公路建設(shè)使用林地相關(guān)問(wèn)題的探討

公路建設(shè)使用林地相關(guān)問(wèn)題的探討HUANGWei;JIANGChunmei;JIAOJinchuan【摘要】闡述公路建設(shè)長(zhǎng)期使用林地的權(quán)限、用途、批文的有效期,臨時(shí)使用林地的權(quán)限、恢復(fù)，公路建設(shè)中涉及使用林地時(shí)設(shè)計(jì)單位需注意的問(wèn)題、建設(shè)時(shí)建設(shè)單位和施工單位應(yīng)注意的問(wèn)題，以及涉及生態(tài)敏感區(qū)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題.從森林植被恢復(fù)費(fèi)、退耕還林置換費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、林木及地面附著物補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算等方面，對(duì)使用林地的相關(guān)重要事項(xiàng)進(jìn)行分析，認(rèn)為要處理好項(xiàng)目建設(shè)使用林地的問(wèn)題,需要建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和林業(yè)勘查單位通力配合，在各個(gè)環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，才能杜絕違法使用林地現(xiàn)象的發(fā)生.【期刊名稱(chēng)】《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》【年(卷)，期】2018(043)006【總頁(yè)數(shù)】4頁(yè)(P67-70)【關(guān)鍵詞】公路建設(shè);使用林地;生態(tài)敏感區(qū);費(fèi)用測(cè)算;植被恢復(fù)費(fèi);退耕還林置換費(fèi)【作者】HUANGWei;JIANGChunmei;JIAOJinchuan【作者單位】;;【正文語(yǔ)種】中文【中圖分類(lèi)】S75;F301.11本文所稱(chēng)林地是指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃落界范圍內(nèi)用于林業(yè)生產(chǎn)的土地，在這一區(qū)域內(nèi)，建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為就稱(chēng)為使用林地［1-2］。公路的建設(shè)對(duì)林地的使用和對(duì)林木的采伐是不可避免的。這種情況下，取得使用林地的審核同意書(shū)就成了公路開(kāi)工建設(shè)的前置條件之一，使用林地需繳納的各項(xiàng)費(fèi)用也成為了公路建設(shè)投資的組成部分。由于林區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，公路建設(shè)行業(yè)與林業(yè)行業(yè)差異大等原因，公路建設(shè)在使用林地問(wèn)題上容易產(chǎn)生紕漏，出現(xiàn)超采、超占或批甲占乙的現(xiàn)象。為此，筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐和現(xiàn)行的法律法規(guī)，對(duì)公路建設(shè)使用林地可能遇到的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行梳理，以期為公路建設(shè)使用林地問(wèn)題的處理提供參考，促進(jìn)林地管理與交通建設(shè)的和諧發(fā)展。1公路建設(shè)長(zhǎng)期使用林地分析1.1長(zhǎng)期使用林地的權(quán)限問(wèn)題從使用林地的保護(hù)等級(jí)來(lái)講，公路建設(shè)屬于公共事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其長(zhǎng)期用地可以使用除I級(jí)保護(hù)林地以外的H、B、IV級(jí)保護(hù)林地。從使用林地的森林類(lèi)別來(lái)講，除國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)，省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)、同意的項(xiàng)目，國(guó)防、外卜交建設(shè)項(xiàng)目和符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等規(guī)劃的項(xiàng)目外，其余項(xiàng)目均不能使用國(guó)家一級(jí)公益林地［3］。