加強(qiáng)縣域治理推動(dòng)縣政改革-第1篇

加強(qiáng)縣域治理推動(dòng)縣政改革

中國(guó)古代，在國(guó)家實(shí)行官僚化統(tǒng)治之前，統(tǒng)治者各有其民。其時(shí)，人民是“自治”的；而“自治”的基本單位，是村社共同體。然而，履畝而稅實(shí)行之后，村社共同體組織生產(chǎn)和分配土地的職能喪失，“自治”的能力隨之削弱，并逐漸消亡。這就給國(guó)家的官僚化統(tǒng)治帶來許多問題。其中最突出的，就是縣域治理問題。2000多年之中，中國(guó)最小的行政區(qū)域都是縣；縣以下，諸如鄉(xiāng)里保甲之類，不過是應(yīng)政府之命，為方便政府征發(fā)賦役和維持地方治安而建立的一種人口編制，而不是人民的自治組織。人民沒有自治組織，社會(huì)的許多事業(yè)必然荒廢。原來，在村社共同體內(nèi)部，生活和勞動(dòng)雖然以家庭為基本單位，但諸如份地定期分配、公田耕作、溝洫疏浚、公積勞動(dòng)和貿(mào)易，以及社會(huì)互助等各項(xiàng)事業(yè)，皆由共同體所主持?？梢哉J(rèn)為，在這種村社共同體內(nèi)部，仍保持某種“大同”的性質(zhì)。這是適合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)力水平要求的。而當(dāng)這種“大同”的性質(zhì)喪失，村社就只剩下原來共同體的軀殼，不再具有上述自治的功能；“和協(xié)輯睦”和“敦庬純固”也沒有了。村社不能自治，則縣域治理就只能是一句空話。以漢代為例。漢代縣以下設(shè)里、亭、鄉(xiāng)。里設(shè)里魁，“民有善事惡事，以告監(jiān)官”。亭設(shè)亭長(zhǎng)，“以禁盜賊”。鄉(xiāng)設(shè)嗇夫，“知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品”；設(shè)三老，“凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財(cái)救患，及學(xué)士為民法式者，皆扁表其門，以興善行”；設(shè)游徼，“禁司奸盜”。由此可見，當(dāng)時(shí)在地方上，人民被控制在一個(gè)“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)內(nèi)，是純粹的“治于人”者，而非“自治”者。在這種情況下，所謂“教化”，其實(shí)不過是聾子的耳朵——擺設(shè)。漢代地方上還有一種豪強(qiáng)，始終與國(guó)家爭(zhēng)奪對(duì)人民的控制權(quán)。對(duì)豪強(qiáng)的打擊，是漢代國(guó)家的一項(xiàng)既定國(guó)策。但是，舊的豪強(qiáng)被消滅了，新的豪強(qiáng)又產(chǎn)生了。豪強(qiáng)是地方勢(shì)力，卻與政治特權(quán)有著千絲萬縷的聯(lián)系。他們憑借著政治經(jīng)濟(jì)特權(quán)，使大量人民依附于他們，如同牛馬。漢武帝時(shí)，董仲舒指桑罵槐，說漢朝像秦朝一樣，在國(guó)家和豪強(qiáng)壓榨之下，“貧民常衣牛馬之衣，而食犬彘之食。重以貪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，轉(zhuǎn)為盜賊，赭衣半道，斷獄歲以千萬數(shù)”。后來漢哀帝也承認(rèn)，貴族、官吏和豪強(qiáng)“多畜奴婢，田宅亡限，與民爭(zhēng)利，百姓失職，重困不足”。至于篡政的王莽則指責(zé)漢朝：“富者驕而為邪，貧者窮而為奸?！狈泊耍甲阋员砻?，社會(huì)的基層如果不能自治，就不可能有所謂縣域治理，那么民政的敗壞是必然的。漢代也有一些地方官，在治理地方的過程中，親自對(duì)百姓“教以禮讓”，“為陳和睦親愛銷除怨咎之路”。但是，人民既然無“自治”的環(huán)境，那么這種“教化”就沒有生活的基礎(chǔ)，因而決不會(huì)有實(shí)際的效果。西漢地方為郡縣兩級(jí)。郡的權(quán)力很大，一郡轄數(shù)縣，或十幾個(gè)縣；郡的屬官和所屬各縣的縣令（長(zhǎng)）及其屬官，皆由郡守任命。漢武帝時(shí)，一個(gè)叫嚴(yán)安的人上書說：“郡守之權(quán)非特六卿之重也，地幾千里非特閭巷之資也，甲兵器械非特棘矜之用也，以逢萬世之變，則不可勝諱也?！币馑际且魅蹩ぬ氐臋?quán)力。但是，漢武帝沒有采納嚴(yán)安的建議。后來，郡太守違法亂紀(jì)的情況越來越嚴(yán)重，漢武帝始設(shè)州刺史監(jiān)察郡太守的行為。