業(yè)務(wù)板塊到多元布局業(yè)務(wù)，增加現(xiàn)金流收入。將城區(qū)環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路養(yǎng)護(hù)、路燈維護(hù)等以特許經(jīng)營權(quán)的方式授予平臺公司，組建若干個項(xiàng)目公司，發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊，推動平臺公司向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體轉(zhuǎn)型，向投資控股型的集團(tuán)化企業(yè)轉(zhuǎn)變。（三）創(chuàng)新融資平臺融資方式，規(guī)范國有企業(yè)市場化融資行為平臺公司在沒有了政府顯隱性信用支持的情況下，在短期內(nèi)適應(yīng)新的融資環(huán)境，要建立多元化的市場化融資模式，拓寬融資渠道，通過政府購買服務(wù)政策性銀行貸款、棚改專項(xiàng)債、企業(yè)債、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金、引進(jìn)社會資本參股等方式進(jìn)行市場化融資。同時，融資平臺公司作為社會資本方，以市場化主體的身份積極參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目，依法合規(guī)地參與政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等公益性項(xiàng)目。這樣才能降低債務(wù)成本，保持持續(xù)融資能力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。（四）完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，地方政府融資平臺應(yīng)遵循“政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”的原則，形成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展”的市場化運(yùn)營模式。明確融資平臺公司市場法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。一是加快融資平臺公司去行政化，減少不合理的行政干預(yù)，強(qiáng)化獨(dú)立法人地位。推進(jìn)融資平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化，加快建立股東會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代企業(yè)管理體系，政府工作人員不得兼任公司管理人員職務(wù)。二是建立科學(xué)的內(nèi)部管控體系。健全行政、人事、財務(wù)、內(nèi)控等管理制度。規(guī)范議事規(guī)則、決策程序、執(zhí)行機(jī)制，建立健全企業(yè)人事、薪酬、決策等各項(xiàng)制度以及配套考核機(jī)制，構(gòu)建有效的激勵與約束機(jī)制。融資平臺的經(jīng)營方針、投資計劃等重大決議，須經(jīng)股東大會或董事會批準(zhǔn)。三是加快人才隊(duì)伍建設(shè)，通過體制內(nèi)選聘、社會化招聘等方式，選拔一批職業(yè)經(jīng)營管理人員。建立市場化的薪酬福利制度，以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，建立系統(tǒng)的績效管理體系，通過考核關(guān)鍵績效指標(biāo)予以實(shí)施。（五）加強(qiáng)對融資平臺公司的監(jiān)督管理一方面，國資監(jiān)管部門要完善國有企業(yè)投融資管理辦法，以管資本為主，通過考核引導(dǎo)融資平臺公司加大自營業(yè)務(wù)比率，提高實(shí)體化運(yùn)作程度，成為相對獨(dú)立的市場化