征地一定降低農(nóng)民收入嗎上海7村調(diào)查

征地一定降低農(nóng)民收入嗎上海7村調(diào)查

一、問題的提出人們對(duì)現(xiàn)行征地制度的主要批評(píng)之一，就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低而失地農(nóng)民又缺乏更多的收入來(lái)源，因此導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法維持可持續(xù)生計(jì)，生活水平大幅下降(周誠(chéng)，2004；韓俊，2007；馬新文，2009)。這一觀點(diǎn)也得到了大量的實(shí)證支持(高珊、徐元明，2004；毛峰，2005；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2009；金晶、許恒周，2010；張俊瑩等，2010)。但是，這一觀點(diǎn)背后隱含著一個(gè)前提，即土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民收入的主要來(lái)源。然而，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言，其收入來(lái)源大多已不再以土地為主，征地對(duì)他們的影響顯然與“靠地吃飯”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)不一樣，征地可能并不會(huì)導(dǎo)致其收入下降，甚至還有可能帶來(lái)更多的增收機(jī)會(huì)。筆者在長(zhǎng)期的農(nóng)村實(shí)地調(diào)研過程中對(duì)這一點(diǎn)有著深刻感受。在上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，筆者多次遇到農(nóng)民“等待征地”的現(xiàn)象。這些大城市郊區(qū)的農(nóng)民對(duì)征地不是持反對(duì)態(tài)度，而是期待政府征收他們的土地，甚至抱怨“怎么還不來(lái)征地”①。這是一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象。顯而易見，這些精明且善于算計(jì)的理性農(nóng)民，正是意識(shí)到征地是“好事”才會(huì)期盼政府征地。那么，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言，征地是否就如其所盼望的那樣是“好事”嗎？征地究竟是降低還是提高了他們的收入？如果是“好事”，為什么當(dāng)他們真正面臨征地時(shí)也和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民一樣產(chǎn)生不滿呢②？這種既期盼又不滿的矛盾現(xiàn)象背后，是否隱藏著一個(gè)被人忽略的失地農(nóng)民問題產(chǎn)生根源？對(duì)這些問題進(jìn)行深入調(diào)查和思考，可能會(huì)為現(xiàn)行征地制度的改革提供一條新的思路，但現(xiàn)有研究并沒有對(duì)這樣一個(gè)非常有意義的話題進(jìn)行深入細(xì)致的探討，更少見到基于大規(guī)模田野調(diào)查的實(shí)證文獻(xiàn)?；诖?，本文將以上海為例，利用閔行區(qū)5鎮(zhèn)7村2281戶農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)這一問題進(jìn)行深入研究，分析征地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入究竟有何影響，從一個(gè)新角度探討征地矛盾的產(chǎn)生根源，并希望借此為解決失地農(nóng)民問題、完善征地制度提供一條新的思路。二、調(diào)查背景與樣本描述(一)調(diào)查背景閔行區(qū)是上海最靠近市中心的郊區(qū)之一，憑借優(yōu)越的地理位置經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在除浦東新區(qū)之外的8個(gè)郊區(qū)(縣)中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，上海經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)村十之有六，2009年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到16082元，居各郊區(qū)(縣)之首。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，閔行區(qū)也存在著城鄉(xiāng)收入差距較大、二元結(jié)構(gòu)特征突出的問題，特別是伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量迅速增加。為了率先破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2010年3～4月份，上海市閔行區(qū)政府聯(lián)合上海交通大學(xué)等單位針對(duì)本區(qū)農(nóng)民收入現(xiàn)狀進(jìn)行了一次大型實(shí)地調(diào)查。調(diào)研以農(nóng)業(yè)成分較重的浦江、馬橋和華漕3鎮(zhèn)為核心，選擇了聯(lián)星、鎮(zhèn)北、匯中、同心和趙家等5村進(jìn)行調(diào)研。為了進(jìn)行對(duì)比研究，同時(shí)在非農(nóng)化程度較高的七寶鎮(zhèn)和梅隴鎮(zhèn)各選1村調(diào)研，分別是中華村和許涇村。調(diào)查采取普查方式，對(duì)7村全部家庭進(jìn)行入戶問卷調(diào)查。