全球治理的困境與走向

全球治理的困境與走向

［］D815［］A［］0257-2826（2010）12-0032-09隨著氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化和全球金融危機(jī)等全球性問(wèn)題的凸顯，全球治理問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注，相關(guān)研究也越來(lái)越多。但其中一些關(guān)鍵問(wèn)題，例如全球治理的主體、對(duì)象和途徑，全球治理與國(guó)家主權(quán)、國(guó)家利益以及中國(guó)和平發(fā)展的關(guān)系等問(wèn)題，仍有進(jìn)一步研究和正確認(rèn)識(shí)的必要。一全球治理的主體是誰(shuí)，即由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)全球治理的責(zé)任，是全球治理的核心問(wèn)題，也是推動(dòng)全球治理的基礎(chǔ)和先決條件，但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)此卻缺乏明確的界定，存在一些模糊的認(rèn)識(shí)。目前學(xué)術(shù)界除了使用“全球治理”的概念，同時(shí)也使用“超國(guó)家治理”、“跨國(guó)治理”等概念。這三個(gè)概念大同小異，但都涉及把國(guó)家置于全球治理何種地位的問(wèn)題。有一種傾向性的意見(jiàn)是，全球性問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)超國(guó)家的或者跨國(guó)的途徑來(lái)治理，那么主權(quán)國(guó)家到底在全球治理中應(yīng)當(dāng)處于什么樣的地位，發(fā)揮什么樣的作用呢？第一，無(wú)論從哪個(gè)意義上講，主權(quán)國(guó)家都應(yīng)當(dāng)是全球治理主體的核心和主導(dǎo)因?yàn)槿魏紊婕叭蛑卫淼恼勁?，盡管有相關(guān)國(guó)際組織的參與，但主權(quán)國(guó)家始終扮演著主要角色；任何涉及全球治理的國(guó)際公約、協(xié)議都必須由主權(quán)國(guó)家簽字才能生效；任何涉及全球治理的措施只有通過(guò)主權(quán)國(guó)家的政府才能實(shí)施；任何涉及全球治理的項(xiàng)目，都需要主權(quán)國(guó)家提供必要的資金和物質(zhì)條件的支持。可以這樣說(shuō)，離開(kāi)主權(quán)國(guó)家，全球治理就是一句空話(huà)。主權(quán)國(guó)家作為全球治理的主體地位是其他治理主體，包括超國(guó)家的、跨國(guó)的治理主體所無(wú)法取代的。其一，只有主權(quán)國(guó)家才能簽訂具有法律效力和強(qiáng)制約束力的治理協(xié)議。這種協(xié)議都要經(jīng)過(guò)各國(guó)政府通過(guò)各種平臺(tái)、采取各種方式進(jìn)行磋商、談判，才能求同存異，達(dá)成共識(shí)，簽署協(xié)議。而且這種協(xié)議還要經(jīng)過(guò)各國(guó)立法部門(mén)的立法程序才能正式生效，成為國(guó)家的正式法律。政府部門(mén)和全社會(huì)都要依法行政、依法辦事，如果政府不能依法行政，社會(huì)尤其是企業(yè)不能依法辦事，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)外，主權(quán)國(guó)家要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，遵守國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系慣例，這無(wú)疑是其他治理主體無(wú)法替代的。在現(xiàn)在的國(guó)際體系和國(guó)際秩序下，其他治理主體盡管可以簽署這樣或那樣的協(xié)議，但難以發(fā)揮主導(dǎo)作用，無(wú)法形成對(duì)各國(guó)政府的強(qiáng)制約束，更難以超越各國(guó)政府直接對(duì)該國(guó)進(jìn)行治理。其二，只有各國(guó)政府才能動(dòng)用國(guó)家的力量，動(dòng)員全社會(huì)各個(gè)方面的力量，落實(shí)全球治理的各項(xiàng)協(xié)議。如果說(shuō)簽署一項(xiàng)全球治理的協(xié)議是相當(dāng)困難的事情，那么協(xié)議的落實(shí)并真正發(fā)揮預(yù)期的效果，恐怕更是難上加難。因?yàn)閰f(xié)議本身可能會(huì)造福全人類(lèi)，符合各國(guó)人們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但在落實(shí)的過(guò)程中不可避免地會(huì)因?yàn)閾p害一部分人、企業(yè)乃至一些國(guó)家的眼前利益而阻力重重。政府既可以通過(guò)強(qiáng)大的輿論進(jìn)行廣泛的宣傳動(dòng)員，通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行雙向的互動(dòng)和溝通，也可以通過(guò)行政手段對(duì)企業(yè)、社會(huì)群體的行為進(jìn)行規(guī)范，以沖破各種障礙，保障協(xié)議的順利落實(shí)。雖然其他治理主體也有自己的優(yōu)勢(shì)，例如遍布全球的網(wǎng)絡(luò)、廣大的網(wǎng)民以及越來(lái)越多的自愿者都會(huì)成為全球治理的擁護(hù)者和各種治理主體的支持者。但顯而易見(jiàn)，它們都不具備政府這樣的地位、權(quán)威和能力。其三，只有主權(quán)國(guó)家才能保障全球治理形成行之有效的制度，保證全球治理的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。國(guó)際社會(huì)之所以能夠維護(hù)相對(duì)和平的局面，進(jìn)行較為正常的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化交流，就是因國(guó)際制度包括各種國(guó)際法、國(guó)際協(xié)議和國(guó)際規(guī)制發(fā)揮保障作用。