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文檔簡介
重慶市市政設(shè)施維護管理與財政保障第一頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(一)城市管理的重要意義(1)城市管理是推進現(xiàn)代城市經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要舉措城市是經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要載體,城市環(huán)境本身就是一種價值極高的無形資產(chǎn)。城市管理的好與壞,直接關(guān)系到城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的好與壞。有效的城市管理措施,可以為城市經(jīng)濟、社會發(fā)展提供更加廣闊的空間,可以推進城市化進程,不斷提高市民生活質(zhì)量。因此,提高城市管理水平,改善城市環(huán)境,把環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力,是推進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要舉措。第二頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(2)城市管理是維護最廣大人民群眾根本利益的有效舉措城市管理的根本目的,就是要為廣大市民營造一個良好的工作和生活環(huán)境。城市環(huán)境對于人的精神狀態(tài)、身心健康有著十分重要意義。創(chuàng)建干凈整潔、秩序井然、美麗優(yōu)雅的城市環(huán)境,既是城市管理的重要內(nèi)容,也是人民群眾所期盼的。因此,加大城市管理力度,強化整體服務(wù)功能,努力提高廣大群眾物質(zhì)和文化生活質(zhì)量,是維護最廣大人民群眾根本利益的有效措施。第三頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(3)城市管理水平是體現(xiàn)當代城市精神文明建設(shè)的重要標志城市管理水平是城市文明程度的重要體現(xiàn)。城市管理,即對城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理等多方面進行的規(guī)范管理和有效監(jiān)督,它在社會文明進步中有著極其重要的地位和作用。城市管理和精神文明建設(shè)的有機結(jié)合,可通過多種途徑和載體,培養(yǎng)廣大市民的衛(wèi)生、環(huán)保、交通、法律、社會公德等現(xiàn)代文明意識,使他們的文明素質(zhì)與現(xiàn)代化的城市相適應(yīng),從而營造具有良好道德風尚和科學、健康、文明、進步的思想觀念、生活方式和社會環(huán)境,這是體現(xiàn)當代城市精神文明建設(shè)的重要標志。第四頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(二)市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性市政設(shè)施維護是城市管理的重要組成部分,主要包括道路、橋梁、給水排水設(shè)施等等,市政設(shè)施在一定程度上反映出一個城市的精神風貌,與人們的生產(chǎn)生活也有著緊密的聯(lián)系。做好對市政設(shè)施的管理維護對城市管理具有重要作用,主要表現(xiàn)在以下四個方面:(1)市政設(shè)施維護有利于發(fā)揮城市多元性功能(2)市政設(shè)施維護有利于形成經(jīng)濟聚集效應(yīng)(3)市政設(shè)施維護有利于提高市民福利水平(4)市政設(shè)施維護有利于實現(xiàn)正外部效應(yīng)第五頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(1)市政設(shè)施維護有利于發(fā)揮城市多元性功能城市基礎(chǔ)設(shè)施是人流、物流、信息流、能源流的載體,是保證城市經(jīng)濟和社會活動的正常運行的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件。城市生產(chǎn)與發(fā)展離不開能源供給、供水排水、交通運輸、郵電通信、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、消防減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達,城市功能就會越完備,對外輻射的半徑也就越大。(2)市政設(shè)施維護有利于形成經(jīng)濟聚集效應(yīng)在特定的地域空間內(nèi),各種基礎(chǔ)設(shè)施相互配套,能夠降低生產(chǎn)和交易的成本,提高經(jīng)濟效率和效益。有研究提出,城市基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加1%,生產(chǎn)成本可以降低0.129%。正是由于基礎(chǔ)設(shè)施能夠帶來額外收益,它能將各種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟活動吸引到城市來?;A(chǔ)設(shè)施越發(fā)達,就越能從更加廣闊的地理空間內(nèi)吸引生產(chǎn)要素和勞動力,從而形成更高層次的經(jīng)濟聚集效應(yīng)。第六頁,共71頁。一、市政設(shè)施維護在城市管理中的重要性(3)市政設(shè)施維護有利于提高市民福利水平市政基礎(chǔ)設(shè)施是市民生活最基本的物質(zhì)保障。城市宜居程度的提升,有賴于基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。高速公路、機場、市內(nèi)道路等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施,極大地提高單位時間內(nèi)人流、物流、信息流的位移速度和頻率,為市民享受現(xiàn)代生活提供了便利條件。地鐵、輕軌、立交橋和立體交通,提高了視頻出行速度,減少了交通堵塞,節(jié)約了出行時間。因此,市政設(shè)施維護有利于提高市民福利水平。(4)市政設(shè)施維護有利于實現(xiàn)正外部效應(yīng)市政設(shè)施不僅能為經(jīng)濟發(fā)展和市民生活提供必要的物質(zhì)保障,而且也是提高環(huán)境效益和社會效益的重要手段。園林綠化、公共綠地、文化廣場、道路交通和環(huán)境保護等基礎(chǔ)設(shè)施,打造了優(yōu)質(zhì)的公共空間,具有改善人居環(huán)境、減少城市污染、維護生態(tài)平衡、提高生活質(zhì)量的作用。而城市防火、防災(zāi)、防震及社會治安等設(shè)施,能夠減少自然和人為災(zāi)害,為城市運行提供了安全保障。第七頁,共71頁。二、市政設(shè)施維護特點分析(一)市政設(shè)施維護具有時效性和多樣性市政設(shè)施維護項目不同于其他的一般建設(shè)工程,具有時效性和多樣性。市政設(shè)施直接關(guān)系到社會的公共利益,市政設(shè)施的好壞也反應(yīng)了一個城市的管理水平,因此對于市政設(shè)施養(yǎng)護維修,通常都工期緊,任務(wù)重,為了盡量減少對人們正常生活的影響,表現(xiàn)出強烈的時效性。市政設(shè)施養(yǎng)護維修涉及到的范圍很廣,有道路,有橋梁,有給排水工程等等,如市政路面施工,路牌更換或維護,橋梁養(yǎng)護維護,給排水管道的維修,污水處理設(shè)施的維護維修,還有燃氣、熱力、照明、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、場地等附屬設(shè)施等,而且有些市政設(shè)施,比如道路、路燈等還需要經(jīng)常性大修、中修等,可以說工程項目復(fù)雜多樣是其中的一個特點?;谶@些特點,市政設(shè)施養(yǎng)護必然要秉承精心化和標準化的管理,構(gòu)造城市設(shè)施養(yǎng)護管理的長效機制,提高作業(yè)技術(shù)含量。因此,市政設(shè)施維護的財政保障就與一般的建設(shè)工程有很大的不同,必須建立適應(yīng)于市政設(shè)施維護特點的財政保障機制。第八頁,共71頁。二、市政設(shè)施維護特點分析(二)市政設(shè)施維護管理機構(gòu)具有復(fù)雜性城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的主體。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合管理機構(gòu)主要有城市建設(shè)委員會、規(guī)劃建設(shè)委員會以及大中城市設(shè)置的市政管理委員會。