在調(diào)查的7村中，從地理位置來(lái)看，中華村屬于近郊，趙家、許涇2村屬于中郊，其余4村屬于遠(yuǎn)郊。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，7村都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，經(jīng)濟(jì)實(shí)力均在全市平均水平之上，近中郊的中華、許涇、趙家3村更是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，相比而言，遠(yuǎn)郊4村尤其是同心、匯中經(jīng)濟(jì)相對(duì)較弱?？梢?，即使同處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大都市郊區(qū)，地理位置的優(yōu)越與否仍極大地影響到各村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“地利”已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。(二)樣本農(nóng)戶基本特征調(diào)查共獲取農(nóng)戶家庭樣本2281個(gè)，基本特征見表1。樣本戶家庭人口規(guī)模最高為10人，最低為1人，平均3.22人，并以3人為眾數(shù)呈正態(tài)分布。平均家庭總收入61803.31元，人均總收入高達(dá)19193.57元，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平，與上海其他郊區(qū)相比也是較高的(2009年上海市農(nóng)民人均可支配收入為12324元)。從村別來(lái)看，家庭總收入及人均收入最高的是近郊的中華村，其次是中郊的趙家村和許涇村，而遠(yuǎn)郊4村則位居后列，其中最為偏遠(yuǎn)的匯中村人均收入也最低?？梢姡胤浇?jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱也直接影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的高低。在全部樣本中，因土地被征收在當(dāng)前領(lǐng)取征地養(yǎng)老金的有544戶，因土地被征用而獲得地上物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的有6戶，本文將二者合稱為被征地農(nóng)戶，共計(jì)549戶(其中1戶既有征收也有征用)，大部分集中在許涇、中華、趙家3個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，合計(jì)達(dá)73.4％。從被征地農(nóng)戶比例來(lái)看，近中郊的中華、趙家、許涇3村較高，平均有四成農(nóng)戶(41.6％)土地被征，其中尤以中華村最高，達(dá)到88.2％；遠(yuǎn)郊4村被征地農(nóng)戶比例較低，平均僅為11.1％?？傮w上，調(diào)查7村呈現(xiàn)出越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、越是近郊，征地比重就越高的特征。三、征地對(duì)樣本農(nóng)民收入的影響表2列出的樣本戶家庭總收入證明，征地對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言可能確實(shí)是件“好事”：在全部樣本戶中，549個(gè)被征地農(nóng)戶的平均家庭總收入為74761.93元，比1732個(gè)無(wú)征地農(nóng)戶高出近30％，差額高達(dá)17100.82元。7村中只有相對(duì)較為偏遠(yuǎn)的匯中、鎮(zhèn)北2村被征地農(nóng)戶的家庭收入低于無(wú)征地農(nóng)戶，但2村被征地農(nóng)戶合計(jì)只有26戶，僅占4.7％。為什么樣本失地農(nóng)民收入整體上不降反升？總體而言，收入的變化主要取決于減收因素和增收因素二者的綜合作用。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)典型特征就是農(nóng)業(yè)比重較低，這將會(huì)削弱征地所帶來(lái)的減收因素的影響。在此次調(diào)查的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目中，因土地減少而直接導(dǎo)致農(nóng)民收入下降的減收因素主要包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入、土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)收入等方面。調(diào)查結(jié)果顯示，被征地農(nóng)戶和無(wú)征地農(nóng)戶這幾個(gè)方面的收入相差無(wú)幾，土地的減少對(duì)被征地農(nóng)戶的減收作用微乎其微。以表3列出的樣本戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況為例詳細(xì)說明。從表3至少可以看到以下幾點(diǎn)：第一，全部樣本中只有47.8％的農(nóng)戶有承包土地，這意味著一半以上的農(nóng)戶因各種原因已經(jīng)沒有土地。其中，無(wú)征地農(nóng)戶有地率為56.4％，而被征地農(nóng)戶僅為20.6％，這說明被征地農(nóng)戶受征地影響有地戶已大為減少。第二，更重要的是，樣本戶大都已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是將土地流轉(zhuǎn)出去，此次調(diào)查中僅有3.2％的樣本家庭仍在從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而被征地農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)從事率更是低至1.8％。