除此之外，其他森林類(lèi)別的林地在公路建設(shè)長(zhǎng)期使用林地中均可使用。1.2長(zhǎng)期使用林地的用途分析1.2.1路基使用林地路基指的是按照路線(xiàn)位置和一定技術(shù)要求修筑的作為通行主體的帶狀構(gòu)造物。從空間疊合關(guān)系來(lái)講，由于路面一般和路基占地范圍相當(dāng)，因此一般直接并入路基用途中。需要特別說(shuō)明的是，無(wú)論路面的材質(zhì)是混凝土、瀝青還是碎石、素土，只要是為車(chē)輛行人通行之用，均視為改變了林地用途，應(yīng)該辦理使用林地手續(xù)。路基寬度要嚴(yán)格按照公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)域規(guī)劃的要求執(zhí)行。在線(xiàn)路選線(xiàn)方面，應(yīng)盡量避免沿山坡行進(jìn)，而應(yīng)以盡量短的距離跨過(guò)埡口，減少林地的使用。公路設(shè)計(jì)圖應(yīng)標(biāo)明路基范圍，在使用林地報(bào)批時(shí)直接使用該范圍紅線(xiàn)。1.2.2公路邊坡使用林地公路邊坡是指為了保證路基的穩(wěn)定，在公路路基兩側(cè)做成具有一定坡度的坡面，屬于公路用地的范疇，應(yīng)在申請(qǐng)使用林地時(shí)一并辦理長(zhǎng)期使用林地手續(xù)。邊坡在設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)在保障路基穩(wěn)定的情況下盡量節(jié)約用地，減少對(duì)林地的破壞。公路設(shè)計(jì)圖應(yīng)標(biāo)明邊坡范圍和邊坡外圍拐點(diǎn)坐標(biāo)，在使用林地報(bào)批時(shí)直接使用該范圍紅線(xiàn)。邊坡外圍需建設(shè)防洪渠等設(shè)施的，應(yīng)一并納入邊坡范圍。1.2.3橋涵工程使用林地橋涵指公路建設(shè)中需要修建的橋梁和涵洞。橋梁包括跨越江河的橋、高架橋、立交橋等。涵洞是指修筑在路面或路基以下的過(guò)水通道。涵洞占地與路基重疊的部分不需要單獨(dú)報(bào)批，一般納入路基范圍即可，但兩側(cè)超出路基的占地部分應(yīng)辦理長(zhǎng)期使用林地手續(xù)。橋梁部分應(yīng)以投影面為邊界，即橋下部分均應(yīng)辦理長(zhǎng)期使用林地手續(xù)。1.2.4隧道工程使用林地隧道是公路建設(shè)需穿越山體，或修建在地下、水下，供機(jī)動(dòng)車(chē)輛、行人通行的建筑物。由于隧道上方林地用途一般不發(fā)生變化，因此隧道上方區(qū)域一般可以不辦理林地使用手續(xù)。但隧道出入口，以及出入口的護(hù)坡應(yīng)辦理使用林地手續(xù)。1.2.5其他永久性設(shè)施使用林地公路建設(shè)過(guò)程中，還可能修建互通立交、收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)、加油站、綠化帶、道路交叉接口等永久性附屬設(shè)施，這些附屬設(shè)施的占地均應(yīng)辦理長(zhǎng)期使用林地手續(xù)。在公路設(shè)計(jì)過(guò)程中，均應(yīng)劃定這些建設(shè)內(nèi)容準(zhǔn)確的占地紅線(xiàn)圖。1.3長(zhǎng)期使用林地批文的效期公路長(zhǎng)期使用林地審核同意書(shū)的有效期為2年，自審核同意書(shū)發(fā)布之日起計(jì)算。項(xiàng)目在有效期內(nèi)未轉(zhuǎn)征建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿(mǎn)前3個(gè)月向原審批機(jī)關(guān)申請(qǐng)延期。項(xiàng)目在有效期內(nèi)未轉(zhuǎn)征建設(shè)用地，也未申請(qǐng)延期的，使用林地審核同意書(shū)將自動(dòng)失效。2公路建設(shè)臨時(shí)使用林地分析2.1臨時(shí)使用林地的權(quán)限問(wèn)題公路建設(shè)所需的臨時(shí)用地一般包括臨時(shí)辦公生活用地、機(jī)械設(shè)備停放場(chǎng)地、材料堆放場(chǎng)地、預(yù)制場(chǎng)、拌和站、施工便道、取（棄）土場(chǎng)等。本著保護(hù)森林資源的原則，臨時(shí)用地應(yīng)盡量避免使用林地。確需使用林地時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇荒山荒地和采伐跡地、火燒跡地等無(wú)立木林地，即使用生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益較差的林地。