一般而言,市政設(shè)施維護管理機構(gòu)具有復(fù)雜性,是指市政設(shè)施維護的組織結(jié)構(gòu)具有多層次、多級維護組織管理并存等現(xiàn)象。目前,我國主要大城市市政設(shè)施維護管理基本是以市、區(qū)兩級政府分級管理,市、區(qū)市政部門、轄區(qū)街道(園區(qū))以及社會單位三種模式并存的管理格局。市、區(qū)市政部門為市政委和各區(qū)市政管理局,轄區(qū)街道(園區(qū))主要為各街道辦事處、商圈管委會和園區(qū)管委會,社會單位主要為三大橋梁專業(yè)管理公司等。在分級管理劃分原則方面,主要按照“誰投資,誰管理”的劃分原則,即市級財政撥款建設(shè)的市政設(shè)施,如市建委、市城投集團等單位建設(shè)的設(shè)施主要移交給市里管理,區(qū)級財政撥款建設(shè)的市政設(shè)施由區(qū)級市政部門維護管理,而企業(yè)、園區(qū)投資修建的市政設(shè)施主要由其自行維護管理或移交轄區(qū)市政維護管理。第九頁,共71頁。二、市政設(shè)施維護特點分析(三)公共公益特征決定了費用主要來源于財政資金市政設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)是公共性的,是為整個城市社會服務(wù)的。從經(jīng)濟學的角度來分析,城市基礎(chǔ)設(shè)施是一種公共物品,它具有非排他性和非競爭性,即一個人在利用基礎(chǔ)設(shè)施的時候不能排除他人同時使用。城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的兩重性是指城市基礎(chǔ)設(shè)施即為生產(chǎn)服務(wù),又為生活服務(wù)。正是這種公共公益特性的存在,就決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施維護和建設(shè)的費用主要來源于政府的財政投資。這其中主要渠道有:(1)政府的財政支出。目前,對許多城市來說,仍然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的和維護的主要資金來源,主要有財政撥款,中央和地方每年都有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項撥款,國家預(yù)算內(nèi)基建投資,以及地方的機動財力。(2)城市維護建設(shè)稅與配套費。城市維護建設(shè)稅,城市按照7%征收,縣級和建制鎮(zhèn)按照5%征收,不在市區(qū)或縣城、鎮(zhèn)的,按照1%征收。第十頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(一)政府事權(quán)、財權(quán)研究的理論市政設(shè)施維護具有很大的正外部效應(yīng)和公益性,因此決定了資金費用主要來源于財政資金,市政設(shè)施維護管理也主要由政府來提供。因此市政設(shè)施維護管理的事權(quán)和財權(quán)的匹配和管理是非常重要的。事權(quán)是支出范圍劃分的前提,同時也是多級財政體制協(xié)調(diào)過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),在各級政府間財政關(guān)系中居于十分重要的地位。西方發(fā)達國家均充分注意到了這一問題的重要性,用憲法和相關(guān)法律明確劃分事權(quán)和支出范圍。各級政府事權(quán)大小及其事權(quán)的履行都有憲法或其他法律可依,即使政府之間共有事權(quán)也有法律形式加以明確分工,保證了從各級政府有效的行使職責、對政府間財政關(guān)系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。第十一頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(一)政府事權(quán)、財權(quán)研究的理論
只有各級政府間事權(quán)劃分合理化,財權(quán)才可能合理化,完善事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)的制度是整個財政體制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。多級政府體系下,在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,界定各級政府支出責任,才能劃分財政收入,再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺,補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口,實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”,這是確保整個財政體制有效運轉(zhuǎn)的必然選擇。第十二頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(一)政府事權(quán)、財權(quán)研究的理論
事權(quán)與財政支出掛鉤的原則避免了財政資源分配的失衡和政府間財政關(guān)系的緊張,為各級政府事權(quán)行使提供了充足的資金保障,使各級政府得以依法行政,保障行政功效正常發(fā)揮。建立健全政府間支出責任制度,支出責任制度是指以法律或規(guī)章等形式確立的政府履行支出責任所需要遵循的制度規(guī)制與基本安排。我國并沒有建立系統(tǒng)、全面的政府支出責任制度,這是導(dǎo)致支出責任與事權(quán)不適應(yīng),支出責任與財力相脫節(jié)的重要原因。因此,應(yīng)建立健全政府支出責任制度體系,形成科學的支出責任確定機制和有效的激勵與約束機制。第十三頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(1)建立科學的支出責任確定機制首先,按照社會經(jīng)濟發(fā)展實際和未來發(fā)展趨勢,建立科學的政府支出規(guī)模確定機制,保證市場責任和政府責任的明晰化;其次,按照現(xiàn)階段各級政府的能力和改革發(fā)展的客觀需要,制定各級政府職責和財政支出的優(yōu)先順序和相應(yīng)的公共服務(wù)及財政支出標準;最后,在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上,進行各級政府支出成本與績效的精確量化,并以此為依據(jù)最終確定各級政府支出責任的合理分擔機制。第十四頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(2)明確支出責任主體與目標首先,明確各級政府為支出責任的承擔主體,各級政府財政部門為支出責任的具體履行和執(zhí)行主體,明確規(guī)定支出責任主體的具體權(quán)利與義務(wù);其次,明確支出責任履行的基本目標,對于能夠標準化的支出責任盡可能的標準化,應(yīng)優(yōu)先保證義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、道路交通等支出需要,適度拓展環(huán)境保護、社會保險以及經(jīng)濟發(fā)展等支出需要,形成支出責任目標與社會經(jīng)濟發(fā)展具體情況的動態(tài)均衡,便于支出責任主體履行其責任和社會監(jiān)督;最后,以法律形式對各級政府的具體支出責任與履行目標進行規(guī)范,通過法制化促進各級政府支出責任的規(guī)范化、公平化、透明化,形成強有力的法律約束機制。第十五頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(3)建立有效的支出責任激勵機制建立支出責任履行的評價機制,在明確支出責任履行的基本目標和要求的前提下,充分考慮支出責任履行的各種情況,科學評價、全面衡量各級政府支出責任履行情況;其次,完善財政支出責任的監(jiān)督機制,及時發(fā)現(xiàn)和糾正支出責任履行中的偏差,保證各級政府能夠按照事權(quán)劃分的基本格局和財政支出責任目標有效履行其支出責任;最后,建立政府支出責任、自主收入和轉(zhuǎn)移支付的均衡機制,改變目前的收入層層上移,而支出責任層層下移所導(dǎo)致的地方財政,尤其是困難地區(qū)地方財政捉荊見肘的情況,逐步構(gòu)建財政支出責任與收入籌集均衡機制,形成政府間事權(quán)與支出責任的良性博弈機制,逐步實現(xiàn)政府間事權(quán)與支出責任的“激勵相容”。第十六頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端(二)重慶市政設(shè)施的財政保障體制弊端新《預(yù)算法》要求建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度。