第三，在從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的樣本戶中，被征地農(nóng)戶平均農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入僅比無(wú)征地農(nóng)戶低906.67元，在總收入中所占比例甚微。由此可見，雖然被征地農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入確實(shí)比無(wú)征地農(nóng)戶略有下降，但由于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶比例很低，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入在家庭總收入中的比重也不高，因此這種下降并沒有對(duì)農(nóng)戶總收入的變化產(chǎn)生太大影響。而其他減收因素也都和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入相似，同樣對(duì)失地農(nóng)民收入的影響不大?？傊?，從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，由于上海郊區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)水平所具有的低比重農(nóng)業(yè)特征，使得因征地而形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入下降等減收因素并沒有對(duì)樣本戶的收入產(chǎn)生太大影響。事實(shí)上，作為我國(guó)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一，2009年上海生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)比重僅占0.7％。與此相對(duì)應(yīng)的是，上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)純收入僅占3.4％。顯而易見，在以低比重農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、低比例農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為鮮明特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因征地而導(dǎo)致的土地減少雖然可能造成一部分農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入下降，但整體上并不會(huì)對(duì)失地農(nóng)民收入形成太大的負(fù)面影響。因此，在減收因素影響不大的情況下，被征地農(nóng)戶收入的變化就主要取決于增收因素的作用。那么，是哪些因素導(dǎo)致失地農(nóng)民收入的增加？下面對(duì)此做進(jìn)一步深入分析。四、樣本失地農(nóng)民收入上升原因分析從本次調(diào)查來(lái)看，上海較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平除了表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)比重較低這一鮮明特點(diǎn)之外，還具有三個(gè)方面的突出特征：一是與低比重農(nóng)業(yè)并存的多元化就業(yè)渠道，二是與高比重財(cái)產(chǎn)性收入并存的多源化收入來(lái)源，三是與高經(jīng)濟(jì)水平相符的多樣化社會(huì)保障。(一)多元化的就業(yè)渠道避免了被征地農(nóng)民“失地失業(yè)”現(xiàn)象在大多數(shù)地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因文化程度不高，缺乏相關(guān)技能，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)能力非常有限，能夠外出務(wù)工獲取工資性收入的大多是那些從事簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)的青年農(nóng)民，年老體衰的農(nóng)民只能留在家中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一旦土地被征，這些中老年農(nóng)民就失去了唯一的經(jīng)濟(jì)來(lái)源?！笆У丶词I(yè)”，現(xiàn)行征地制度受人詬病的一個(gè)重要方面就是在農(nóng)民非農(nóng)謀生能力低下而且缺乏外部就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，強(qiáng)行剝奪了農(nóng)民從事自身最擅長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，使其無(wú)法維持可持續(xù)生計(jì)。但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，當(dāng)?shù)丶却嬖谥^多的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民也具有較高的就業(yè)能力，因此“失地失業(yè)”現(xiàn)象并不會(huì)太嚴(yán)重。