同樣，全球治理也需要建立并不斷完善相關(guān)的制度，并與國(guó)際制度相協(xié)調(diào)，各國(guó)也會(huì)依據(jù)本國(guó)的國(guó)情建立健全相關(guān)的治理制度，這無(wú)疑是全球治理所不能缺少的。制度的建立健全也可以使全球治理變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)。當(dāng)然，其他治理主體在制度的形成中可以作出或大或小的努力，但最終只有主權(quán)國(guó)家才能發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。第二，要防止全球治理中的“去國(guó)家化”傾向全球治理的單位并不僅僅是國(guó)家和政府，“至少有十個(gè)描述世界政治的相關(guān)術(shù)語(yǔ)已經(jīng)得到人們的認(rèn)可：非政府組織、非國(guó)家行為體、無(wú)主權(quán)行為體、議題網(wǎng)絡(luò)（issuenetwork）、政策協(xié)調(diào)網(wǎng)（policynetwork）、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、全球公民社會(huì)、跨國(guó)聯(lián)盟、跨國(guó)游說(shuō)團(tuán)體和知識(shí)共同體（epistemiccommunity）。”[1](P298)全球治理主體是多元化的，非國(guó)家治理主體都能在各自的領(lǐng)域發(fā)揮或大或小的作用，不能盲目排斥非國(guó)家治理主體在全球治理中的地位和作用。國(guó)家作為全球治理的主體，盡管其參與的領(lǐng)域、參與的程度、參與的效果、參與的主動(dòng)性和積極性并不完全一樣，但作為治理主體是決不能缺位的，我們要防止和反對(duì)全球治理中的“去國(guó)家化”傾向。而現(xiàn)實(shí)中隨著世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織“政治化”程度的提高，它們的“干預(yù)權(quán)力”也在增強(qiáng)，“這些機(jī)構(gòu)從某種‘權(quán)威的確立’中獲益匪淺，因?yàn)檫@種‘權(quán)威的確立’賦予這些機(jī)構(gòu)一些至關(guān)重要的干預(yù)權(quán)力。”[2](P113)當(dāng)然，單獨(dú)依靠任何一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)國(guó)家都無(wú)法進(jìn)行全球治理，都難以解決全球性問(wèn)題，而是需要各相關(guān)主權(quán)國(guó)家通過(guò)國(guó)際合作，共同實(shí)施全球治理。其一，召開(kāi)國(guó)際會(huì)議進(jìn)行協(xié)商。這是國(guó)家間合作的重要形式，也是各國(guó)參與全球治理的重要平臺(tái)，許多全球治理都是通過(guò)國(guó)際會(huì)議的形式尋求解決的辦法。例如，1997年12月，在日本京都舉行了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方大會(huì)。又如，2009年12月，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_(kāi)世界氣候大會(huì)。任何國(guó)際會(huì)議的協(xié)商都不會(huì)是一帆風(fēng)順的，難免出現(xiàn)不同觀點(diǎn)的交鋒，甚至出現(xiàn)對(duì)立，但迄今為止，國(guó)際會(huì)議仍然是各國(guó)進(jìn)行國(guó)際合作和全球治理的主要形式。其二，共同簽署公約協(xié)議。國(guó)際會(huì)議的理想結(jié)果就是大家求同存異，在主要問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，簽署公約協(xié)議。這些公約和協(xié)議就包括相關(guān)問(wèn)題治理的奮斗目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、治理措施、監(jiān)督檢查以及建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)與機(jī)制；還包括各國(guó)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。有些公約和協(xié)議提出了明確的要求和指標(biāo)。例如，《京都議定書(shū)》就具體提出了溫室氣體的排放指標(biāo)。有的國(guó)際會(huì)議簽署的國(guó)際公約和協(xié)議就沒(méi)有提出明確的要求和指標(biāo)。由于對(duì)公約和協(xié)議持有保留意見(jiàn)，有的國(guó)家也可能拒絕在這些公約、協(xié)議上簽字，也就是說(shuō)他們不受該公約和協(xié)議的約束。例如，當(dāng)時(shí)一些國(guó)家就沒(méi)有簽署《京都議定書(shū)》。其三，合作采取治理措施。如上所述，凡涉及全球治理問(wèn)題，一個(gè)國(guó)家是難以解決的，需要各國(guó)通力合作。最典型的例子是氣候變暖問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家或少數(shù)幾個(gè)國(guó)家無(wú)法扭轉(zhuǎn)全球氣候變暖的趨勢(shì)。只有各國(guó)在國(guó)際協(xié)議的框架內(nèi)，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，共同采取措施，才能防止全球氣候變暖。國(guó)際合作的關(guān)鍵是各國(guó)嚴(yán)格遵守相關(guān)的國(guó)際公約和協(xié)議，真正履行自己所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)和責(zé)任，其中包括資金投入以及各項(xiàng)整改措施。否則相關(guān)的國(guó)際公約和協(xié)議就形同廢紙。第三，主權(quán)國(guó)家參與全球治理有其局限性作為全球治理的對(duì)象，全球性問(wèn)題越來(lái)越超出傳統(tǒng)國(guó)家治理的范圍，傳統(tǒng)的國(guó)家治理可以概括為國(guó)內(nèi)治理和參與國(guó)際治理兩個(gè)方面。