“誰該干什么事”來決定“誰掏錢”,再通過收入劃分調(diào)整和完善轉(zhuǎn)移支付制度,讓“事”和“錢”相匹配,合理配置各級政府支出責任,明確各級政府分擔資金的比例和標準。合理確定部門各自的權(quán)責范圍和職能重點,堅持一項事權(quán)原則上由一個部門負責,確需多個部門共同履行的事權(quán),明確牽頭部門,分清主次責任。根據(jù)新《預(yù)算法》“第十三條經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算,非經(jīng)法定程序,不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出?!?,這一條決定預(yù)算約束剛性,《預(yù)算法》規(guī)定嚴格按預(yù)算安排支出。第十七頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端因此,根據(jù)最新修訂的《預(yù)算法》的相關(guān)精神,市財政局要求重慶市市政委提高部門預(yù)算的年初到位率,減少年度中間的預(yù)算追加和調(diào)整。而現(xiàn)行的管理體制則決定了重慶市市政委的大部分專項經(jīng)費只能在年度中間逐筆追加,造成年初預(yù)算與年終決算差異過大,面向重慶市人民代表大會和社會公示時壓力非常巨大。2012年—2014年,重慶市市政委年初部門預(yù)算和年終決算的差異分別為-7.27億元、-4.44億元、-4.75億元,差異常年在100%以上。長此以往,重慶市市政委將很難應(yīng)對人大和社會公眾對預(yù)決算監(jiān)督時的質(zhì)疑。第十八頁,共71頁。三、政府事權(quán)、財權(quán)與重慶市政設(shè)施的財政保障弊端結(jié)合到重慶市的具體情況,重慶市市城鄉(xiāng)建委和重慶市市政委同屬市政府的組成部門,分別負責城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政設(shè)施維護管理,本應(yīng)該建管分離,各司其職。市政設(shè)施維護管理應(yīng)該主要由重慶市市政委負責,根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相匹配的原則,重慶市市政委就應(yīng)該享有相應(yīng)的市政設(shè)施維護管理的財權(quán)。但實際工作中,市建委利用其調(diào)控城建資金的職能,對重慶市市政委的業(yè)務(wù)工作進行了較多的干涉,包括隨意變更市政設(shè)施維護定額、及財政局不直接對重慶市市政委的市政設(shè)施維護管理進行預(yù)算,這種事權(quán)和財權(quán)的嚴重不對稱,對重慶市市政委的工作造成了不利影響,從而影響重慶市市政委工作的權(quán)威性和積極性,對重慶市市政委的工作效率產(chǎn)生較大的負面影響。第十九頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(一)幾種不同的市政管理模式我國市政設(shè)施管養(yǎng)市場化運行過程總形成了三種主要模式:第一種是“管養(yǎng)分開、事企分離、剝離改制”模式,指的是原市政管養(yǎng)單位作業(yè)層剝離改制,實行企業(yè)化運營;保留管理層性質(zhì)機構(gòu),轉(zhuǎn)換職能成為行業(yè)監(jiān)管(管理)機構(gòu)。代表城市有上海、深圳、杭州、常州等。第二種是“管養(yǎng)分開、政企分離、整體改制”模式,指的是原市政管養(yǎng)單位整體轉(zhuǎn)企改制并且推向市場,行政主管部門收回原市政管養(yǎng)單位的管理職能。代表城市有廣州等。第三種是“管養(yǎng)分開、政企分開、分層改制”模式,指的是在“管養(yǎng)分開、事企分離,剝離改制”基礎(chǔ)上,首先提升行業(yè)管理職能并強化市政設(shè)施養(yǎng)護維修效果的監(jiān)管能力,行政體制改革和管養(yǎng)行業(yè)改革同步進行。行政主管部門下放原對市政管養(yǎng)單位的行業(yè)管理職能,原市政管養(yǎng)單位轉(zhuǎn)為事業(yè)局。等到職能調(diào)整和運行穩(wěn)定后,作業(yè)層進行“剝離改制”,使行業(yè)改革與城市化進程及經(jīng)濟發(fā)展同步運行。第二十頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(二)國內(nèi)其他城市為學習國內(nèi)部分城市市政管理體制先進經(jīng)驗和做法,通過對比分析北京、上海、天津、廣州、成都、西安等城市的市政設(shè)施管理體制,進一部完善重慶市主城區(qū)市政設(shè)施分級管理體制。(1)北京市北京市市政市容管理委員會主要職責大部分與重慶市政委員會類似。
市政市容委員會承擔本市關(guān)于市政管線及附屬設(shè)施、燃氣、供熱、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市環(huán)境建設(shè)等方面;承擔本市城市容貌管理責任;負責管理戶外廣告、牌匾標識、標語、宣傳品設(shè)置;負責城市照明管理工作,會同市規(guī)劃部門編制夜景照明專項規(guī)劃并組織實施,監(jiān)督照明設(shè)施的維護管理;負責市容環(huán)境綜合整治工作等。
市交通委員會組織編制交通基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護和交通運輸行業(yè)的年度計劃,并組織實施和監(jiān)督管理。第二十一頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(2)上海市上海市市政管理相關(guān)工作由上海城鄉(xiāng)住房建設(shè)委、上海綠化市容管理局及上海市交通委承擔。上海市城鄉(xiāng)建設(shè)委對城市維護項目年度預(yù)算具有安排權(quán)利。
市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織編制市級城市維護項目年度預(yù)算安排計劃,按照職責分工加強對市級城市維護項目的監(jiān)督管理;負責道路和公共區(qū)域照明設(shè)施的行政管理;
市綠化和市容管理局負責協(xié)調(diào)市有關(guān)部門組織編制本市戶外廣告設(shè)施的專業(yè)規(guī)劃,負責戶外廣告設(shè)置的審批;承擔景觀燈光、戶外廣告等設(shè)施的安全監(jiān)管責任等;第二十二頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式市交通委員會負責公路和城市道路、軌道交通、樞紐場站、公交站點、公共停車場(庫)、港口、航道、橋梁、隧道等交通基礎(chǔ)設(shè)施的項目建設(shè)管理、工程質(zhì)量安全監(jiān)督和運行維護管理;負責道路交通標志、標線、護欄、誘導(dǎo)屏等交通設(shè)施的建設(shè)、管理和維護;負責道路指示牌工作的監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào);第二十三頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(3)天津市天津市市政管理工作主要由市政交通運輸委,市容園林委承擔;
市市容園林委員會負責市容市貌行業(yè)監(jiān)督管理和城市生活廢棄物監(jiān)督管理,包括建筑物外檐、構(gòu)筑物、圍墻和其他設(shè)施進行裝修、改建、改變的,或者設(shè)置各類標志設(shè)施的許可、對臨時懸掛標語或宣傳品許可、戶外廣告及夜景燈光設(shè)施設(shè)置與變動許可、從事城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸、處理服務(wù)許可等;市交通運輸委員會由原市市政公路管理局和交通運輸和港口管理局構(gòu)成,負責制定市政道橋、公路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護、維修計劃;會同市財政局制定并下達市政道橋、公路養(yǎng)護維修資金計劃;負責資金的安排和管理;組織實施市政道橋、公路的養(yǎng)護及大中維修項目;天津市政設(shè)施主管部門每年對區(qū)縣“以獎代補”金額為6億元。第二十四頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(4)廣州市廣州市的城市市政管理工作由市交通委員會,市城市管理委員會承擔;城鄉(xiāng)建設(shè)委在城市道路、公路、市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等方面負責財政預(yù)算,維護管理并不參與;
市交通委員會負責城市道路和公路養(yǎng)護維修行業(yè)的監(jiān)督管理,承擔由市本級負責的城市道路和公路養(yǎng)護維修的組織實施工作;