在此次上海7村調(diào)查中，樣本戶符合勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)的家庭成員共有4610個(gè)，這些勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)率高達(dá)92.6％，即使最低的匯中村也達(dá)到了82.8％。這些非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)力幾乎都是在上海區(qū)域內(nèi)就業(yè)，其中村內(nèi)17.8％，村外鎮(zhèn)內(nèi)35.3％，鎮(zhèn)外區(qū)內(nèi)22.2％，區(qū)外市內(nèi)19.4％，而市外就業(yè)僅占0.9％。由此可見，上海發(fā)達(dá)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?yàn)楸镜鼐用裉峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，這為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從農(nóng)戶這一層次來(lái)看(表4)，全部樣本中被征地農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)戶率(即取得工資性收入的家庭比例)為82.1％③，僅比無(wú)征地農(nóng)戶低了1.3個(gè)百分點(diǎn)。7村中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最弱的匯中村非農(nóng)就業(yè)戶率最低，而最強(qiáng)的中華村非農(nóng)就業(yè)戶率最高，其余幾村則差別不大。就工資性收入總額而言，被征地農(nóng)戶為35974.63元，只比無(wú)征地農(nóng)戶低了700元，相差不大。從工資性收入來(lái)源看，無(wú)論征地與否，樣本戶均以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)為次，行政事業(yè)鎮(zhèn)村公有單位居三，而第一產(chǎn)業(yè)比例最低。相對(duì)而言，被征地農(nóng)戶來(lái)自于第三產(chǎn)業(yè)的工資性收入比重更高一些，這說明更多的失地農(nóng)民選擇在較為簡(jiǎn)單的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。綜上所述，無(wú)論是非農(nóng)就業(yè)戶率還是工資性收入總額，被征地農(nóng)戶都略低于無(wú)征地農(nóng)戶，但差別并不大。雖然被征地農(nóng)戶在就業(yè)方向選擇上稍偏向于簡(jiǎn)單易行的第三產(chǎn)業(yè)，但仍和無(wú)征地農(nóng)戶一樣以第二產(chǎn)業(yè)為主。其實(shí)，上海大多數(shù)農(nóng)民早已實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化多元就業(yè)，工資性收入占人均可支配收入的比重在1990年就已達(dá)到64.0％，至2003年達(dá)到79.4％的最高點(diǎn)，其后雖有所下降，但2009年仍保持在70.0％以上。因此，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)比較突出的是因就業(yè)困難而導(dǎo)致失地農(nóng)民收入下降的問題，在上海并不嚴(yán)重，多元化的就業(yè)渠道既避免了被征地農(nóng)民“失地失業(yè)”現(xiàn)象，也削弱了征地對(duì)農(nóng)民收入的不利影響。(二)多源化的財(cái)產(chǎn)收入提高了被征地農(nóng)民增收能力黨的十七大報(bào)告提出，要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。但是，當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民還難以通過金融資產(chǎn)、房產(chǎn)、土地等形成財(cái)產(chǎn)性收入。首先，收入普遍低下的農(nóng)民能夠擁有的金融資產(chǎn)極為有限，而且缺乏專業(yè)知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)承受能力也差。其次，通過房產(chǎn)獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基本途徑就是出租，但具有出租機(jī)會(huì)的只是城市近郊的很少一部分農(nóng)民。第三，作為一種用益物權(quán)，農(nóng)民可以通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取收益，但這存在著一個(gè)矛盾：土地流轉(zhuǎn)出去就無(wú)法再獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。總之，對(duì)于大部分農(nóng)民而言，財(cái)產(chǎn)性收入只是具有象征性意義?；谝陨显颍瑪U(kuò)大財(cái)產(chǎn)性收入對(duì)農(nóng)民來(lái)說仍是可望而不可及，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入更是少之又少。因此，人們對(duì)現(xiàn)行征地制度的討論，很少注意到征地對(duì)失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響。但是，筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如果能夠充分利用條件，積極發(fā)揮財(cái)產(chǎn)性收入的作用，仍是可以為失地農(nóng)民提供更多增收機(jī)會(huì)的。