專家觀點(diǎn)：政府債務(wù)治理的中國方案

2/2作者：一氣貫長空專家觀點(diǎn)：政府債務(wù)治理的中國方案2023年3月23日，由中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所主辦的中國財(cái)政政策論壇2023年第3期（總第6期）——“穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)債作用”研討會(huì)在線上順利召開。安新華主任受邀作為本次論壇的研討嘉賓，著重分析了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、專項(xiàng)債背后的中國債務(wù)治理智慧和如何建立完善的專項(xiàng)債券治理體系。下文整理自安新華主任在論壇上的發(fā)言。今天和大家分享我這幾年深度參與專項(xiàng)債工作的一些感受。我準(zhǔn)備了五個(gè)問題，以問題為導(dǎo)向，最后落腳在專項(xiàng)債的制度設(shè)計(jì)上。地方政府目前專項(xiàng)債制度到底是什么狀態(tài)，我們應(yīng)該怎么去評價(jià)它。我將從地方政府債務(wù)治理的中國方案角度去理解專項(xiàng)債并和大家一起分享。一、重新認(rèn)識(shí)政府債務(wù)意味著什么？最近世界上發(fā)生了很多和債務(wù)相關(guān)的事情，比如美債、歐債和最近的瑞銀事件，我們需要再體會(huì)一下債務(wù)到底是什么，應(yīng)該怎么認(rèn)識(shí)和看待政府債務(wù)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)。從國際上來看，包括美債、歐債、日元這些債務(wù)，我很認(rèn)同一個(gè)觀點(diǎn)，西方國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和民主選舉制度很相關(guān)，只能不斷增加債務(wù)，只要有選民推動(dòng)就會(huì)一直往上增加債務(wù)，這是無解的。增加的過程中怎么引爆呢？最近我們看到很多實(shí)例，是機(jī)構(gòu)投資人和資本市場外部原因，一旦國家信用出現(xiàn)問題，信用崩塌時(shí)債務(wù)危機(jī)就開始了。政府的債務(wù)危機(jī)和債務(wù)發(fā)行量的關(guān)聯(lián)度并不大，不是必然導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，但和國家信用密切相關(guān)，所以我們對政府債務(wù)的理解需要有更客觀的一個(gè)視野。債務(wù)相當(dāng)于是給政府提供了一種稅收和土地之外資金籌集的方式。有一本書叫做《債務(wù)與國家的崛起》，非常細(xì)致地把西方債務(wù)歷史和國家發(fā)展歷史密切聯(lián)系起來。債務(wù)確實(shí)是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要的財(cái)政手段，從我國和其他國家來看均是這樣，尤其是疫情期間，從某種意義上講政府債務(wù)代表了投資和經(jīng)濟(jì)增長。政府債務(wù)從投資角度理解可能離真實(shí)情況更為接近。二、城投債風(fēng)險(xiǎn)是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嗎？城投債風(fēng)險(xiǎn)是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嗎？這是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邊界的問題。2014年開始就已經(jīng)有一個(gè)較為明確的邊界，一些城投債被認(rèn)定為隱性債，到目前基本上都通過置換的方式解決了?，F(xiàn)在的城投債據(jù)說能達(dá)到65萬億，如果城投債出現(xiàn)問題，它的風(fēng)險(xiǎn)主體一定是非市場化的金融機(jī)構(gòu)，政府不兜底，中央不救助，最后要通過市場化、法治化的債務(wù)違約的處置機(jī)制來處理。雖然城投債和政府專項(xiàng)債是地方政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中兩個(gè)最重要的債券融資的類型。但我們要明確城投債不是地方政府的債務(wù)。因此城投債的風(fēng)險(xiǎn)主體應(yīng)當(dāng)是非市場化的債券投資機(jī)構(gòu)。如果投資機(jī)構(gòu)認(rèn)為城投債是地方政府債務(wù)的一部分因此放松風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)，那就意味著將來也需要自己去承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。比如貴陽對債券違約的處置，雙方達(dá)成相應(yīng)的協(xié)議，對于非政府債務(wù)，政府不應(yīng)該也不會(huì)去兜底。三、為什么說地方政府專項(xiàng)債制度是政府債務(wù)治理的中國方案？2018年開始項(xiàng)目收益類政府專項(xiàng)債到現(xiàn)在已經(jīng)五年了，按照每年總理報(bào)告中的限額累計(jì)計(jì)算，項(xiàng)目收益類專項(xiàng)債限額現(xiàn)在接近15萬億。