就前者而論，全球性問(wèn)題的出現(xiàn)提出了新的挑戰(zhàn)，許多領(lǐng)域是傳統(tǒng)治理所沒(méi)有遇到過(guò)的。這些問(wèn)題，單純依靠原有的治理模式難以解決，需要社會(huì)各界的參與和配合才能解決。有些問(wèn)題還需要國(guó)內(nèi)外各種治理主體的通力合作才能取得預(yù)期的效果。就后者來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的治理主要涉及國(guó)家的主權(quán)、領(lǐng)土完整、外交事務(wù)、安全保障、經(jīng)濟(jì)合作、文化交流以及利益協(xié)調(diào)等領(lǐng)域，但全球性問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)治理的范疇。因此，主權(quán)國(guó)家在參與全球治理時(shí)，往往顯得力不從心。有些問(wèn)題因無(wú)章可循，需要先通過(guò)談判達(dá)成共識(shí)、簽訂協(xié)議、建立規(guī)制才可能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的治理。有些問(wèn)題需要政府各部門(mén)共同參與，協(xié)調(diào)行動(dòng)，不少?lài)?guó)家卻缺少這樣的運(yùn)行機(jī)制而無(wú)法及時(shí)參與解決。有些問(wèn)題因缺少必要的專(zhuān)業(yè)人才對(duì)其性質(zhì)、危害、解決的難易程度和后果進(jìn)行研究，難以做出準(zhǔn)確的判斷而懸而未決，這就需要國(guó)際援助，需要其他全球治理主體的參與。國(guó)家是主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者、本國(guó)利益的維護(hù)者，主權(quán)國(guó)家的傳統(tǒng)治理因涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家利益而不得不有所顧忌，這就使解決任何一個(gè)全球性問(wèn)題的方案都難以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，往往陷于無(wú)休止的談判、討價(jià)還價(jià)。關(guān)于防止氣候變暖的《京都議定書(shū)》早在1997年就已通過(guò)，但美國(guó)作為世界最大的經(jīng)濟(jì)體和溫室氣體排放最多的國(guó)家至今尚未簽署。2009年的哥本哈根大會(huì)，各國(guó)都高度重視，但因分歧過(guò)大，并未簽署具有強(qiáng)制約束力的協(xié)議。第四，全球治理需要世界各種力量的參與其主體既包括現(xiàn)有的國(guó)家間組成的國(guó)際組織、非政府組織，也包括各種新興的治理主體，“即便民族國(guó)家仍將承擔(dān)著目前它們所擔(dān)負(fù)的許多職能，一個(gè)發(fā)展不均衡而又不斷推進(jìn)的全球化世界，其治理需要有更為廣泛的國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)?！盵3](P483)與主權(quán)國(guó)家相比，這些治理主體容易克服國(guó)家主權(quán)以及現(xiàn)有國(guó)際體系、國(guó)際秩序的種種障礙，容易克服國(guó)家和本民族利益的局限性，真正服務(wù)和服從于全人類(lèi)共同的生存與發(fā)展。由于沒(méi)有現(xiàn)成的框架協(xié)議、制度的限制，它們可以機(jī)動(dòng)靈活地、直截了當(dāng)?shù)夭扇⌒袆?dòng)，以期較快地取得實(shí)質(zhì)性效果。例如，綠色和平組織就曾以自己的實(shí)際行動(dòng)阻止了個(gè)別核國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家和公海傾倒核廢料的做法。這些非國(guó)家治理主體能夠?qū)τ嘘P(guān)全球治理的談判、簽署協(xié)議、制定政策、形成規(guī)制起促進(jìn)作用，對(duì)有關(guān)協(xié)議的落實(shí)也能起監(jiān)督和檢查作用。對(duì)于國(guó)際公約、協(xié)議執(zhí)行和落實(shí)的情況，盡管各國(guó)之間可以相互監(jiān)督，但是一個(gè)國(guó)家的政府很難超越國(guó)家的職權(quán)范圍去直接監(jiān)督檢查其他國(guó)家的情況。全球治理需要專(zhuān)門(mén)的國(guó)際監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，對(duì)各國(guó)落實(shí)相關(guān)公約、協(xié)議的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)由相關(guān)國(guó)際會(huì)議選舉或協(xié)商產(chǎn)生。由聯(lián)合國(guó)組織召開(kāi)的國(guó)際會(huì)議，其公約和協(xié)議的監(jiān)督檢查職責(zé)也可以由聯(lián)合國(guó)及其所屬的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。國(guó)際組織是全球治理的重要主體。國(guó)際組織一般劃分為國(guó)家間國(guó)際組織和非國(guó)家間國(guó)際組織。聯(lián)合國(guó)是最大最權(quán)威的國(guó)家間國(guó)際組織，還有涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等全球性的國(guó)家間國(guó)際組織。同時(shí)也存在一些地區(qū)性的國(guó)家間國(guó)際組織，例如，歐盟，東盟，上合組織等等。這些組織都是由主權(quán)國(guó)家組成的，它們?cè)谌蛑卫碇兴缪莸慕巧鳈?quán)國(guó)家密切聯(lián)系在一起。這些組織實(shí)際上是主權(quán)國(guó)家參與全球治理的重要平臺(tái)。