此次上海7村調(diào)查證明了這一點(diǎn)，在全部樣本戶中，財(cái)產(chǎn)性收入占可支配收入的比重達(dá)到19.5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2009年全國(guó)3.2％的平均水平。而且，被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入高達(dá)16731.92元(表5)，比無(wú)征地農(nóng)戶高出58.9％。表5顯示，樣本戶財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源比較廣泛，且呈現(xiàn)出兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，3個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)弱村；第二，3個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村中被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)高于無(wú)征地農(nóng)戶，但是，4個(gè)經(jīng)濟(jì)弱村中被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入?yún)s低于無(wú)征地農(nóng)戶。這表明，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入高低受村莊地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響較大。具體到本次調(diào)查，許涇、趙家2村農(nóng)戶充分發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)，使房租收入成為最大的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。中華村農(nóng)戶雖然受制于村委會(huì)有關(guān)“村民住房不得出租”的規(guī)定而無(wú)法出租房屋，但其利用該村強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行投資，獲取了很高的股金分紅與利息收入?？傊?個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村農(nóng)戶各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，財(cái)產(chǎn)性收入位居前列。而4個(gè)經(jīng)濟(jì)弱村農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源較為分散，雖然房租收入仍居首位，但因地處遠(yuǎn)郊，租金絕對(duì)額低了很多，因此財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村。由上可見，地理位置和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定7村農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入高低的關(guān)鍵因素。雖然在4個(gè)經(jīng)濟(jì)弱村中，被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入低于無(wú)征地農(nóng)戶，但是，以房租收入為主要來(lái)源的趙家、許涇2村和以投資分紅為主要來(lái)源的中華村，被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入都遠(yuǎn)高于無(wú)征地農(nóng)戶，因此，從總體來(lái)看，上海7村被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入仍遠(yuǎn)超無(wú)征地農(nóng)戶，在被征地和無(wú)征地農(nóng)戶收入總差額中所占比重達(dá)到36.0％?？梢哉f，緊鄰大都市郊區(qū)的優(yōu)越地理位置為近中郊失地農(nóng)民提供的高房租收入，使財(cái)產(chǎn)性收入成為上海7村特別是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村失地農(nóng)民收入不降反升的重要原因。(三)多樣化的社會(huì)保障為被征地農(nóng)民提供了重要的收入來(lái)源當(dāng)前，轉(zhuǎn)移性收入也已成為我國(guó)農(nóng)民收入的重要來(lái)源。此次調(diào)查的轉(zhuǎn)移性收入包括社會(huì)保障收入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入和其他三部分。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入只占樣本戶轉(zhuǎn)移性收入的7.8％，其他轉(zhuǎn)移性收入(主要包括幫困助學(xué)補(bǔ)貼、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)等)僅占4.0％，二者對(duì)失地農(nóng)民收入變化的影響并不大，因此本文主要分析社會(huì)保障收入對(duì)失地農(nóng)民的影響。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)重要問題就是社會(huì)保障體系不夠完善。因此，土地不僅是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民重要的保障手段。