市城市管理委員會除了不承擔道路,橋梁及隧道等設(shè)施維護管理外,其職責大部分與重慶市政委相同。第二十五頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(5)啟示和借鑒意義
建議借鑒京津滬穗四市的成熟經(jīng)驗(天津市政設(shè)施主管部門每年對區(qū)縣“以獎代補”金額為6億元),給市政委安排適當?shù)囊龑?dǎo)經(jīng)費,市市政委根據(jù)各區(qū)實際管護水平和效果,進行考核評判后,會同市財政將該筆經(jīng)費補助給各區(qū),確保??顚S?,推動主城區(qū)的維護管理水平上臺階。同時,適當加強對遠郊區(qū)縣,特別是對城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的幫扶支持,以利全市市政管理工作協(xié)調(diào)發(fā)展,提供工作效率,發(fā)揮激勵機制。第二十六頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(三)國外財政預(yù)保障制度模式日本、德國、美國都是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家,其地方政府部門預(yù)算管理模式雖然不盡一致,但其具體組織形式、技術(shù)和運行方式、機制等已日臻完善,代表了地方政府預(yù)算管理的最高水平。盡管我國與以上各國的社會制度不同,但在市場經(jīng)濟下,地方政府的財政活動卻有著共同的規(guī)律性。通過了解這些國家地方政府部門預(yù)算模式,分析其特點和發(fā)展趨勢,將對重慶市部門預(yù)算改革有較大的啟示和借鑒意義。第二十七頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(1)日本地方政府財政預(yù)算管理模式日本地方政府預(yù)算可分為兩大類:一般會計預(yù)算和特別會計預(yù)算;公營事業(yè)預(yù)算和普通會計預(yù)算。一般會計預(yù)算,也就是通常說的地方財政預(yù)算,是指以地方政府基本收支為中心、維持地方政府基本行政職能的財政收支計劃。地方政府的特別會計預(yù)算種類繁多,涉及的范圍較廣。它主要包括公營企業(yè)預(yù)算和其他特別會計預(yù)算。公營企業(yè)預(yù)算是地方政府對其擁有或經(jīng)營的企業(yè)的預(yù)算,如經(jīng)營本地區(qū)的供水、供電、公共衛(wèi)生和公共交通等方面的預(yù)算。日本地方年度預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算等均由地方行政長官、出納長或出納員負責,而預(yù)算的監(jiān)督則由地方的監(jiān)察委員會和議會負責。預(yù)算嚴格按各項法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行,而具體的財政支出則由出納長或出納員根據(jù)地方行政長官的命令執(zhí)行,他人無權(quán)干涉,包括議會。年度決算首先由出納長或出納員編制并提交給地方行政長官,行政長官再把決算報告提交監(jiān)察委員會審查批復(fù),接著連同監(jiān)察委員會的批復(fù)意見一起提交議會審批,最后,財政預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算等有關(guān)文件或財政收支事項要向全社會公布。第二十八頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(2)德國地方政府財政預(yù)算管理模式德國的地方財政預(yù)算包括州財政預(yù)算和市鎮(zhèn)財政預(yù)算,地方各級政府有權(quán)編制各自獨立的年度財政計劃并力求做到收支平衡。編制的先后順序依次為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn),三級政府財政預(yù)算的編制方法和項目分類是一致的,財政預(yù)算模式是一致的。市鎮(zhèn)地方政府的預(yù)算草案,同州政府一樣,均由有關(guān)行政部門編制,然后提交給市(鎮(zhèn))長。為便于管理,市鎮(zhèn)的預(yù)算草案一般由總預(yù)算、單項預(yù)算、預(yù)算說明和財政安全方案四部分構(gòu)成。德國市鎮(zhèn)預(yù)算草案先經(jīng)議會審批,后經(jīng)監(jiān)事會審查,確認無問題后才能具體實施。德國預(yù)算的決算指在一個財政預(yù)算年度結(jié)束以后的三個月內(nèi),先由財政局根據(jù)一年內(nèi)發(fā)生的具體的財政收支額,編制年終結(jié)算報告,在市(鎮(zhèn))長確認無誤后,提交市鎮(zhèn)審計局和市鎮(zhèn)審計委員會審查。審查之后,審計單位要向市議會提交一份年終審計報告,議會全會在對審計報告做出通過的決議后,再通告給市(鎮(zhèn))長,這樣就完成了預(yù)算的監(jiān)督工作。第二十九頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(3)美國地方政府財政預(yù)算管理模式市年度預(yù)算編制的基本程序是:第一步,部門編制預(yù)算草案階段。一是根據(jù)市憲章授權(quán)市政府組建由市長、財務(wù)委員會主席、財政部長、兩個議會議員參加的預(yù)算委員會。二是各個部門提出支出計劃并進行效率和有效性的評價,確定部門的服務(wù)需要量及工作量,然后由市長發(fā)出預(yù)算指示,組織編制部門預(yù)算。這是許多地方和州政府的共同做法;第二步,各部門向市長提出預(yù)算需求,也就是包裝階段;第三步,市長向預(yù)算委員會提交匯總的預(yù)算草案,并由委員會進行修訂,也就是推銷階段;第四步,預(yù)算委員會向市議會(立法機關(guān))提交修訂后的正式的預(yù)算草案,請市議會審查批準,也就是批準階段。美國各級政府的預(yù)算一旦生成法律文件就必須嚴格執(zhí)行,沒有特大的自然災(zāi)害,絕不調(diào)整預(yù)算。特殊情況下,州長、市長、縣長有權(quán)在內(nèi)部調(diào)整,但決不能超過總預(yù)算指標。第三十頁,共71頁。四、國內(nèi)市政設(shè)施維護管理模式(4)啟示和借鑒意義上述三個發(fā)達國家地方政府預(yù)算管理模式可以說是共性與個性共存,對照當前重慶市的財政預(yù)算管理模式,有很多值得學習與借鑒的地方。特別是在明確預(yù)算草案嚴格按照部門編制,規(guī)范部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職能和地位;實行部門預(yù)算管理,財政直接對部門服務(wù)和負責;注重績效管理,把部門職能履行程度指標引入預(yù)算編制中,給予“想干事、能干事"的部門以必要的經(jīng)費支持,從而達到提高資金使用效益的目的。第三十一頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀(一)市市政委基本情況重慶市市政管理委員會在原市城建局、市公用局、市城管辦等單位的基礎(chǔ)上合并組建。承擔城市市容環(huán)境綜合整治的責任、城市環(huán)境衛(wèi)生管理的責任及城市管理執(zhí)法的責任工作;指導(dǎo)協(xié)調(diào)戶外廣告、戶外燈飾設(shè)置管理工作;負責全市市政基礎(chǔ)設(shè)施維護、城市供水、節(jié)水、排水、熱力、燃氣、環(huán)衛(wèi)、城市市容環(huán)境綜合整治等多方面工作,承擔全市的城市道路、排水、橋梁、隧道和城市照明等市政基礎(chǔ)設(shè)施維護管理的等多項工作;統(tǒng)籌規(guī)劃全市市政管理中長期發(fā)展戰(zhàn)略。重慶市市政委以實現(xiàn)、維護最廣大群眾利益為出發(fā)點和落腳點,關(guān)注市政工程中群眾最為關(guān)心的熱點、難點問題,樹立以人為本,關(guān)注民生的服務(wù)理念,不斷提升市政設(shè)施的管理水平與服務(wù)質(zhì)量。市政委扮演著維護全市居民的生產(chǎn)、生活和工作出行密切相關(guān)的市政公共設(shè)施重要職能,對樹立政府良好形象及民生保障發(fā)揮著的重要作用,是社會公共產(chǎn)品主要提供部門。市政設(shè)施管理維護水平是城市現(xiàn)代化建設(shè)和文明程度的重要體現(xiàn),是展示城鎮(zhèn)管理狀況的窗口。第三十二頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀“三分建設(shè)、七分管理”。伴隨著我市城市建設(shè)規(guī)模的劇增,城市市政設(shè)施維護量增漲迅猛,加大城鎮(zhèn)市政設(shè)施維護力度,需要提高。為確保市政設(shè)施維護的高效進行,提高城鎮(zhèn)城市文化水平,為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供支撐,就必須在市政設(shè)施維護費用上不斷增加投入,以減輕市政基礎(chǔ)設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)的壓力。