而非國(guó)家間國(guó)際組織，一般都成立和生存發(fā)展于某個(gè)專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)域，例如，綠色和平組織、生態(tài)環(huán)保組織。它們的總部可能設(shè)在某個(gè)國(guó)家或者在某個(gè)國(guó)家注冊(cè)登記成為合法的組織，但它并不從屬于所在國(guó)。不論其成員活動(dòng)范圍、治理的對(duì)象都是跨國(guó)的，其進(jìn)行的全球治理活動(dòng)一般都有明確具體的目標(biāo)。盡管它們?cè)谌蛑卫碇性絹?lái)越活躍，但其效果仍有一定的局限性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，非國(guó)家間國(guó)際組織的全球治理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)同各相關(guān)國(guó)家和國(guó)家間國(guó)際組織密切合作。從一定意義上說(shuō)，跨國(guó)公司也是全球治理的主體之一?？鐕?guó)公司的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)同不少全球性問(wèn)題有著密切的關(guān)系，例如，環(huán)境污染，氣候變暖等。因此，跨國(guó)公司在全球治理中應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。它既要對(duì)其總部或者母公司所在國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，又要對(duì)其子公司所在國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，更要對(duì)其產(chǎn)品銷(xiāo)售的全球市場(chǎng)和廣大消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)?？鐕?guó)公司所涉及和引發(fā)的全球性問(wèn)題包括環(huán)境污染、氣候變暖、能耗過(guò)度、資源枯竭、食品和藥品安全等等。大型跨國(guó)企業(yè)不少是污染和耗能大戶(hù)，所以跨國(guó)公司參與全球治理首要的責(zé)任和義務(wù)就是治理自己。墨西哥灣漏油事件就是一個(gè)典型案例。英國(guó)石油公司是該油田的所有者，也是漏油事件的主要責(zé)任者，而漏油事件的受害者并非英國(guó)，而是墨西哥灣油田的周邊各國(guó)。漏油問(wèn)題的解決需要英國(guó)石油公司、美國(guó)及其他相關(guān)國(guó)家共同參與。新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)，既是全球治理的重要工具，又是全球治理不可或缺的主體，它們?cè)谕苿?dòng)全球治理方面發(fā)揮著獨(dú)特的、不可替代的作用。一是發(fā)現(xiàn)、揭露問(wèn)題。大量的全球性問(wèn)題恰恰是通過(guò)新聞媒體進(jìn)行披露從而引起人們高度關(guān)注的。二是宣傳、鼓動(dòng)作用。為了全球性問(wèn)題的解決，新聞媒體往往都發(fā)揮著說(shuō)服動(dòng)員作用，社會(huì)各界參與全球治理，包括政府的決策、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、人們的行為舉止都與新聞媒體的作用密不可分。三是輿論監(jiān)督。全球治理的協(xié)議能否貫徹落實(shí)，貫徹落實(shí)的具體情況如何，各國(guó)政府是否遵守協(xié)議，企業(yè)是否按照協(xié)約的條款生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，首先會(huì)通過(guò)新聞媒體反映出來(lái)。新聞媒體的觸角無(wú)孔不入，其在促進(jìn)全球治理中的作用也可以說(shuō)是神通廣大?？偠灾?，全球治理的主體應(yīng)該是以主權(quán)國(guó)家為核心和主導(dǎo)、以聯(lián)合國(guó)為主要合作平臺(tái)、有其他各類(lèi)國(guó)際組織、國(guó)際團(tuán)體和社會(huì)群體參與的國(guó)際行為綜合體。二研究全球治理，無(wú)疑需要對(duì)全球治理的對(duì)象進(jìn)行明確的界定。所謂全球治理的對(duì)象可能涉及世界多數(shù)國(guó)家，例如環(huán)境污染、氣候變暖；也可能只涉及一些相關(guān)的國(guó)家，例如人口膨脹問(wèn)題，主要集中在發(fā)展中國(guó)家，并非所有國(guó)家都存在人口膨脹問(wèn)題，日本、俄羅斯等國(guó)反而出現(xiàn)了人口減少的現(xiàn)象，因此。有的學(xué)者也把此類(lèi)問(wèn)題歸入地區(qū)性、跨國(guó)性問(wèn)題，乃至不使用全球治理的概念，而代之以跨國(guó)治理。但由于此類(lèi)問(wèn)題影響廣泛，可能波及全球，因此也可以列為全球治理的對(duì)象。第一，全球治理對(duì)象的內(nèi)涵及其特征其一，全球性問(wèn)題。“主權(quán)并沒(méi)有填滿(mǎn)世界的所有治理空間，相反，它為超國(guó)家治理留下了許多空隙。有兩類(lèi)空間最為典型，主權(quán)在這里沒(méi)有或未能有效覆蓋。一是領(lǐng)土意義上的無(wú)主地帶，它包括陸地、海洋、太空三類(lèi)，人類(lèi)科技的發(fā)展也許會(huì)把第四類(lèi)帶進(jìn)視野，那就是地表以下多少米深的空間；二是非領(lǐng)土意義上的問(wèn)題領(lǐng)域，主要是那些對(duì)主權(quán)協(xié)調(diào)要求極高的領(lǐng)域，如國(guó)際金融市場(chǎng)、國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)、環(huán)境氣候變化等?！盵4](P172)這兩類(lèi)問(wèn)題都應(yīng)該屬于全球治理的范疇。當(dāng)前的“無(wú)主地帶”，南極和北極是典型。為了防止擅自占有極地土地以及由此產(chǎn)生的國(guó)際爭(zhēng)端，1959年簽訂的《南極條約》特別規(guī)定，南極的法律地位凍結(jié)50年，南極只能用于和平目的，這是一個(gè)高明而理智的選擇。1983年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)重申了《南極條約》。