晉洪濤等(2009)曾利用全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，從理論和實(shí)證兩方面證明土地對(duì)中國(guó)農(nóng)民具有很強(qiáng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代效應(yīng)。一旦土地被征，就意味著農(nóng)民既喪失了基本的生活來(lái)源，也失去了基本的社會(huì)保障。因此，能否為失地農(nóng)民提供比較完善的社會(huì)保障，就成為解決失地農(nóng)民問題的重要途徑。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為上海建立完善的社會(huì)保障體系提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。早在1996年，上海市政府就針對(duì)郊區(qū)農(nóng)村包括純農(nóng)戶在內(nèi)的各種從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)問題出臺(tái)了“農(nóng)?！敝贫龋刂?009年有72.3萬(wàn)農(nóng)民參加。2003年上海又出臺(tái)“鎮(zhèn)?！敝贫?，為失地農(nóng)民提供以征地養(yǎng)老為主的社會(huì)保障，截至2009年被征地人員參保人數(shù)達(dá)97.8萬(wàn)人。另外，上海還對(duì)未參加各種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的60周歲以上老年農(nóng)民提供養(yǎng)老補(bǔ)貼。由此，上海形成了一個(gè)包括農(nóng)保養(yǎng)老、征地養(yǎng)老、老年養(yǎng)老補(bǔ)貼、低保補(bǔ)貼以及其他社保在內(nèi)的比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。從本次調(diào)查來(lái)看，被征地農(nóng)戶轉(zhuǎn)移性收入高達(dá)19898.4元，其中社會(huì)保障收入為17564.58元，比無(wú)征地農(nóng)戶高出10701.03元，在被征地和無(wú)征地農(nóng)戶收入總差額中占到62.2％，成為失地農(nóng)民收入不降反升的最大根源。由表6可以看到，被征地和無(wú)征地農(nóng)民在社會(huì)保障收入來(lái)源上呈現(xiàn)出截然不同的特點(diǎn)：被征地農(nóng)戶社會(huì)保障收入的最大來(lái)源是征地養(yǎng)老金，平均比例達(dá)到65.3％，其次是“其他”一項(xiàng)，占18.6％；而無(wú)征地農(nóng)戶社會(huì)保障收入則以“其他”為主，其次是老年養(yǎng)老補(bǔ)貼。仔細(xì)觀察還可以發(fā)現(xiàn)，雖然被征地農(nóng)戶在農(nóng)保養(yǎng)老、老年養(yǎng)老以及其他社會(huì)保障方面的收入絕對(duì)額低于無(wú)征地農(nóng)戶，但由于他們獲得了無(wú)征地農(nóng)戶所享受不到的平均高達(dá)11470.55元的征地養(yǎng)老金收入，因此其社會(huì)保障收入總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過無(wú)征地農(nóng)戶，征地養(yǎng)老金也成為上海失地農(nóng)民收入不降反升的最主要原因。可以說，完善的社會(huì)保障體系尤其是為失地農(nóng)民提供的以征地養(yǎng)老為主的“鎮(zhèn)?！敝贫?，是上海為解決失地農(nóng)民問題采取的最有效措施(晉洪濤，2010)，在有效保證失地農(nóng)民收入不下降以及提高方面發(fā)揮了決定性作用。五、結(jié)論與討論：征地制度的缺陷與改革方向來(lái)自上海7村的調(diào)查驗(yàn)證了本文提出的觀點(diǎn)：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，征地并不一定降低農(nóng)民收入。通過對(duì)2281個(gè)樣本農(nóng)戶的深入分析，本文發(fā)現(xiàn)：一方面，較低的農(nóng)業(yè)比重削弱了征地的減收作用，多元化的就業(yè)途徑分散了收入下降的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，緊鄰市區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的高額房租收入，以及政府提供的以征地養(yǎng)老為主的完善的社會(huì)保障體系，則在保證失地農(nóng)民不下降的同時(shí)帶來(lái)了更多的增收機(jī)會(huì)?；谝陨弦蛩?，征地不但沒有導(dǎo)致上海7村失地農(nóng)民收入的下降，反而提高了他們的收入。這也許正是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“期盼”政府前來(lái)征地的原因所在。當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)，對(duì)大多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，征地將會(huì)對(duì)失地農(nóng)民造成巨大影響，收入減少、生活水平下降甚至難以維持生計(jì)是普遍存在的現(xiàn)象。但是，我們需要特別關(guān)注的問題是：為什么在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，收入不降反升并沒有減少失地農(nóng)民的不滿？