關(guān)于臨時(shí)用地使用林地的權(quán)限，用途為采石場(chǎng)、采沙場(chǎng)、取土場(chǎng)的，不得使用林地保護(hù)等級(jí)為H級(jí)中的有林地，在國(guó)務(wù)院劃定的重點(diǎn)林區(qū)內(nèi)，不得使用林地保護(hù)等級(jí)為B級(jí)及以上林地中的有林地［3］。在采石場(chǎng)、采沙場(chǎng)、取土場(chǎng)選址時(shí)，不應(yīng)在公路和鐵路視野范圍內(nèi)的兩側(cè)，也不允許在旅游地區(qū)、森林公園、濕地公園等生態(tài)敏感區(qū)以及極易發(fā)生泥石流、滑坡等自然災(zāi)害的地方進(jìn)行。除此之外，其余臨時(shí)用地均按照主體建設(shè)項(xiàng)目使用林地權(quán)限執(zhí)行［4］。2.2臨時(shí)使用林地的恢復(fù)臨時(shí)使用林地的期限一般不超過(guò)2年，不得在臨時(shí)使用林地范圍內(nèi)修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施。臨時(shí)使用林地期滿(mǎn)后，用地單位應(yīng)當(dāng)在1年內(nèi)恢復(fù)區(qū)域內(nèi)的林業(yè)生產(chǎn)條件。為確?；謴?fù)效果，使用林地申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的方案或者與林權(quán)所有人簽訂恢復(fù)協(xié)議，內(nèi)容應(yīng)包括選址情況、使用方式、能否恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件、恢復(fù)措施、覆土厚度、時(shí)間安排、資金投入等。使用林地單位在項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程中都要遵守恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件方案的要求。在施工設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能考慮挖填方平衡，減少地表擾動(dòng)范圍。施工過(guò)程中，要嚴(yán)格按照使用林地審批文件和臨時(shí)占用林地協(xié)議約定的范圍、面積、用途使用林地，剝離后的地表土層要轉(zhuǎn)運(yùn)保存。嚴(yán)防和杜絕隨意使用或擴(kuò)大臨時(shí)用地的規(guī)模。使用完成后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除臨時(shí)設(shè)施，疏松表面板結(jié)的土壤，將剝離的原有表土進(jìn)行回填覆蓋?；謴?fù)工作要在1年內(nèi)完成，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)組織驗(yàn)收后，交還給原土地所有權(quán)人或使用權(quán)人。3公路建設(shè)使用林地應(yīng)注意的問(wèn)題3.1公路設(shè)計(jì)單位需要注意的問(wèn)題公路設(shè)計(jì)單位在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，一般只注重工程本身的設(shè)計(jì)，對(duì)公路建設(shè)工程所需使用的林地區(qū)域不夠明確。對(duì)于因公路建設(shè)需遷改的輸電線(xiàn)路、河流渠系、交叉道路、移民安置點(diǎn)等附屬建設(shè)內(nèi)容考慮不全面，對(duì)施工便道、?。墸┩翀?chǎng)等臨時(shí)用地也難以準(zhǔn)確劃定。這些設(shè)計(jì)內(nèi)容的缺失，會(huì)導(dǎo)致使用林地可行性論證缺乏依據(jù)，對(duì)林地的報(bào)批和使用形成障礙。因此，公路設(shè)計(jì)單位應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和完整性，充分考慮公路在征地拆遷、建設(shè)施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)所需的用地。項(xiàng)目選址論證過(guò)程應(yīng)充分征求林業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)，或與林勘設(shè)計(jì)單位取得合作，核實(shí)是否存在禁止使用林地的情況，依據(jù)各縣林地保護(hù)利用規(guī)劃及林地一張圖成果，初步測(cè)算林地使用面積和相關(guān)因子，預(yù)估森林植被恢復(fù)費(fèi)，并將使用林地需繳納的費(fèi)用納入到項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和投資估算中。