至今，凡有能力的國(guó)家都參與了南極的考察和研究，但各國(guó)之間基本相安無(wú)事，對(duì)南極問(wèn)題的處理堪稱(chēng)全球治理的典范。隨著氣候變暖，冰川融化，北極的開(kāi)發(fā)利用包括全天候通航、海底資源的開(kāi)采已成為可能。因此，俄羅斯、加拿大以及北極各相鄰國(guó)家都對(duì)北極提出了領(lǐng)海要求，并爭(zhēng)先恐后地制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃，有的已經(jīng)付諸行動(dòng)。北極問(wèn)題的處理已成為當(dāng)今世界的一個(gè)熱點(diǎn)，對(duì)此如何進(jìn)行全球治理，人們將拭目以待。非領(lǐng)土意義上的問(wèn)題領(lǐng)域包羅萬(wàn)象，既包括主權(quán)國(guó)家傳統(tǒng)治理之外的領(lǐng)域，也包括主權(quán)國(guó)家傳統(tǒng)治理的某些領(lǐng)域，可能還涉及二者相互交錯(cuò)、交融的、現(xiàn)有法律難以明確界定的一些領(lǐng)域。換句話(huà)說(shuō)，全球治理的對(duì)象是全球性問(wèn)題，但全球性問(wèn)題并不簡(jiǎn)單等同于主權(quán)國(guó)家傳統(tǒng)治理的問(wèn)題，也不局限于主權(quán)國(guó)家傳統(tǒng)治理范圍之外的問(wèn)題。因?yàn)槿魏我粋€(gè)所謂的全球性問(wèn)題，無(wú)論其產(chǎn)生及其解決，一般都同各國(guó)政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，全球治理的對(duì)象是全球性問(wèn)題，不宜用主權(quán)國(guó)家治理還是非主權(quán)國(guó)家治理來(lái)加以界定。顧名思義，全球性問(wèn)題應(yīng)該是不分國(guó)界，全人類(lèi)共同面對(duì)的，整個(gè)地球所存在的。如果分國(guó)界的話(huà)，應(yīng)該是各國(guó)至少是相當(dāng)一部分國(guó)家共同存在的。地球是人類(lèi)共同生存的家園，愛(ài)護(hù)地球，維護(hù)地球的安全，也應(yīng)該是全球治理的對(duì)象。其二，需要全球各相關(guān)國(guó)家及其他治理主體共同努力才能解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題不是一國(guó)獨(dú)有，而是各國(guó)共同面對(duì)的。一國(guó)所單獨(dú)存在的問(wèn)題，一般應(yīng)由本國(guó)政府加以治理，不應(yīng)列入全球治理的對(duì)象。或者說(shuō)，解決這些問(wèn)題是一個(gè)主權(quán)國(guó)家分內(nèi)的職責(zé)。問(wèn)題的解決可能需要國(guó)際援助，但它必須由其政府全權(quán)治理。任何援助都不能違背這些原則。全球性問(wèn)題，例如環(huán)境污染、氣候變暖、金融危機(jī)、人口、貧困、教育、流行性疾病以及吸毒販毒、賭博、販賣(mài)人口、國(guó)際恐怖主義等問(wèn)題都屬于一兩個(gè)國(guó)家或一兩個(gè)治理主體難以單獨(dú)解決的，需要全球各相關(guān)國(guó)家及其他治理主體共同努力才能解決。例如，環(huán)境污染、氣候變暖的問(wèn)題，任何一個(gè)國(guó)家都不可能單獨(dú)進(jìn)行治理，因?yàn)榄h(huán)境污染、氣候變暖是沒(méi)有國(guó)界的。而一個(gè)國(guó)家的治理，不論其治理權(quán)限、范圍、行為方式，都是有邊界的。它需要世界各國(guó)共同參與、共同努力、共同治理。又如，當(dāng)前的國(guó)際金融危機(jī)是由美國(guó)引起的，而后迅速在全球蔓延，引起連鎖反應(yīng)，致使國(guó)際金融秩序混亂，全球經(jīng)濟(jì)陷入低迷。美國(guó)政府可以出臺(tái)救市計(jì)劃，改革金融體制，在一定程度上挽救和振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)，但僅憑美國(guó)政府的單獨(dú)治理不可能促使全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。只有各國(guó)共同努力進(jìn)行全球治理，才有可能挽救和振興全球經(jīng)濟(jì)。也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，問(wèn)題可能出現(xiàn)在某一個(gè)國(guó)家，但治理卻往往是全球的。其三，直接關(guān)系到全人類(lèi)切身利益的問(wèn)題。全球治理的問(wèn)題應(yīng)該是關(guān)系到全人類(lèi)生存環(huán)境、健康長(zhǎng)壽、安全保障、持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等的根本性重大問(wèn)題，它既關(guān)系人類(lèi)的切身利益，又涉及人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。全球治理的對(duì)象應(yīng)該主要集中在事關(guān)人類(lèi)生存發(fā)展的重大問(wèn)題上。例如，環(huán)境污染、氣候變暖、流行性疾病的傳播以及能源、水、糧食供給和食品安全等問(wèn)題，都直接影響了人們的身體健康和生存發(fā)展，無(wú)疑應(yīng)該屬于全球治理的對(duì)象。但全球治理的對(duì)象不應(yīng)當(dāng)泛化，不應(yīng)當(dāng)把什么問(wèn)題都列為全球治理的對(duì)象，因?yàn)橹卫韺?duì)象的泛化使治理本身抓不住要點(diǎn)，不分輕重緩急，反而增加了治理的困難。其四，全球治理的對(duì)象既包括“現(xiàn)象”也包括“行為”。也就是說(shuō)既治標(biāo)又治本。所謂“標(biāo)”就是指全球性問(wèn)題的現(xiàn)象，所謂“本”就是指造成這些現(xiàn)象的行為及其行為主體。