城市政府管理部門大多是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體和直接控制者,市政設(shè)施建設(shè)和管養(yǎng)的資金,目前主要是以政府資金投入為主,資金來源相對單一。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展,不斷加快的城市建設(shè)步伐,市政建設(shè)和維護需要的資金范圍更廣,需求量也更大。主城區(qū)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地1188平方公里,轄渝中、大渡口、江北、沙坪壩、九龍坡、南岸、北碚、渝北、巴南等9個行政區(qū)及北部新區(qū)管委會。目前,主城區(qū)市政道路總長2113公里、面積3957萬平方米,其中市設(shè)施局直管359公里(占17.0%)、面積890萬平方米(占22.5%),區(qū)管道路1672公里(占79.1%),面積2919萬平方米(占73.8%),委托社會單位管理道路82公里(占3.9%),面積148萬平方米(占3.7%);主城區(qū)城市排水管道長度為4693公里,分為雨水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)及合流管網(wǎng)。其中污水三級管網(wǎng)由市、區(qū)兩級管理,污水一二級管網(wǎng)由市水務(wù)集團管理。城區(qū)照明共有城市路燈約20萬余盞,重點夜景燈飾項目1316處。第三十三頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀市直管市政設(shè)施量道路長度為359公里,道路面積為890萬平方米,排水管網(wǎng)長434公里;橋、隧結(jié)構(gòu)設(shè)施564座(其中跨江特大橋4座);路燈84729盞(其中內(nèi)環(huán)快速路路燈13620盞),景觀照明77497組。各區(qū)管的城市道路長度為1672公里,排水管網(wǎng)長3913公里;橋、隧結(jié)構(gòu)設(shè)施446座,路燈約12萬盞。社會管理單位主要為重慶市城投路橋管理有限公司、重慶路橋股份有限公司,重慶華葡橋梁有限公司以及江北嘴投資集團公司和港城工業(yè)園區(qū)。社會單位管理的道路長度為82公里,排水管網(wǎng)長53公里;橋、隧結(jié)構(gòu)設(shè)施73座(其中跨江特大橋12座)。第三十四頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀(二)當前市市政委財政保障預(yù)算制度(1)常年預(yù)算制度
市政委常年維護預(yù)算編制主要采用歷年基數(shù)加年度新增的方法測算。如2015年的常年維護基數(shù)=2014年常年維護基數(shù)+2015年新接管的市政設(shè)施維護費。根據(jù)《重慶市財政局、重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會關(guān)于調(diào)整市級城建資金計劃管理模式有關(guān)事宜的通知》(渝財建[2011]550號),市市政委及直屬事業(yè)單位的資金計劃管理均按照以下模式:市政委機關(guān)人員及基本運行經(jīng)費,由市財政按照核定標準,列入市政委年度部門預(yù)算,根據(jù)當年人員增減變化由市財政直接下達。維護經(jīng)費由市城鄉(xiāng)建委會同市財政下達到市政委及所屬事業(yè)單位,工程建設(shè)類和區(qū)縣補助類項目須由市市政委請示市政府,獲得批準后,由市城鄉(xiāng)建委會同市財政下達到各實施單位。第三十五頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀由于市政府辦公廳對市政工作具體情況不夠了解,對于一些請示往往會轉(zhuǎn)交市建委和市財政提出辦理意見,再根據(jù)辦理意見回復(fù)市政委。該種模式主要有兩個弊端:其一,時效性低,流程復(fù)雜,項目立項時間長,不符合市政設(shè)施維護“快進快出”的要求;其二,對于市政委內(nèi)部建設(shè)、軟實力提升一類的項目,市建委因只片面考慮壓縮開支,不考慮市政工作實際,往往向市政府給出否定意見,致使很多市政委的內(nèi)部建設(shè)項目無法落實。市建委在具體的維護定額上未執(zhí)行國家或者地方的相關(guān)標準,并且強行干預(yù)我委接管設(shè)施的工作,對于未經(jīng)其同意接管的市政設(shè)施,不安排維護費。是否接管市政設(shè)施,應(yīng)為市政管理部門的職責,市建委利用資金管理的權(quán)利,過分延伸管理邊界,嚴重干擾了市政委的內(nèi)部工作。第三十六頁,共71頁。五、重慶市市政委市政設(shè)施維護管理及財政體系現(xiàn)狀(2)市政委財政保障制度改革方向部門預(yù)算就是要做到一個部門一本預(yù)算,要全面反映部門的全部收支。明確預(yù)算草案嚴格按照部門編制,規(guī)范部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職能和地位;劃清了各級政府間的事權(quán)與財權(quán),而且也需要明確界定政府各部門間的責任、義務(wù)與權(quán)利。公共資源的分配權(quán)屬于政府的財政部門,而公共資源的使用權(quán)則由政府的其他部門行使。換句話說,財權(quán)與事權(quán)是分離的,這是部門間財政關(guān)系理論的核心。政府將其職能在各部門間進行分工,這是提高公共產(chǎn)品供給效率的需要,也是界定責任的需要。由各部門分別行使一部分政府職能,決定了公共資源使用權(quán)的分散。若沒有公共資源使用權(quán)的分散,一是無法保證公共產(chǎn)品的有效供給;二是各部門的責任就會淡化,只管花錢而不問效果,必然會降低各部門履行職能的效率,包括經(jīng)濟效率和行政效率。因而,公共資源的財政保障分配權(quán)必須集中于財政部門,而不應(yīng)該是除財政部門之外職能行使部門。此外,借鑒國外和市政設(shè)施發(fā)達城市的一些先進做法,靈活采用多種融資方式,籌集資金,形成政府和經(jīng)營主體合理分工,完善市政設(shè)施維護資金籌資渠道。第三十七頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析城市市政設(shè)施公共服務(wù)產(chǎn)品及公益性決定了其建設(shè)與維護費用主要來源于政府財政。重慶市市政設(shè)施維護管理財政經(jīng)費按照2011年《重慶市財政局、重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會關(guān)于調(diào)整市級城建資金計劃管理模式有關(guān)事宜的通知》(渝財建[2011]550號)中給定的模式,將市政委年度財政費用計劃歸口城市建設(shè)資金預(yù)算進行管理。由于市政委無相關(guān)財政資金計劃、審計與決算決定權(quán),加之市政設(shè)施維護工程特點,現(xiàn)行市政設(shè)施維護管理財政體制給市政委在進行市政工程設(shè)施維護管理及市政委機關(guān)自身發(fā)展造成許多問題,影響了市政設(shè)施維護管理效率、降低了人們對市政設(shè)施維護效果的評價,影響了城市形象、影響了城市經(jīng)合競爭力,進而影響了重慶市經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)市政委在市政設(shè)施維護現(xiàn)行模式下一些具體維護項目管理中事例,從以下幾個方面進行分析。內(nèi)容包括(1)問題體現(xiàn)(2)問題產(chǎn)生的主要原因(3)解決各類問題的一些措施建議。維護開支跟蹤,科學制定專門適用于內(nèi)環(huán)快速路的維護定額標準。第三十八頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(一)部分市政設(shè)施不能及時納入市政委管理根據(jù)2011市級城建資金計劃管理模式調(diào)整要求,市政委市政設(shè)施維護資金由市政委于上一年11月份提出次年資金總需求,送市建委和市財政局,經(jīng)過市建委與市財政局和相關(guān)部門共同研究后,編制次年度支出總計劃,報分管市領(lǐng)導(dǎo)批準后執(zhí)行,由于市政維護資金計劃專業(yè)性強,多方研究決定事實上主要取決于市建委,市政委實際上對新市政設(shè)施納入市政委管理中的資金計劃無決定權(quán),因而,一些市政設(shè)施因無法下達維護財政費用而不能及時甚至無法納入市政委市政設(shè)施維護管理中。使得一些市政設(shè)施不能得到及時維護保養(yǎng)??