統(tǒng)觀五年，由于利率原因?qū)ｍ?xiàng)債債券屬于低成本資金，且債券的年限非常高，平均在十年以上，近幾年達(dá)到了十年以上甚至二十年、三十年。專項(xiàng)債為地方政府募集了將近15萬億低成本、長期限的資金，這15萬億全部用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公開市場統(tǒng)計(jì)有將近8萬個(gè)專項(xiàng)債的項(xiàng)目分布在不同的省份實(shí)施。這五年專項(xiàng)債資金的投向有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)事業(yè)等，基本按照國務(wù)院對專項(xiàng)債的投向要求進(jìn)行投入，每個(gè)領(lǐng)域投向金額匯總均為萬億級別。專項(xiàng)債對中國實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)增長、抗擊疫情起到了積極拉動(dòng)作用?，F(xiàn)在著急發(fā)放專項(xiàng)債，總的目標(biāo)還是要用債務(wù)資金來拉動(dòng)投資和整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的水平、速度和增長率。經(jīng)常有人問：發(fā)放這么多債券、國家大量投資，為什么大家卻感覺不到個(gè)人收入的增長，社會(huì)層面也看不到通貨膨脹？這與08年投放4萬億的時(shí)候大家的感覺完全不一樣。這是因?yàn)閷ｍ?xiàng)債制度給整個(gè)債務(wù)治理提供了新的解決方案，制度設(shè)計(jì)是以項(xiàng)目為核心，性質(zhì)為公益性項(xiàng)目，有一定收益，將來由政府性基金收入和專項(xiàng)收入作為償還來源，把債務(wù)、相應(yīng)項(xiàng)目對應(yīng)建設(shè)的資產(chǎn)緊密匹配。這是典型的大禹治水中國方案，改堵為疏、物盡其用。這種制度設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)還體現(xiàn)在它的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對上。如果不能到期清償債務(wù)怎么辦？所有的專項(xiàng)債項(xiàng)目不管將來運(yùn)營和收益怎樣，對應(yīng)的資產(chǎn)都是實(shí)實(shí)在在的，所有的專項(xiàng)債形成的資產(chǎn)都是在財(cái)政掌控范圍內(nèi)；而且制度要求是封閉運(yùn)行，不能用于抵押擔(dān)保。有效運(yùn)營、有一定收益的資產(chǎn)是對沖整個(gè)專項(xiàng)債債券風(fēng)險(xiǎn)的托底。如何實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目收益，在最初制度設(shè)計(jì)中有明確的規(guī)定。專項(xiàng)債項(xiàng)目需要通過授權(quán)進(jìn)行，所有項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營都是地方政府委托的建設(shè)運(yùn)營主體，目前基本上由地方政府、平臺(tái)公司進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營。但是，2018年以來很多項(xiàng)目都是三年建好，實(shí)際運(yùn)營收益并不理想，不理想的原因是什么？是否是項(xiàng)目本身建設(shè)就存在問題，或者是運(yùn)營主體能力不夠，不能把項(xiàng)目本身的價(jià)值發(fā)揮出來？專項(xiàng)債制度為項(xiàng)目運(yùn)營提供了足夠的時(shí)間與空間，已經(jīng)建成的專項(xiàng)債資產(chǎn)的運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)是整個(gè)制度重點(diǎn)要去關(guān)注的領(lǐng)域，尤其是已經(jīng)建好、資產(chǎn)最后收益不理想的時(shí)候，可以思考怎么拉動(dòng)社會(huì)資本或運(yùn)營主體參與。項(xiàng)目運(yùn)營并沒有限定必須是平臺(tái)公司。后續(xù)平臺(tái)公司運(yùn)營是短板，可能需要一段時(shí)間才能成長起來，我們的制度需要對項(xiàng)目運(yùn)營提供相應(yīng)的安排。對于專項(xiàng)債制度實(shí)現(xiàn)了政府債務(wù)的精細(xì)化管理?？梢曰叵?018年以前的政府債務(wù)管理情況，為了調(diào)查隱性債、查清政府債務(wù)耗費(fèi)大量時(shí)間，但最后調(diào)查情況依然不明朗的情況。2018年以后到現(xiàn)在為止，發(fā)行如此多債券，財(cái)政部債務(wù)中心所有數(shù)據(jù)顯示，所有的債務(wù)都對應(yīng)在項(xiàng)目上。尤其是專項(xiàng)債券新發(fā)行，目前的政府債務(wù)可以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，包括很多地方的審計(jì)、財(cái)政監(jiān)管也好，都可以更加精準(zhǔn)地找到項(xiàng)目來進(jìn)行債務(wù)審計(jì)。