氣候變暖是一種現(xiàn)象，而造成氣候變暖的行為，可能涉及過(guò)度耗能、二氧化碳排放過(guò)量、污染空氣等行為，而行為者則可能是企業(yè)、政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體，也可能是個(gè)人。那么顯而易見(jiàn)，必須把現(xiàn)象、行為及其行為者結(jié)合在一起進(jìn)行綜合治理，才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。節(jié)能減排是治理全球變暖的重大舉措，它既涉及人類(lèi)的生產(chǎn)和生活活動(dòng)，又涉及企業(yè)、政府、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等直接行為者。治理就是制定和實(shí)施規(guī)則，并監(jiān)督這些規(guī)則的落實(shí)。具體到治理氣候變暖來(lái)說(shuō)，首先制定防止氣候變暖的目標(biāo)，其次針對(duì)造成氣候變暖的行為制定節(jié)能減排等措施，并要求行為者所在國(guó)家的政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。第二，反對(duì)全球治理“政治化”西方一些政要、學(xué)者和媒體熱衷于把全球治理“政治化”，“西方為了支持人權(quán)，已經(jīng)把國(guó)際政治的道德化寫(xiě)上了自己的旗幟，這種國(guó)際政治的道德化十分完美地填補(bǔ)了上述真空，賦予各種機(jī)構(gòu)以世界主義政治生命?！盵5](P127)一方面，他們力圖把民主、人權(quán)等問(wèn)題當(dāng)作全球治理的主要對(duì)象。另一方面，在全球治理過(guò)程中實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，把政治、意識(shí)形態(tài)問(wèn)題和一些本來(lái)與此無(wú)關(guān)的全球性問(wèn)題攪和在一起。例如，西方發(fā)達(dá)國(guó)家習(xí)慣利用非政府組織參與全球治理的時(shí)機(jī)干涉別國(guó)內(nèi)政，“很多非政府組織受各國(guó)政府資助，成為其外交政策或貿(mào)易議程的延伸，旨在收買(mǎi)和建立國(guó)內(nèi)的政治支持?！盵6](P263)民主、人權(quán)、政治制度、價(jià)值觀念是人類(lèi)社會(huì)生活的重要組成部分，是任何國(guó)家都無(wú)法回避的問(wèn)題，但各國(guó)人民都有權(quán)選擇符合本國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要的政治制度、民主模式、價(jià)值觀念和改善人權(quán)狀況的具體做法。由于歷史和政治傳統(tǒng)的差異、發(fā)展道路的不同，各國(guó)的政治制度、民主模式、價(jià)值觀念、改善人權(quán)狀況的具體做法都存在著或多或少的差別，當(dāng)今世界就存在社會(huì)主義國(guó)家、資本主義國(guó)家和其他類(lèi)型國(guó)家。世界上沒(méi)有超越不同國(guó)家、不同社會(huì)制度的統(tǒng)一模式，每個(gè)國(guó)家都不能把本國(guó)的模式強(qiáng)加于人，也不需要盲目照搬其他國(guó)家的模式。各國(guó)可以相互學(xué)習(xí)，相互尊重，相互借鑒，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。但這決不意味著，需要就此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行全球治理。如果把此類(lèi)問(wèn)題列入全球治理的對(duì)象，勢(shì)必使全球治理陷入困境。一是按什么標(biāo)準(zhǔn)治理。如上所說(shuō)，民主、人權(quán)、政治制度、價(jià)值觀念本身就沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有的國(guó)際體系、國(guó)際秩序和國(guó)際力量對(duì)比的情況下，就這些問(wèn)題進(jìn)行全球治理，勢(shì)必形成西方國(guó)家把自己的模式強(qiáng)加于世界各國(guó)的現(xiàn)象。事實(shí)上，西方國(guó)家所推行的政治全球化，即全球治理政治化是以西方國(guó)家的民主、人權(quán)、政治制度、價(jià)值觀念作為標(biāo)準(zhǔn)，以美國(guó)的模式作為理想范式的。西方的模式是人類(lèi)政治文明史上的一種選擇，但并不是唯一的、全部的選擇，也不是適用于世界各國(guó)的普遍模式。把西方模式推向全球勢(shì)必會(huì)遇到“水土不服”的問(wèn)題，也必然遭到廣大發(fā)展中國(guó)家包括社會(huì)主義中國(guó)的強(qiáng)烈抵制，這樣的全球治理將如何推進(jìn)呢？二是誰(shuí)治理誰(shuí)。一個(gè)國(guó)家的內(nèi)政問(wèn)題，例如，政治制度和政治發(fā)展道路的選擇，重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方針政策的制定，其內(nèi)部社會(huì)矛盾、民族矛盾的解決和宗教事務(wù)的管理，都屬于一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府治理的對(duì)象，應(yīng)由其獨(dú)立自主地進(jìn)行治理，不屬于全球治理的范疇，也不允許任何外來(lái)勢(shì)力進(jìn)行干預(yù)，這些問(wèn)題怎么可能由其他國(guó)家或其他治理主體來(lái)進(jìn)行治理呢？只有西方大國(guó)尤其是霸權(quán)國(guó)才主張實(shí)施對(duì)其他國(guó)家的治理，美國(guó)和一些西方國(guó)家出兵伊拉克，對(duì)其進(jìn)行“外科手術(shù)式”的打擊和所謂的“民主改造”，就是“這樣的治理”，但這不是霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治嗎？如果這種治理得以通行天下，那么世界會(huì)有安寧嗎？這樣的全球治理恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的期待。全球治理不可能不涉及到國(guó)內(nèi)治理。