雖然此次調(diào)查并未涉及失地農(nóng)民對(duì)征地的態(tài)度，但是，從其他一些實(shí)地調(diào)查中我們可以看到，這種現(xiàn)象是普遍存在的(王慧博，2010)④。大多數(shù)學(xué)者在研究我國(guó)征地制度問題時(shí)都贊同這樣一個(gè)觀點(diǎn)：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致失地農(nóng)民收入下降是產(chǎn)生征地矛盾的主要根源。但是，收入不降反升的發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民仍對(duì)征地不滿這一現(xiàn)象，說明征地導(dǎo)致農(nóng)民收入下降只是引發(fā)失地農(nóng)民問題的表面根源。筆者認(rèn)為，雖然不能完全排除在發(fā)達(dá)地區(qū)仍有部分失地農(nóng)民是為了爭(zhēng)取補(bǔ)償費(fèi)而斗爭(zhēng)，但大部分農(nóng)民的反抗已經(jīng)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)有著本質(zhì)不同。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言，他們歡迎征地，是因?yàn)樗麄兡軌虻玫礁咚降氖杖牒蜕鐣?huì)保障；他們反對(duì)征地，是因?yàn)樗麄兊臋?quán)利沒有得到應(yīng)有尊重，他們不滿的并不是征地這件事，而是自己不能參與征地過程，不能充分表達(dá)意見，并獲取集體土地所有權(quán)人應(yīng)有的回報(bào)。在現(xiàn)行征地制度安排下，征地成為一個(gè)行政強(qiáng)制過程(韓俊，2005)，征地事宜基本全由政府決定。雖然《土地管理法》在第四十八條明確規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，而國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))也進(jìn)一步要求，國(guó)土資源部門在征地依法報(bào)批前要將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等告知被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，但是，法律賦予農(nóng)民的這些權(quán)利在大多數(shù)地方普遍只是停留在紙上(李平、徐孝白，2004)。在不能充分參與征地過程表達(dá)自己意見的情況下，給予失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)再高，他們也不會(huì)心甘情愿地接受；即使補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)超過心理預(yù)期值，失地農(nóng)民依舊會(huì)認(rèn)為自己利益受損。失地農(nóng)民之所以難以有效保護(hù)自身合法權(quán)益，更深層次的根源在于現(xiàn)行征地程序安排的不公(史清華，2009)。根據(jù)討價(jià)還價(jià)理論，談判程序(如誰(shuí)先提出分配方案、是否允許談判破裂、仲裁調(diào)解機(jī)制如何安排等)將直接決定利益分配結(jié)果(穆素，2005)。筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行征地程序安排下，農(nóng)民是處于“天然”不利地位的?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l關(guān)于“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”的規(guī)定，給予了政府首先提出分配方案的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”。而《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條關(guān)于“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”的規(guī)定，則賦予了政府確定最終分配方案的“后動(dòng)優(yōu)勢(shì)”；第四十五條關(guān)于“拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定，又賦予了政府不允許征地談判破裂、可以強(qiáng)行征地的“合法暴力”。同時(shí)，作為被征地農(nóng)民代表的村委會(huì)，在征地中也往往因?yàn)槭艿缴霞?jí)政府的壓力而放棄為農(nóng)民爭(zhēng)取利益?？梢哉f，失地農(nóng)民的弱勢(shì)地位從根本上來(lái)說就是來(lái)源于現(xiàn)行征地制度賦予了政府太多的強(qiáng)勢(shì)地位。在不公平的征地程序安排下，農(nóng)民即使享有完整的談判權(quán)，也難以有效保護(hù)自身利益。因此，筆者認(rèn)為，沒有實(shí)現(xiàn)“程序公平”才是現(xiàn)行征地制度的根本缺陷?，F(xiàn)行征地程序安排帶來(lái)了兩方面結(jié)果：一方面是農(nóng)民難以有效保護(hù)自身權(quán)益，造成農(nóng)民合法利益大量流失，另一方面是未能有效遏制土地的低效率利用，造成農(nóng)地過度損失(蔡繼明，2006；曲福田，2006；田傳浩等，2009)。“兩失”問題所引發(fā)的失地農(nóng)民激烈抗?fàn)幰约吧鐣?huì)總福利的下降，使現(xiàn)行征地制度處于嚴(yán)重的非均衡狀態(tài)。如何改革現(xiàn)行征地制度以滿足制度創(chuàng)新需求，已成為政府面臨