赡芤恍┰O(shè)施是否該歸口市政委維護管理,在市政委與市建委雙方認知不同,應(yīng)由市政府出臺相關(guān)規(guī)章,明確哪些城市新建基礎(chǔ)設(shè)施建成后應(yīng)歸市政委維護管理。只要按相關(guān)規(guī)定應(yīng)歸市政委維護管理的市政設(shè)施,市政提出維護資金計劃,市建委不應(yīng)以資金或者其他原因阻止市政委接納新市政設(shè)施。即不能用財政一級預(yù)算權(quán)力干涉市政委行使接納新市政設(shè)施的管理職能。當然,如果市政委能具有財政資金一級預(yù)算權(quán)力,此問題能徹底,或者,編制城建資金年度總計劃的決策過程中,市政委能參與進來,也能一定程度解決此類問題。第三十九頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(二)市建委隨意改變市政設(shè)施費用估算指標與維護定額標準在市政設(shè)施維護預(yù)算計劃與具體市政設(shè)施維護保養(yǎng)大修項目決算中,隨意減少預(yù)算與決算資金,造成市政設(shè)施項目維護費用短缺,大修項目無法正常支付工程款,工程無法正常進行,無法按期完工,質(zhì)量與安全得不到保障,無法結(jié)算。問題具體體現(xiàn)及原因(1)市建委在報關(guān)的次年資金需求總計劃中,隨意大幅減少資金需求在行政機關(guān)財政資金需求計劃與撥付中,應(yīng)遵循事權(quán)與財權(quán)對等匹配的原則。既然市政委每年維護市政設(shè)施的事權(quán)是確定了的,應(yīng)根據(jù)一定標準足額撥付相應(yīng)資金。關(guān)鍵在于在進行資金需求計劃編制時,應(yīng)有相應(yīng)的維護費用估算指標進行估算。市建委在落實維護費用計劃時,往往采用的維護費用估算指標過于陳舊,費用標準過低,如主干道采用《1994年小修維護費用估算指標》,并不調(diào)費,內(nèi)環(huán)快速路采用2010年跟蹤實際成本。第四十頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析市政委所報送次年度資金需求總計劃,在市建委、市財政局及相關(guān)部門研究中,經(jīng)常隨意大幅減少資金需求。重慶市應(yīng)建立或者修訂市政設(shè)施維護費用估算指標標準,并間隔一定時間進行修訂,市政委根據(jù)維護設(shè)施工作量及費用估算指標編制年度維護資金總計劃,市建委、市財政局與相關(guān)部門在研究時不應(yīng)隨意否定,隨意大幅削減,確因當年政府總體預(yù)算減少的原因,也應(yīng)相應(yīng)減少對市政委的維護管理事務(wù)的考核工作量,做到事權(quán)與財權(quán)基本對等?;蛘?,對于撥付與實際費用的差額采用后續(xù)追加確定方式加以補足。在上報市相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)前,應(yīng)與市政委進行良好溝通與協(xié)商?;蛘吒淖兂墙ㄙY金預(yù)算計劃研究決策模式,讓市政委參與相關(guān)研究決策。當然,若市政委能作為一級預(yù)算單位,此類問題能徹底解決。第四十一頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(2)在維護項目結(jié)算、決算及審計中,建委較隨意改變項目費用定額標準獨立維護項目結(jié)算與決算審計中,建委隨意改變市政設(shè)施項目費用定額指標,造成部分項目資金缺口大,影響工程結(jié)算與結(jié)算,也影響市政委行政權(quán)威一些具體事例表明,市建委在對市政委維護項目進行結(jié)算與決算審計中,隨意采用過于陳舊的定額標準,而且不足額。由于財政支付不足額,且不及時,造成一些項目中途停工,已完工部分結(jié)構(gòu)受到影響,影響工程總體質(zhì)量,有時造成重大施工安全隱患。一些工程相關(guān)招標中,說明資金來源于財政撥款,但由于建委對相關(guān)結(jié)算與決算的不認可,造成無法結(jié)算與結(jié)算,若解釋為建委不認可,讓人誤認為市政委從屬于市建委領(lǐng)導(dǎo),市建委這種以財政支付確定權(quán)干涉市政委管理職能,極大地影響了市政委行政權(quán)威。第四十二頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析要解決此類問題,最徹底的辦法是賦予市政委相關(guān)財政預(yù)算權(quán)力,緩解辦法則是,讓市政委能夠參與到市城建資金預(yù)算編制決策中去,讓對市政設(shè)施維護相關(guān)資金計劃不熟悉的財政與其他部門對市政設(shè)施維護資金計劃特點有較為全面的了解,同時增加與市建委的溝通,減少此類問題。無論資金計劃編制決策層面如何改革,當前,要減少此類問題,市政、建委、市財政局與其他相關(guān)部門,應(yīng)建立重慶市市政設(shè)施維護定額的建立、修訂、使用等相關(guān)制度,建立多方認可的審計中介機構(gòu)名錄庫,規(guī)定不同審計機構(gòu)審計結(jié)果的差異允許范圍,嚴格按照審定的相關(guān)定額進行結(jié)算與決算,任何一方不得隨意否定與改變結(jié)算與決算定額標準,這是解決此類問題的基礎(chǔ)。第四十三頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(三)對市政委市政設(shè)施項目維護費用的結(jié)算、決算重復(fù)審計且標準隨意(1)由建委指定造價中介服務(wù)機構(gòu)對市政委維護項目費用結(jié)算與決算進行審計審計過程中不能秉承公平公正原則,有意偏向建委,對已從市政委中介機構(gòu)選派機構(gòu)進行過的審計重復(fù)審計,并且只要結(jié)果有差異,市建則否定市政委結(jié)算與決算,并要求完全按建委派出中介機構(gòu)審計結(jié)果執(zhí)行。否則不予安排資金。(2)在建委派出中介機構(gòu)對市政委項目進行結(jié)算與決算審計中,常不經(jīng)市政委方簽字,單方面出具審計報告,或者遲遲不作審計結(jié)論,隨時介入項目費用管理,通過審計過程達到對市政委管理工作進行監(jiān)督的目的。(3)中介機構(gòu)在審計過程中,按市建委意見隨意變更定額標準,此問題已在前面分析第四十四頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析可由市政府牽頭,由市建委、市政委、財政局等各方共同建立大家認可的工和造價中介咨詢機構(gòu)庫,市政委等城建資金使用單位對本單位的項目結(jié)算與決算審計可從此庫中抽取中介審計機構(gòu)進行審計,若對某項審計有疑問,可由市政府負責從此中介庫中隨機抽取中介機構(gòu)進行抽查審計。在已建立項目費用估算與預(yù)算定額標準,建立中介機構(gòu)獨立按相關(guān)標準進行結(jié)算、決算及審計的相關(guān)制度下,按上述原則提取相關(guān)中介機構(gòu)可以解決相關(guān)問題。第四十五頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(四)缺乏機關(guān)自身建設(shè)發(fā)展的相關(guān)經(jīng)費,難以適應(yīng)城市管理新環(huán)境要求市政委行政辦公費用只包括“人頭費”,缺乏機關(guān)自身建設(shè)發(fā)展的相關(guān)經(jīng)費,難以適應(yīng)城市管理新環(huán)境要求市政委擔負城市重點市政設(shè)施維護管理職責,隨著城市規(guī)模急劇擴大,需要維護的市政設(shè)越多,維護工作量越大,城市經(jīng)濟迅速發(fā)展,對市政設(shè)施使用強度逐漸加大,設(shè)施磨損加劇。作為設(shè)施維護管理者,必須根據(jù)城市管理所面對的新環(huán)境、新情況,不斷提高自身的科學管理水平與能力,學習與接受新的維護管理理念與新的維護管理技術(shù),加強城市市政設(shè)施信息系統(tǒng)建設(shè),快速掌握設(shè)施運行與磨損情況。這些要求市政管理機構(gòu)必須投入一定資金進行以提高管理軟實力的自身建設(shè)發(fā)展項目。按現(xiàn)行財政體制,這些項目必須經(jīng)市政府批準,由于受制于專業(yè)限制,這些請示往往會轉(zhuǎn)交市建委和市財政提出辦理意見,再根據(jù)辦理意見回復(fù)市政委。也就是說,市建委對一次性市政設(shè)施維護項目也往往擁有較大的發(fā)言權(quán)。對于這些以提高市政委軟實力為目的的項目,會因建委強調(diào)成本開支節(jié)約而給出否定建議,致使這類項目無法得到批準。長期這樣,市政委機關(guān)無法實現(xiàn)自身建設(shè)發(fā)展。