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，任何全球治理都需要通過(guò)各國(guó)政府的國(guó)內(nèi)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。各國(guó)政府要信守承諾，遵守所簽訂的國(guó)際協(xié)議，積極完成治理目標(biāo)，以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)全球治理，但這并不意味著國(guó)際力量可以?huà)侀_(kāi)該國(guó)政府直接干預(yù)一個(gè)國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)。我們應(yīng)當(dāng)警惕和反對(duì)把國(guó)內(nèi)治理國(guó)際化和借口全球治理干預(yù)主權(quán)國(guó)家的內(nèi)政。全球治理目標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先易后難的原則，全球治理的對(duì)象往往都是“老大難的問(wèn)題”，都是難啃的骨頭，為使全球治理順利進(jìn)行，取得實(shí)質(zhì)性的成果，以造福于全人類(lèi)，必須慎重選擇切實(shí)可行的、便于實(shí)際操作的近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，作為其中的一些選項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)先考慮解決糧食和飲水安全、消滅貧困、預(yù)防大規(guī)模傳染性疾病、防止環(huán)境惡化和氣候變暖等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決決不是輕而易舉的，但有利條件之一是，各國(guó)及其他治理主體由于意識(shí)到問(wèn)題的危害性、嚴(yán)重性和緊迫性，已經(jīng)達(dá)成或者接近于達(dá)成共識(shí)，并為此采取了必要的行動(dòng)，加大投入，且愿意在該領(lǐng)域通力合作，共同推進(jìn)全球治理。三堅(jiān)持和平發(fā)展，需要良好的國(guó)際環(huán)境，其中包括和平穩(wěn)定的安全環(huán)境，公平公正有序的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，相互尊重的政治環(huán)境，友好繁榮的文化環(huán)境，也包括全球性問(wèn)題所涉及的良好環(huán)境。中國(guó)和平發(fā)展需要全球治理，全球治理也有賴(lài)于中國(guó)的大力支持、積極參與。一個(gè)富強(qiáng)、文明、和平的中國(guó)不僅是世界和平與發(fā)展的重要力量，也是全球治理的強(qiáng)大動(dòng)力。全球性問(wèn)題得不到及時(shí)有效的解決，貧困差距和南北差距繼續(xù)擴(kuò)大，糧食、水、石油及其他資源不能得到安全穩(wěn)定的供應(yīng)，大規(guī)模傳染性疾病得不到有效控制，不公正不合理的世界貿(mào)易秩序和國(guó)際金融危機(jī)長(zhǎng)期困擾各國(guó)，氣候繼續(xù)變暖，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，中國(guó)和平發(fā)展的國(guó)際空間和國(guó)際環(huán)境也必然隨之惡化，中國(guó)和平發(fā)展的阻力和障礙也會(huì)大大增加。在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)今世界，中國(guó)不可能獨(dú)善其身、一枝獨(dú)秀。因此，中國(guó)的和平發(fā)展需要大力支持和積極參與全球治理。只有上述情況逐步得到改善，才能為中國(guó)和平發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。第一，積極參與全球治理中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)該以更加積極的態(tài)度參與全球治理，要履行全球治理的義務(wù)，努力落實(shí)全球治理的各項(xiàng)協(xié)議，模范地遵守全球治理的各項(xiàng)規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國(guó)力的提高，中國(guó)應(yīng)加大參與全球治理的力度。一方面，中國(guó)要加大國(guó)內(nèi)治理的投入，增加治理污染、消除貧困、保證水源和食品安全、防止大規(guī)模傳染性疾病、節(jié)能減排和新能源開(kāi)發(fā)的投入；要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變，積極開(kāi)展節(jié)能高效、環(huán)保的高科技產(chǎn)品的研發(fā)和制造，堅(jiān)決淘汰高污染、高耗能、低效率的企業(yè)，以實(shí)際行動(dòng)為防止氣候變暖、全球生態(tài)惡化，改善人類(lèi)生存和發(fā)展環(huán)境做出有益的貢獻(xiàn)，推動(dòng)全球治理健康有序發(fā)展。另一方面，中國(guó)要進(jìn)一步加大對(duì)外援助，積極參與在廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)所進(jìn)行的全球治理，大力支持聯(lián)合國(guó)及其他治理主體正當(dāng)有益的全球治理活動(dòng)。溫家寶總理在第65屆聯(lián)大上宣布，在已有援助的基礎(chǔ)上，將向防治艾滋病及其他大規(guī)模傳染病事業(yè)捐款1700萬(wàn)美元，再向巴基斯坦提供2億美元的無(wú)償援助，用于救災(zāi)活動(dòng)。2010年10月，中國(guó)首次承辦了聯(lián)合國(guó)氣候變化會(huì)議。中國(guó)不僅努力節(jié)能減排，發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源，而且呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家提高減排目標(biāo)。這說(shuō)明中國(guó)在參與全球治理方面邁出了新的步伐。