當(dāng)前國外電信普遍服務(wù)特征研究

當(dāng)前國外電信普遍效勞特征比照分析長期以來對于以利潤為導(dǎo)向的電信運(yùn)營商而言，由于提供普遍效勞的本錢低于收入，所以推行電信普遍效勞需要引入本錢的補(bǔ)償機(jī)制。在電信壟斷時期，電信普遍效勞的補(bǔ)償機(jī)制為穿插補(bǔ)貼。幾十年來，壟斷電信運(yùn)營商內(nèi)部的穿插補(bǔ)貼一直是促進(jìn)電信業(yè)務(wù)普及的主要方法。從歷史開展的角度看，穿插補(bǔ)貼作為滿足運(yùn)營商預(yù)算平衡的一種機(jī)制為壟斷時期電信普遍效勞做出了巨大的奉獻(xiàn)，但是穿插補(bǔ)貼使不同效勞的價格偏離本錢，扭曲了壟斷運(yùn)營商提供不同效勞的相對價格。一、電信普遍效勞的來源“普遍效勞〞這個術(shù)語最早由美國AT&T總裁威爾在１９０７年提出，當(dāng)時他提出了公司的口號：“Onenetwork〔一個網(wǎng)絡(luò)〕，Onepolicy〔一個政策〕，Universalservice〔普遍效勞〕〞。這是電信行業(yè)第一次出現(xiàn)“Universalservice〞的提法。但當(dāng)時的普遍效勞概念絕不是為了解決美國電信業(yè)的普遍效勞問題，而恰恰是為了掩飾AT&T的壟斷經(jīng)營。１９３４年的美國電信法成認(rèn)了AT＆T對電信業(yè)的壟斷，雖然提出了普遍效勞的概念，但沒有對它確切地定義，其具體內(nèi)容留給FCC和AT＆T去磋商解決。在AT&T壟斷時期，為了提供普遍效勞，AT&T采用了大規(guī)模的穿插補(bǔ)貼來提供資金，包括長話補(bǔ)貼市話，國際補(bǔ)貼國內(nèi)，低本錢地區(qū)補(bǔ)貼高本錢地區(qū)，辦公用戶補(bǔ)貼居民用戶等。AT&T在１９８４年解體后，長途和本地業(yè)務(wù)的別離使美國的長途市場完全放開，而本地業(yè)務(wù)在沒有長途補(bǔ)貼的情況下，出現(xiàn)巨額虧損。因此，F(xiàn)CC進(jìn)展了接入費(fèi)改革，規(guī)定所有的長途公司都應(yīng)向電信管制部門繳納接入費(fèi)，再由電信管制部門將資金補(bǔ)貼給本地公司。接入費(fèi)包括長途接入本地網(wǎng)的接入本錢，將以前AT&T企業(yè)內(nèi)部的“暗補(bǔ)〞變?yōu)橛呻娦殴苤撇块T監(jiān)管的電信公司之間的“明補(bǔ)〞。FCC以接入費(fèi)為資金來源，建立專門的普遍效勞基金對高本錢地區(qū)的本地公司進(jìn)展額外的補(bǔ)貼。１９９６年，美國新？電信法？出臺，F(xiàn)CC在１９９７年５月宣布了普遍效勞新法令。其中規(guī)定任何一個合格的能提供普遍效勞的公司，包括無線業(yè)務(wù)提供者，不管他們使用的技術(shù)如何，只要提供政府規(guī)定的普遍效勞工程，就都有資格接收普遍效勞的補(bǔ)貼。FCC為此建立了一個專門的普遍效勞基金管理部門〔USAC〕。負(fù)責(zé)從所有的電信效勞公司，以業(yè)務(wù)收入為基數(shù)征收普遍效勞基金，對提供普遍效勞的電信公司進(jìn)展補(bǔ)償。二、國際電信普遍效勞的共性特征目前世界范圍內(nèi)實(shí)施電信普遍效勞較成功的國家包括美國、印度、澳大利亞和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘魯三國，雖然它們成功的經(jīng)歷各不一樣，但卻存在一些共同的特點(diǎn)。１．用法律的形式對電信普遍效勞予以確立１９３４年的美國電信法就提出了普遍效勞的概念，１９９６年電信法確立了美國的普遍效勞體系，１９９７年FCC公布的普遍效勞法令對普遍效勞的具體實(shí)施方法進(jìn)展了詳細(xì)的規(guī)定。在此后幾年，F(xiàn)CC又公布了一系列條款，作為對普遍效勞法令的補(bǔ)充，進(jìn)一步完善了美國的普遍效勞體系。澳大利亞１９９７年？電信法？明確規(guī)定，澳大利亞“普遍效勞義務(wù)〔USO〕〞的主要內(nèi)容是“保證在公平的根底上讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標(biāo)準(zhǔn)效勞、付費(fèi)公用效勞及所規(guī)定的傳輸效勞〞。以后又陸續(xù)公布了？普遍效勞價格上限法？、？消費(fèi)者權(quán)益和效勞標(biāo)準(zhǔn)法？