3.2建設(shè)單位應(yīng)注意的問(wèn)題公路建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程中起著重要的主導(dǎo)作用，應(yīng)加強(qiáng)與林勘設(shè)計(jì)單位的溝通和交流，協(xié)調(diào)公路設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、林勘等單位實(shí)施技術(shù)交底，盡可能地做到意識(shí)統(tǒng)一，并在使用林地可行性論證工作中提供必要的協(xié)助和技術(shù)支持，提高林地調(diào)查的準(zhǔn)確度。此外，建設(shè)單位是使用林地報(bào)批的主體單位，應(yīng)落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)償協(xié)議和承諾，積極配合林業(yè)主管部門(mén)做好林地管理工作。3.3施工單位應(yīng)注意的問(wèn)題施工是項(xiàng)目實(shí)施的最終環(huán)節(jié)，由于面臨復(fù)雜多變的現(xiàn)場(chǎng)條件和地理環(huán)境，工程承包隊(duì)伍眾多，若不加強(qiáng)管理，容易出現(xiàn)超范圍占地、超量采伐和實(shí)際用地與批準(zhǔn)范圍不符的情況。施工單位必須嚴(yán)格遵守建設(shè)單位的要求，提高林地保護(hù)意識(shí)，在進(jìn)場(chǎng)施工前認(rèn)真查閱林勘設(shè)計(jì)成果，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的用地范圍開(kāi)展施工。若因施工需要出現(xiàn)增加或調(diào)整用地的情況，施工單位應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系建設(shè)單位或林勘設(shè)計(jì)單位，對(duì)設(shè)計(jì)調(diào)整的部分補(bǔ)辦使用林地報(bào)批手續(xù)后方可繼續(xù)施工。3.4公路建設(shè)涉及生態(tài)敏感區(qū)應(yīng)注意的問(wèn)題生態(tài)敏感區(qū)主要包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、國(guó)家公園等，是具有特殊保護(hù)意義、特殊敏感性或具有潛在自然災(zāi)害影響，極易受到人為活動(dòng)影響而產(chǎn)生生態(tài)負(fù)面效應(yīng)的區(qū)域。在進(jìn)行公路設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意避開(kāi)這些區(qū)域，若無(wú)法避開(kāi)，需事先委托具備相應(yīng)資質(zhì)的單位編制項(xiàng)目建設(shè)對(duì)敏感區(qū)的影響評(píng)價(jià)報(bào)告，取得相關(guān)主管部門(mén)的行政許可或書(shū)面意見(jiàn)后方可實(shí)施林地報(bào)批。4公路建設(shè)使用林地需繳納的各項(xiàng)費(fèi)用4.1植被恢復(fù)費(fèi)森林植被恢復(fù)費(fèi)是建設(shè)項(xiàng)目使用林地必須繳納的一項(xiàng)費(fèi)用。公路屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具體征收標(biāo)準(zhǔn)如下：1）基礎(chǔ)收費(fèi)分10元加2、6元加2、3元/m23個(gè)標(biāo)準(zhǔn)其中10元/m2標(biāo)準(zhǔn)的為郁閉度0.2以上的喬木林地（含采伐跡地和火燒跡地）、竹林地、苗圃地；6元/m2標(biāo)準(zhǔn)的為灌木林地、疏林地、未成林造林地；3元/m2標(biāo)準(zhǔn)的為宜林地。2）森林類(lèi)別為公益林的，植被恢復(fù)費(fèi)在第1款的基礎(chǔ)上加倍征收。3）項(xiàng)目屬于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，按第1、2款的2倍征收［5］。其中，城市規(guī)劃區(qū)范圍以經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃為準(zhǔn)。森林植被恢復(fù)費(fèi)依據(jù)使用林地審批權(quán)限，分別繳納到各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)指定的賬戶(hù)。4.2退耕還林置換費(fèi)退耕還林置換費(fèi)是工程建設(shè)占用退耕還林工程地時(shí)應(yīng)繳納的一筆用于將被占用的退耕還林工程地進(jìn)行異地置換的費(fèi)用。