刺史之設(shè)，權(quán)力漸增，而不僅僅為監(jiān)察；至東漢，州更演變?yōu)楦咭患?jí)的地方行政機(jī)構(gòu)，地方行政遂由二級(jí)統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)統(tǒng)治。三國(guó)時(shí)夏侯玄認(rèn)為，地方行政無論是二級(jí)還是三級(jí)統(tǒng)治，對(duì)于縣治都是不利的。他建議，不如“省郡守，但任刺史”，“縣皆徑達(dá)，事不擁隔，官無留滯，三代之風(fēng)，雖未可必，簡(jiǎn)一之化，庶幾可致，便民省費(fèi)，在于此矣”。即地方行政只設(shè)縣一級(jí)，使中央的政令可以直達(dá)，而以刺史監(jiān)察縣治。顯然，夏侯玄所考慮的，是加強(qiáng)縣一級(jí)行政的權(quán)力，以利中央對(duì)地方行政的控制；但仍沒有涉及怎樣通過發(fā)展地方自治，以促進(jìn)地方事業(yè)的發(fā)展。就總體傾向而言，秦漢以后，中國(guó)的地方行政，無非是疊床架屋；而宋元明清四代，更是將地方的行政權(quán)一分再分，目的無非是加強(qiáng)中央對(duì)地方行政的控制，并且不惜以犧牲地方的辦事能力為代價(jià)。在這種情況之下，國(guó)家之所謂民政，主要就是收稅。錢穆就批評(píng)宋朝“地方政事的性質(zhì)，似乎只在為中央聚斂”；“既已盡取之于民，不使社會(huì)有藏富，又盡輸之于中央，不使地方有留財(cái)”。在這樣的情況下，當(dāng)時(shí)縣一級(jí)的所謂治理，唯一的目的就是完成朝廷的賦稅征收，而地方的事業(yè)則是一切廢置。學(xué)者往往認(rèn)為，中國(guó)自古是皇權(quán)不下縣，基層社會(huì)由鄉(xiāng)紳和宗族自治。皇權(quán)下不下縣，不可一概而論。對(duì)這樣的議論，近來已有學(xué)者予以批評(píng)。蓋人民之被編制在一個(gè)“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)內(nèi)，怎么可以說是皇權(quán)不下鄉(xiāng)呢？但是另一方面，當(dāng)人民僅僅被編制于“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)之內(nèi)，實(shí)際上已被剝奪了自治權(quán)力，又如何自治呢？所謂鄉(xiāng)紳，或在鄉(xiāng)里有某些義舉，但總體而言，是一股兼并勢(shì)力，不是兼并土地和隱占人口，就是向小農(nóng)轉(zhuǎn)嫁賦稅，又如何率民自治？宋朝的范仲淹想利用宗族的力量來實(shí)現(xiàn)人民的自治，首先想到的就是在宗族內(nèi)部設(shè)立“義莊”，為宗族內(nèi)部的救貧恤孤、教育和公積事業(yè)，建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。他制定了《義莊規(guī)矩》，希望各地宗族都能仿置。但是，他的義莊“置上田十頃于里中”，可見，也是以兼并為前提的。但根本的問題在于，宗族并非是社會(huì)自治的溫床。明初的方孝孺，也是希望在鄉(xiāng)里和宗族中實(shí)行社會(huì)自治。但方孝孺認(rèn)為，“法弛教失”之下，雖“至親之愛皆化而為途人”。意思是說，人民生活的物質(zhì)基礎(chǔ)、制度保障，以及與之相關(guān)的教化，都已不存在了，宗族的親親之義也就不可能保持下去。所以，他提出的自治方法，按蕭公權(quán)先生的概括，就是在鄉(xiāng)族之中，“運(yùn)道德之力量以正風(fēng)俗，藉互助之組織以救饑寒”。這種方法的特點(diǎn)，就是在一鄉(xiāng)一族之中建立自治組織，使人人參與，而不是靠一二精英之贊助。按呂思勉先生所說，宋明時(shí)代的一些封疆大吏、地方長(zhǎng)官和紳士，的確已認(rèn)識(shí)到“治化的良否，不盡系于政治，而亦由于社會(huì)”。這樣的認(rèn)識(shí)，使他們或用心于地方社會(huì)的自治方面。然而，在當(dāng)時(shí)的那種政治體制下，國(guó)家設(shè)官治政的目的，即如黃宗羲所說：“君分吾以天下而后治之，君授吾以人民而后牧之，視天下人民為人君囊中私物?！倍J(rèn)為人民并無自治的能力，則是另一種更為深刻的偏見。毫無疑問，這樣的目的和偏見，使中國(guó)基層社會(huì)的自治，受到了最大限度的抑制。正是在這種情況下，中國(guó)歷史上的縣政，總顯得無所作為。黃仁宇先生認(rèn)為，中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)巨大的平面，而官僚的統(tǒng)治垂直于這個(gè)平面之上，兩者之間缺乏一個(gè)中間結(jié)構(gòu)，所以國(guó)家和社會(huì)之間很難溝通。實(shí)際上，他所說的社會(huì)之為平