，逐步建立和完善了普遍效勞管理體系。印度的第一項(xiàng)國家電信政策NTP’９４首次將普遍效勞寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的根底電信業(yè)務(wù)。１９９９年的NTP’９９強(qiáng)調(diào)了向人口低密度地區(qū)〔包括農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和部落地區(qū)等〕提供電信效勞是普遍效勞義務(wù)的主要目標(biāo)之一。在２００４年的印度電信法修正案中，將有關(guān)普遍效勞基金的內(nèi)容寫入該法中，使其成為法律。智利政府在１９９４年的時候制定了總？電信法？，提出了普遍效勞的概念，確立了普遍效勞的主要目標(biāo)是在農(nóng)村和一些低收入的城市區(qū)域(尤其是遙遠(yuǎn)地區(qū))或者孤立的地區(qū)促進(jìn)電信業(yè)務(wù)的普及。２．采用電信普遍效勞基金作為價值補(bǔ)償機(jī)制目前國際上實(shí)施電信普遍效勞較為成功的運(yùn)營商均以普遍效勞基金的方式替代傳統(tǒng)的穿插補(bǔ)貼。普遍效勞基金的主要征收對象是電信運(yùn)營商。如美國２００２年普遍效勞基金總額為５８.６億美元，約占美國電信收入的２%。所有美國的用戶每月都需支付普遍效勞基金費(fèi)用，先由運(yùn)營商負(fù)責(zé)征收，然后上交到州和聯(lián)邦財(cái)政〔共同構(gòu)成普遍效勞基金〕，最后再分配給那些在高本錢、低收益地區(qū)投資的運(yùn)營商。澳大利亞也采用普遍效勞基金的方式對普遍效勞的虧損進(jìn)展補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼方式為本錢補(bǔ)貼中的運(yùn)維本錢補(bǔ)貼法。２００２年澳大利亞的電信收入為１３３.８億美元，普遍效勞基金征收總額約占電信收入的１.４%。而印度除ISP外，所有運(yùn)營商將其調(diào)整后毛收入的５％提出，作為普遍效勞基金繳納，目前印度的普遍效勞基金規(guī)模到達(dá)了每年５億美元。３．設(shè)置專門的普遍效勞基金管理機(jī)構(gòu)專門的普遍效勞基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)普遍效勞基金的征收、分配和使用，以及制訂有關(guān)普遍效勞基金的文件。在美國，F(xiàn)CC只是電信普遍效勞的管制部門，負(fù)責(zé)政策制訂和執(zhí)行情況的監(jiān)視，而專門的普遍效勞基金管理機(jī)構(gòu)是一個政府授權(quán)的民間非營利性組織，是普遍效勞政策的執(zhí)行者，具體負(fù)責(zé)普遍效勞的工程管理和基金管理。在澳大利亞，電信普遍效勞的管理是由通信管理局(ACA)直接負(fù)責(zé)的，具體負(fù)責(zé)的部門是普遍效勞義務(wù)部門(USO)，由３個小組構(gòu)成，即基金組、補(bǔ)貼組和監(jiān)管組，它們分別負(fù)責(zé)普遍效勞基金的管理、普遍效勞本錢的評估以及對電信公司履行普遍效勞義務(wù)進(jìn)展監(jiān)視。印度的普遍效勞基金由基金管理部管理。由于是通過競標(biāo)的方式來選擇運(yùn)營商，因此基金管理部的一個重要職責(zé)就是制定投標(biāo)程序，包括投標(biāo)的條款和條件，然后還要評估投標(biāo)方案。完成以上事務(wù)后，在基金管理部和電信運(yùn)營商之間還要簽署一些協(xié)議，基金管理部還負(fù)責(zé)受理普遍效勞運(yùn)營商的索賠的請求。４．通過投標(biāo)/競標(biāo)實(shí)施普遍效勞工程在基金使用中，各國運(yùn)營商大都通過投標(biāo)/競標(biāo)實(shí)施普遍效勞工程，最低報(bào)價者才能獲得補(bǔ)貼，以確保普遍效勞本錢最低。通過招標(biāo)，可以防止政府為準(zhǔn)確計(jì)算本錢補(bǔ)貼所做的大量工作。澳大利亞管制機(jī)構(gòu)首先指定傳統(tǒng)運(yùn)營商為普遍效勞的義務(wù)提供商，每年管制機(jī)構(gòu)公布由于提供普遍效勞而造成損失的地區(qū)，用可防止本錢法計(jì)算普遍效勞的本錢并將結(jié)果公布于眾，如果其他運(yùn)營商能出具有效文件，證明自己能夠以更低本錢提供普遍效勞，那么就可以去競爭普遍效勞的專營權(quán)。