第四十六頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(五)市建委在一次性項目審批中話語權(quán)過大,影響市政委相關(guān)工作對于年中追加的資金的維護項目,現(xiàn)行財政體制下審批時間長,影響設(shè)施維護效果,市建委實際話語權(quán)較大,影響市政委相關(guān)工作由于在問題4中所述對年中一次項目維護資金審批模式工作流程長,將使得市政設(shè)施項目獲得批準的時間較長,快則數(shù)月,慢則一年,有違市政設(shè)施維護快捷性特點。某些維護項目錯開了最佳維護時間,擴大了設(shè)施損壞程度,增加了維護成本,降低了維護效果??赡苡行r候,由于建自身考慮,對項目提出不合實際情況的否定建議,會嚴重影響市政委管理工作。第四十七頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析對于第4,第5等兩類問題,其徹底解決途徑仍然為,直接確定市政委為一級財政預(yù)算單位,直接面對市政府與市財政局,減少市建委環(huán)節(jié)?;蛘?,應(yīng)明確市財政局與市建委在市政設(shè)施資金預(yù)算中各自職責,市建委“會同市財政部門籌集城市建設(shè)維護資金,編制收支年度計劃,經(jīng)市政府批準后安排下達;監(jiān)督管理城市建設(shè)維護資金及其他專項資金的使用”在建設(shè)資金籌集與宏觀管理直接與市財政局對接,不再介入其他城建資金使用部門的預(yù)算管理監(jiān)督和日常工作事務(wù)。第三種解決問題的措施,建議市政府成立獨立于各城建相關(guān)部門的專家?guī)欤瑢τ诟鞒墙ú块T有關(guān)各自部門城建資金預(yù)算計劃(包括年初計劃與年中追加預(yù)算計劃)進行獨立咨詢。并據(jù)此作出相關(guān)指示,減少同級機關(guān)間管理工作的干擾。第四十八頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(六)建委以各種理由不予核定維護項目費用一些定額中沒有包括而實際必須支出的費用項目,一些不在前核定包干費用之中本應(yīng)屬于新增維護項目的費用,建委在核定費用時往往以定額無此項目、費用已包干為名而不予解決經(jīng)費。如內(nèi)環(huán)快速與橋梁維護中,一些新增的監(jiān)控設(shè)施維護項目費用,這些維護項目費用屬于2010年內(nèi)環(huán)核定維護實際費用之外維護項目,建委在核定時以內(nèi)環(huán)維護費用已包干為由,不予核定,內(nèi)環(huán)隔音屏維護費用,建委又以定額無此項目為由不予核定此費用。當然,此類必須維護的項目,已維護,又不給予核定相關(guān)費用,會嚴重影響市政委市政設(shè)施維護管理工作,造成維護資金緊張與短缺,進而影響設(shè)施維護效果與效率。第四十九頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析解決辦法,當然市政委若能成為一級預(yù)算單位,能很好解決此類問題。應(yīng)加強市政委與建委的溝通,在各類包干維護項目費用跟蹤核定結(jié)論相關(guān)文件中,應(yīng)補充說明包干費用所包括的維護項目范圍,特別應(yīng)提出除外項目清單,這些除外項目發(fā)生時,應(yīng)作為新增維護項目,這樣就不會出現(xiàn)此類問題。對于現(xiàn)行維護定額中不包括的項目,只要項目是市政設(shè)施維護必須進行,或者市政府根據(jù)需要布置的工作任務(wù),建委應(yīng)給予費用核定,并在進行定額修訂中將其增補到定額中,或者在定額中加以補充說明核定的條件要求。第五十頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(七)現(xiàn)行市政設(shè)施財政體制阻礙了基于全壽命周期成本的“預(yù)防性”等科學維護理念的實踐道路全壽命周期成本是指歷經(jīng)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行、維護、翻修直至報廢的全壽命過程所發(fā)生的費用總和,涵蓋前期設(shè)計、建設(shè)成本和后期運行維護成本。道路在維護管理階段上的全壽命周期成本則是指的后者?,F(xiàn)階段,道路維護分為矯正性維護和預(yù)防性維護。矯正性維護屬于事后的被動型維護,具有一定局限性,治標不治本,各局部病害累加容易形成全局性的結(jié)構(gòu)型損壞,最終導(dǎo)致昂貴的大、中修。預(yù)防性維護是一種在道路處于良好狀況下采取的對道路采取有計劃的、強制的、基于費用——效益的維護策略。其基本理念為:在適當?shù)臅r機,將適當?shù)募夹g(shù)措施,應(yīng)用在適當?shù)牡缆飞希褂邢薜木S護資金發(fā)揮最大的維護效益,實現(xiàn)道路全壽命周期內(nèi)維護成本最小化的有效途徑。第五十一頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析由于年度維護資金劃撥方式處于逐年、逐項,核后劃撥性質(zhì),預(yù)防性維護資金劃撥直接混淆于維護資金總額,按重慶市現(xiàn)行維護資金的撥批模式,難以專門安排獨立預(yù)防性維護資金計劃,缺少必要的財政資金支持,市政設(shè)施維護主要屬于矯正式維護。建議,與市政設(shè)施建設(shè)維護相關(guān)的各方,應(yīng)轉(zhuǎn)變重建設(shè)、輕維護,樹立市政設(shè)施科學維護觀念,在年初下達的維護費用中,明確增加專門用于“預(yù)防性”維護的專項維護經(jīng)費。當前,應(yīng)該增加市政委在市城建資金預(yù)算決策中地位,增加其話語權(quán),減少因缺少溝通而發(fā)生的一系列問題。第五十二頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(八)市政設(shè)施維護管理年初預(yù)算到位率低,年中追加預(yù)算過多市政設(shè)施維護資金預(yù)算中,常年出現(xiàn)年中追加預(yù)算大大超過年初預(yù)算,不能滿足新《預(yù)算法》相關(guān)要求2012年-2014年,市政委年初部門預(yù)算和年終決算的差異分別為-7.27億元、-4.44億元、-4.75億元,差異常年在100%以上。難以滿足新《預(yù)算法》提出的提高年初預(yù)算到位率,減少年中追加預(yù)算與調(diào)整。同時很難應(yīng)對人大和社會公眾對預(yù)決算監(jiān)督時的質(zhì)疑。第五十三頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(1)城市市政設(shè)施搶險維修具有隨機發(fā)生特點,無法在年初確認到位市政設(shè)施發(fā)生事故引起的搶險維修項目,具有發(fā)生時間不確定性,維護費用多少不確定性,一年會發(fā)生多少次也是不確定的。此類事故發(fā)生后,要應(yīng)維護項目必須馬上進行,不可能通過現(xiàn)行繁瑣項目申報,待批準后才進行維護。對于此類項目處理,不少城市為特事特辦,先行維修,然后追加預(yù)算。這就使市政設(shè)施維護預(yù)算年中追加額增加了。既然此此類維護項目費用預(yù)算必須追加,不如根據(jù)各年統(tǒng)計資料,預(yù)估年搶險維護費用金額,將估算值作為下年度搶險維護項目預(yù)支額在包含在年初預(yù)算中,提高年初預(yù)算到位率,減少年中預(yù)算追加額。當然,按預(yù)估確定的此類預(yù)算資金,應(yīng)在年末按實結(jié)算,結(jié)余由市財政收回,不足可根據(jù)情況決定是否補足。這樣,也減少了繁瑣的報批環(huán)節(jié)。第五十四頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析(2)費用較小的大、中修維護項目點多面廣,資金需求難以在年初確認市政設(shè)施哪些部位什么時候進行大、中修,要根據(jù)設(shè)施具體使用情況與破損程度而定,其維護部位與維護時間具有不確定性。難以在年初準確確定。市政設(shè)施的大修與中修最好不能影響設(shè)施的使用,如主干道,內(nèi)環(huán)快速路,橋梁遂道等。故設(shè)施的大、中修往往分散到不同的點面進行,而且此類維護項目點多、量大面廣,既難以在年初準確確定并編制將多領(lǐng)域計劃,即使是在年中追加預(yù)算,按現(xiàn)行財政體制,項目申報多、審批復(fù)雜,從報批到完成時間長,設(shè)施不能及時得到維護,影響設(shè)施功能恢復(fù)。第五十五頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析此類問題在內(nèi)環(huán)及其他快速路段的維護中更加明顯由于內(nèi)環(huán)快速路車流量大,相關(guān)設(shè)施磨損嚴重,大規(guī)模維護又將嚴重影響交通,市公安交通管理機關(guān)不允許大面積白天長時間進行維護。多點多面局部中小修改項目較多,維護時間較隨機,根據(jù)現(xiàn)行一次維護項目審批模式,維護項目數(shù)量多,金額小,時間不定,這一方面給市政府增加了大量工作,占用政府行政資源,另一方面由于審批時間太長,加之前述存在的一些建委否決一次性維護項目情況問題的存在,不利于內(nèi)環(huán)快速路維護,會加重其損壞程度,降低維護效果,難以進行有效進行維護管理。