費(fèi)用構(gòu)成包括種苗補(bǔ)助費(fèi)、糧食補(bǔ)助費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)和后續(xù)直補(bǔ)費(fèi)4項(xiàng)。測(cè)算原則為占一補(bǔ)一，即退耕還林工程建設(shè)投入多少補(bǔ)助資金，工程占用就要繳納多少置換費(fèi)用。由于各地區(qū)補(bǔ)償政策在全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上存在一定差異，測(cè)算時(shí)除了依據(jù)國(guó)家相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)將各地區(qū)差異化補(bǔ)償?shù)牟糠旨{入測(cè)算指標(biāo)一并計(jì)算。退耕還林置換費(fèi)繳納到負(fù)責(zé)置換被占用退耕還林工程的林業(yè)主管部門(mén)指定的賬戶(hù)。4.3林地補(bǔ)償費(fèi)林地補(bǔ)償費(fèi)是使用林地單位或個(gè)人對(duì)被使用林地的林權(quán)所有者或其主管單位進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊还P費(fèi)用。公路建設(shè)使用林地補(bǔ)償費(fèi)長(zhǎng)期部分按所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年均產(chǎn)值的5倍計(jì)算，臨時(shí)部分按所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年均產(chǎn)值的2.5倍計(jì)算。耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各地方政府最新出臺(tái)的耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。4.4安置補(bǔ)助費(fèi)公路建設(shè)長(zhǎng)期使用林地部分需向林權(quán)所有者或其主管單位繳納安置補(bǔ)助費(fèi)。參照當(dāng)?shù)刈钚陆y(tǒng)計(jì)年鑒信息，人均耕地大于等于667m2的，單位面積林地安置補(bǔ)助費(fèi)按所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產(chǎn)值的3倍計(jì)算；人均耕地667m2以下的，每個(gè)安置人口按所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產(chǎn)值的3倍計(jì)算。耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)參照各地方政府最新出臺(tái)的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。4.5林木及地面附作物補(bǔ)償費(fèi)林木及地面附著物補(bǔ)償費(fèi)是使用林地單位就項(xiàng)目占地范圍內(nèi)地面生長(zhǎng)的喬木、灌木等林木資源（包括非林地上需采伐的四旁樹(shù)）對(duì)林權(quán)所有者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各地方政府出臺(tái)的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定。若建設(shè)項(xiàng)目編制了移民安置規(guī)劃的，以移民安置規(guī)劃中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。該項(xiàng)費(fèi)用依據(jù)被使用林地的權(quán)屬，集體林地補(bǔ)償給林權(quán)所有者，國(guó)有林地補(bǔ)償給林地主管單位。5結(jié)語(yǔ)公路建設(shè)使用林地的報(bào)批還需要項(xiàng)目具備合法有效的立項(xiàng)批文，取得初步設(shè)計(jì)批文、施工圖設(shè)計(jì)批文或選址意見(jiàn)書(shū)等材料，在項(xiàng)目建設(shè)具有可行性和必要性的前提條件下，遵循〃節(jié)約土地，不占或少占林地，不砍或少砍林木”的原則，使項(xiàng)目建設(shè)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。使用林地審核同意書(shū)和采伐許可證的取得是公路開(kāi)工建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和前置條件，使用林地所需繳納的各項(xiàng)費(fèi)用也是公路建設(shè)投資的重要組成部分。要處理好項(xiàng)目建設(shè)使用林地的問(wèn)題，需要公