同時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)該鼓勵(lì)和大力支持企業(yè)和各類(lèi)非政府組織參與全球治理，既支持它們參與國(guó)內(nèi)的治理，也鼓勵(lì)它們走出國(guó)門(mén)加強(qiáng)與世界各種治理主體的合作，參與各種全球治理。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)對(duì)外開(kāi)放，我國(guó)的一些大型企業(yè)必將走出國(guó)門(mén)，擴(kuò)大在海外投資建廠的規(guī)模，發(fā)展成大型跨國(guó)企業(yè)。這些企業(yè)應(yīng)在全球治理中發(fā)揮更大的作用，成為節(jié)能減排、綠色經(jīng)濟(jì)的典范，決不能走到哪里污染到哪里。對(duì)于境外治理主體來(lái)華開(kāi)展的治理活動(dòng)，只要不違反中國(guó)的法律，不損害中國(guó)的主權(quán)和國(guó)家利益，也應(yīng)表示歡迎，并積極創(chuàng)造條件，使其能順利開(kāi)展治理活動(dòng)。例如，日韓一些民間團(tuán)體乃至個(gè)人攜帶資金和先進(jìn)技術(shù)到中國(guó)來(lái)協(xié)助防沙治沙，以減少沙塵暴等惡劣氣候?qū)χ袊?guó)和他們國(guó)家的侵害，起到了良好的效果。第二，正確處理國(guó)家主權(quán)與全球治理的關(guān)系如何正確認(rèn)識(shí)和處理全球治理與國(guó)家主權(quán)的關(guān)系，是推動(dòng)全球治理健康有序進(jìn)行的關(guān)鍵。全球治理應(yīng)該在充分尊重各國(guó)主權(quán)完整、不違背各國(guó)主權(quán)獨(dú)立的前提下進(jìn)行，并應(yīng)主要依靠主權(quán)國(guó)家的政府進(jìn)行治理。全球治理和國(guó)家主權(quán)并非此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，二者完全可以相輔相成、協(xié)調(diào)一致。全球治理不能損害、削弱相關(guān)國(guó)家的主權(quán)，也并不是非要損害、削弱相關(guān)國(guó)家的主權(quán)才能達(dá)到全球治理的目的。與此相反，任何損害相關(guān)國(guó)家主權(quán)的所謂治理都是行不通的。當(dāng)然，主權(quán)國(guó)家也要積極參與而不是回避和阻撓全球治理。伴隨著全球治理的興起，一些涉及國(guó)家主權(quán)的理論頗為活躍。其中，人權(quán)高于主權(quán)、主權(quán)讓渡、主權(quán)分割、超主權(quán)治理更加引人關(guān)注，對(duì)此我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)。一些西方學(xué)者和政客把人權(quán)問(wèn)題當(dāng)作全球治理問(wèn)題的主要著力點(diǎn)，并鼓吹人權(quán)高于主權(quán)，借口人權(quán)問(wèn)題干預(yù)各國(guó)的內(nèi)政，推行其政治制度和價(jià)值觀念，將其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給其他國(guó)家，顯然把全球治理引入了歧途。世界多數(shù)國(guó)家尤其是中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家恐怕難以接受這種全球治理。主權(quán)獨(dú)立、完整、不能分割、不容侵犯，是國(guó)家主權(quán)的基本內(nèi)涵，而相互尊重主權(quán)也是公認(rèn)的國(guó)際法基本準(zhǔn)則。這些基本原則至今為大家所公認(rèn)，也不能因進(jìn)行所謂的全球治理而改變。當(dāng)然，在全球化和地區(qū)一體化的進(jìn)程中，也出現(xiàn)了所謂的主權(quán)分割和主權(quán)讓渡的現(xiàn)象，所謂主權(quán)分割是指把國(guó)家主權(quán)分為核心主權(quán)和非核心主權(quán)，而非核心主權(quán)在一定的條件下是可以讓渡的。所謂的主權(quán)讓渡并不是將國(guó)家主權(quán)的一部分分割出來(lái)、讓渡出去，而是各相關(guān)國(guó)家共同擁有和行使這部分權(quán)力。在歐洲一體化的進(jìn)程當(dāng)中，歐盟各國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的艱苦的談判，最終同意用統(tǒng)一的歐元取代各國(guó)貨幣。一方面各相關(guān)國(guó)家讓渡了原有的貨幣發(fā)行權(quán)，但另一方面它也得到和共同擁有行使新貨幣的發(fā)行權(quán)。申根協(xié)議簽署國(guó)的國(guó)民、持有這些國(guó)家簽證的外國(guó)人都可以在申根協(xié)議簽署國(guó)的范圍內(nèi)自由通行，不需要另行簽證。從表面上看，這些國(guó)家讓渡出部分邊境管理權(quán)，但實(shí)際上由于獲得其中任何一個(gè)國(guó)家的簽證都可以在申根協(xié)議簽署國(guó)的范圍內(nèi)自由通行，這樣它的邊境管理權(quán)反而擴(kuò)大了。所以不能簡(jiǎn)單地理解這些國(guó)家主權(quán)的分割和讓渡。在全球治理的過(guò)程中，這種現(xiàn)象恐怕是難以避免的。如果世界各國(guó)就全球氣候變暖問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，并具體制定出節(jié)能減排的標(biāo)準(zhǔn)和要求，而各國(guó)又打算嚴(yán)格遵守的話(huà)，就必然使相關(guān)國(guó)家政府的管理權(quán)受到制約，人們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)生活必然會(huì)受到比較大的影響。但有兩點(diǎn)必須明確。首先，主權(quán)國(guó)家參與全球治理不能以損害和削弱主權(quán)獨(dú)立和完整為代價(jià)。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿的原則。歐洲一體化進(jìn)程