我們做債務(wù)審計(jì)時(shí)已經(jīng)可以非常精細(xì)化落實(shí)到哪個(gè)項(xiàng)目哪有問題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在哪里。以前一個(gè)地方出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，問題在哪里可能都很難短時(shí)間理清楚，而現(xiàn)在已經(jīng)落實(shí)到項(xiàng)目上。目前，精細(xì)化管理債券制度已經(jīng)得到有效落實(shí)，接下來是針對項(xiàng)目的績效評價(jià)和績效管理的提升，之所以說專項(xiàng)債是中國特色的債務(wù)，是因?yàn)槲覈鴮ｍ?xiàng)債制度在全世界都沒有類似情況，我們在主權(quán)債券和企業(yè)債券之間創(chuàng)造出了一種新的政府債券制度，既解決了中國地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金問題又保證了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受控，這是典型的中國式債務(wù)治理方案。四、超級工程：從都江堰到專項(xiàng)債，人類社會(huì)治理的中國智慧如果專項(xiàng)債制度代表了中國或者東方債務(wù)治理的解決方案，那么理想狀態(tài)下專項(xiàng)債制度應(yīng)該是什么樣的？我們可以拿都江堰水利工程進(jìn)行類比。都江堰是一項(xiàng)超級水利工程，體現(xiàn)了中國治水的智慧。從現(xiàn)代工程角度來看都江堰就說一個(gè)簡單的水壩，甚至連水壩都談不上，中間是自己堆建的小的島魚嘴。都江堰共有三個(gè)重要設(shè)施，一個(gè)是前面分水魚嘴，后面又做了寶瓶口、飛沙堰，這三個(gè)設(shè)施就把整個(gè)四川從洪水滔天變成了千畝良田，持續(xù)了兩千年?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期，日本來炸毀都江堰但是沒有找到水壩。都江堰工程充分體現(xiàn)了中國的天人合一智慧。幾千年來所有都江堰后續(xù)的維護(hù)、管理就是六個(gè)字：“深淘灘、低作堰”，可以說實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目自身的良性循環(huán)千年不衰。如果把專項(xiàng)債理解成一個(gè)都江堰工程，把資金理解成水，隨著專項(xiàng)債資金每年的發(fā)行，我們不斷的講資金分布的各個(gè)項(xiàng)目上，精耕細(xì)作實(shí)現(xiàn)收益平衡。把專項(xiàng)債的制度不斷的完善，讓它更適合中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓它真正變成政府債務(wù)治理的抓手，可能會(huì)使整個(gè)地方政府包括市縣一級、甚至更細(xì)一層政府債務(wù)治理變得更簡單，因?yàn)閲@項(xiàng)目進(jìn)行資金收益的匹配，管好項(xiàng)目就管好了風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長。五、當(dāng)前最重要的工作：盡快建立完善的專項(xiàng)債券治理體系怎么使專項(xiàng)債變成現(xiàn)代債務(wù)治理的“都江堰”工程呢？現(xiàn)在開了個(gè)頭，這五年我個(gè)人感受最稀缺的就是專項(xiàng)債的制度建設(shè)，制度體系建設(shè)投入不夠。大家都是急著去用專項(xiàng)債資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長，整個(gè)專項(xiàng)債的制度體系建設(shè)現(xiàn)在還確實(shí)非常不完善。當(dāng)前最重要的一個(gè)工作，應(yīng)該是盡快建立完善專項(xiàng)債券的治理體系，讓它能夠良好地運(yùn)行。在財(cái)政部、國家層面上，應(yīng)當(dāng)為專項(xiàng)債債券發(fā)行、包括打包發(fā)行的體系建立起明確的資產(chǎn)管理制度，形成明確的指引規(guī)范，能夠讓各個(gè)省形成清晰的指引，明確哪些事能做、哪些事不能做，應(yīng)該怎么做、怎么調(diào)整、怎么去處理?，F(xiàn)在這方面相關(guān)的具備操作性的文件或者指引還是比較少，要盡快建起專項(xiàng)債宏觀管理體系。在省一級或者中觀治理體系層面，省一級政府或省一級財(cái)政部門，項(xiàng)目和資產(chǎn)管理相當(dāng)于一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，我們現(xiàn)在更注重抓項(xiàng)目，后面應(yīng)該在資產(chǎn)層面上從項(xiàng)目到資產(chǎn)真正管理起來。應(yīng)該制定出一整套相關(guān)的治理體系、相關(guān)的制度文件和制度規(guī)范，讓區(qū)縣一級項(xiàng)目真正的實(shí)施主體、申請主體、建設(shè)主體有章可循。到微觀層面，要把一個(gè)項(xiàng)目真正的打開，從怎么規(guī)劃、發(fā)行、建設(shè)能夠往下去走，能夠?qū)崿F(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目的良性