第五十六頁,共71頁。六、重慶市市政設(shè)施維護管理現(xiàn)行財政體制存在的問題分析對于此類年中追加的大、中修項目,可按將多需求量的多少分成兩級,資金需求較少者(如小于500萬)可與搶險維修項目一樣,根據(jù)以前年份此類項目統(tǒng)計資料,初步設(shè)定一個資金總的需求估算值,將其納入年初預(yù)算安排,項目實際發(fā)生時,應(yīng)征得市財政局同意從此筆年初預(yù)算資金中提用,當年末用完者,由市財政收回。不足者根據(jù)情況確定是否追加,但非特殊情況,一般不予追加。對于資金需求超過此限額(如500萬元)的項目,應(yīng)需要年中預(yù)算追加報關(guān)與批準??汕埃?)、(2)所需資金合計在一起在年初預(yù)算安排。這樣可減少市政維護資金年中追加大大超過年初需求,提高預(yù)算資金年初到位率。減少年中追加額。同時減少資金年中審批數(shù)量。減少市政委與建委的在現(xiàn)行財政體制下產(chǎn)生的其他一些問題。對于內(nèi)環(huán)年中追加維護項目多的問題,有另一種解決辦法,對內(nèi)環(huán)快速路限額以下維護項目實行費用包干制,市政委與市財政、建委簽訂內(nèi)環(huán)限額以下維護項目費用包干協(xié)議文件,明確維護內(nèi)容,除外維護內(nèi)容,將年中多次發(fā)生,且存在不確定性的維護費用轉(zhuǎn)化為年初一次性到位預(yù)算資金。第五十七頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議(一)重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制改革的思路(1)重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制存在問題的要因分析①市政委機關(guān)的市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)支出不匹配根據(jù)第三章、第五章和第六章的相關(guān)分析,在當前市政設(shè)施維護管理財政體制下,存在許多問題,其根源在于,市政委機關(guān)的市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)支出不匹配。具體體現(xiàn)在:市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)主體不一致。重慶市市政委現(xiàn)時需要維護管理的市政設(shè)施即既有事權(quán)明確,但既有市政設(shè)施維護費用預(yù)算、結(jié)算與決算的決定權(quán)確掌握在市建委手里。如果相關(guān)制度與規(guī)則不健全,會致使市政委機關(guān)的市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)支出不匹配。影響市政設(shè)施維護管理效果與效率。第五十八頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議市政設(shè)施費用估算與預(yù)算標準的陳舊及采納的隨意性加劇了事權(quán)與財權(quán)支出對等程度。建立健全重慶市市政設(shè)施維護工程費用估算指標與預(yù)算額定標準,確保市政設(shè)施維護事權(quán)與財權(quán)相匹配的基礎(chǔ)。若再建立定期修訂并嚴格執(zhí)行的相關(guān)制度,即使在當前事權(quán)與財權(quán)主體不一致情況下,也會降低市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)不匹配的程度。但財權(quán)在建委手里,即使建立健全了相關(guān)定額標準及執(zhí)行制度,仍可能存在因資金等原因,建委不同意市政委接收新市政設(shè)施維護事務(wù),不同意核定某些維護項目費用等情況。如果沒有科學費用估算指標與費用預(yù)算定額標準,即使市政設(shè)施維護管理的財務(wù)支出決定權(quán)在市政委手里,也會出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)不匹配情況,若相關(guān)定額費用陳舊偏低,會導(dǎo)致維護費用不足,若不采用科學合理的費用定額標準,也會出現(xiàn)超額支出情況。第五十九頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議②市政委參與城建資金預(yù)算計劃決策程度低,現(xiàn)行決策機制有失“三公”年初城建資金預(yù)算總計劃,市政委上報年度資金總需求。經(jīng)市建委、市財政局和相關(guān)部門共同研究,編制年度資金總計劃,報市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準,再會同財政局下達到市政委,市政委無決策權(quán)。年中一次性項目追加預(yù)算,本應(yīng)由市政府指次后安排資金計劃,但往往又轉(zhuǎn)至市建委與財政局提出辦理意見,再據(jù)辦理意見回復(fù)市政委,所有資金需求計劃決策中,市政委參與度極低,市建委擁有絕大多數(shù)話語權(quán),市建委在關(guān)于市政設(shè)施維護資金計劃決策少與市政委溝通。因此,不少市政設(shè)施維護管理計劃因資金不能落實而無法進行,不少用于增強市政委軟實力的自身建設(shè)項目無法得到批準,一些先進科學維護理念無法得以實踐。在對已開展的維護項目資金結(jié)算與決算的審計中,審計中介機構(gòu)的選擇,審計依據(jù)的定額標準均由市建委決定,經(jīng)常變動定額標準,不少審計結(jié)論較武斷。當前財政體制下,對于市政設(shè)施維護費用的預(yù)算計劃決策與結(jié)算、決算的審計決策體制有失“公開、公平、公正”原則。第六十頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議③市政設(shè)施維護工程特點導(dǎo)致其年初維護預(yù)算到位率低,年中追加預(yù)算過多市政設(shè)施維護包括設(shè)施搶險維修、設(shè)施大、中、小修,具有維護時間不定,維護點多面廣等特點,多數(shù)維護維護項目費用無法在年初確定,但一年中又必須發(fā)生,且維護費用較低,這使得年中增加的一次性預(yù)算項目較多,年初預(yù)算到位低,不滿足新預(yù)算法要求。第六十一頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議(2)重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制改革的思路根據(jù)所需解決問題的迫切性及難易性,對重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制改革分成三個層次進行,首先建立一系列基礎(chǔ)性的制度與獨立公正的決策咨詢服務(wù)機構(gòu),解決目前市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)極度不對等與年初預(yù)算到位率低的等問題。第二層次,增加市政委在城建資金計劃與決策的參與度,明確各方職責,從財政資金支出決策角度加強事權(quán)與財權(quán)相匹配程度,避免同級機關(guān)間雙重管理局面。該層次應(yīng)與第一層同步進行,或者有一定時滯。第三個層次,為了徹底解決市政委市政設(shè)施維護管理事權(quán)與財權(quán)不匹配等問題,應(yīng)確立市政委一級財政預(yù)算單位地位,直接面對市政府與市財政局,履行市政設(shè)施維護管理預(yù)算編制與執(zhí)行職責。第六十二頁,共71頁。七、對于重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制建設(shè)的相關(guān)建議(二)重慶市市政設(shè)施維護管理財政體制改革的相關(guān)建議(1)建立健全市政設(shè)施維護管理財政體制相關(guān)基本制度無論是否確立市政委在城建資金預(yù)算計劃與執(zhí)行決策地位,要解決現(xiàn)行市政設(shè)施維護管理財政體制相關(guān)問題,首先必須建立與健全一系列相關(guān)基礎(chǔ)性制度。①市政府應(yīng)明確接受新的市政設(shè)施是市政委的基本職能由市政府出臺相關(guān)文件,明確哪些市政設(shè)施應(yīng)歸口市政委維護管理,并由建設(shè)資金安排維護費用。任何單位不得以不同意撥付維護費用等方式阻止市政接收新的市政設(shè)施,干涉市政委行政工作。并以此確定市政委市政
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