目前，印度的普遍效勞工程招標(biāo)按照大區(qū)進(jìn)展，全國的普遍效勞任務(wù)被劃分為２１個電信地區(qū)，每個地區(qū)在進(jìn)展招標(biāo)之前，基金管理部進(jìn)展調(diào)查研究〔所需的數(shù)據(jù)由各運(yùn)營商上報(bào)〕，根據(jù)該地區(qū)的自然地理人口特點(diǎn)，基金管理部聘請專家開發(fā)工程數(shù)學(xué)模型找出一個最有效的接入效勞模式，然后根據(jù)這個模式計(jì)算出這個地區(qū)需要多少投資，基金管理部在此根底上提出一個招標(biāo)的最高補(bǔ)貼數(shù)額。在招標(biāo)過程中，通常一個地區(qū)可能有幾家運(yùn)營商參與競爭，為了使這種政策更具透明性，政府是通過競標(biāo)的方式來選擇報(bào)價最低的〔這種報(bào)價應(yīng)低于最高補(bǔ)貼數(shù)額〕運(yùn)營商為該地區(qū)提供接入效勞。在智利，ＭＴＴ每年確定建立假設(shè)干個點(diǎn)，點(diǎn)一般集中在２０００～３０００人的小村莊，一般政府確立６０００個點(diǎn)，然后測算本錢，進(jìn)展排序，決定基金的補(bǔ)貼額，向運(yùn)營商進(jìn)展招標(biāo)。補(bǔ)貼主要用于設(shè)備購置、安裝和運(yùn)營本錢，一般考慮使運(yùn)營商能在１０年內(nèi)到達(dá)收支平衡，１０年后開場盈利，相應(yīng)地，得到補(bǔ)貼的運(yùn)營商要保證該點(diǎn)運(yùn)營１０年以上。三、各國電信普遍效勞的個性特點(diǎn)１．美國的電信普遍效勞(１)政策和管制兩個層次美國的普遍效勞政策的制訂有兩個層次，這與美國的整個電信政策和管制體系相一致。這樣的管理體系既保證了普遍效勞原那么目標(biāo)的始終如一，又能表達(dá)普遍效勞體系的動態(tài)開展，是一套非常完善的管理體系。美國目前的普遍效勞管理體制同時也是其高度興旺市場經(jīng)濟(jì)的反映。雖然ＦＣＣ是作為美國電信業(yè)的規(guī)制者，“普遍效勞義務(wù)〞〔ＵＳＯ〕卻是通過普遍效勞管理公司〔ＵＳＡＣ〕這樣一個民間非贏利性組織負(fù)責(zé)實(shí)施。(２)本錢補(bǔ)償和收入補(bǔ)償相結(jié)合美國除了實(shí)施國際上普遍采用的本錢補(bǔ)償之外，對電信普遍效勞對象進(jìn)展了進(jìn)一步的細(xì)分。美國立法規(guī)定，任何一個合格的能提供普遍效勞的公司，不管他們使用的技術(shù)如何，只要提供政府規(guī)定的普遍效勞工程，就都有資格承受普遍效勞的補(bǔ)貼。目前，美國的普遍效勞管理公司〔簡稱USAC〕下設(shè)了４個普遍效勞工程。這４個工程分別是高本錢工程、低收入工程、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工程、學(xué)校與圖書館工程。因此,美國的普遍效勞采取的是本錢補(bǔ)償和收入補(bǔ)償相結(jié)合的方法,本錢補(bǔ)償包括建立本錢與運(yùn)維本錢，前者為局房、設(shè)備、線路等建立投資，后者包括工資、折舊、維護(hù)等費(fèi)用。收入補(bǔ)貼是依靠對低收入者進(jìn)展貨幣補(bǔ)償，低收入用戶〔無論是否居住在高本錢地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)〕以免繳、降低月租費(fèi)、通話費(fèi)的形式享受補(bǔ)貼，如美國的生命線工程和連接工程。２．澳大利亞的電信普遍效勞澳大利亞同屬于國土遼闊的國家，這樣的國家在電信普遍效勞的問題上面臨的挑戰(zhàn)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐洲一些小國家。澳大利亞和中國有些相似，它開展電信普遍效勞較晚，根本上一直是由一個電信運(yùn)營商提供普遍效勞。２０００年，澳大利亞聯(lián)邦政府引進(jìn)了“競爭性實(shí)驗(yàn)工程〞，率先在兩個地區(qū)試行“普遍效勞主提供者〞和“普遍效勞競爭性提供者〞并存的解決方案。在電信市場由壟斷向競爭的過渡中，這個方法既可以保證按時提供普遍效勞，也可為新進(jìn)入者提供時機(jī)。３．印度電信普遍效勞印度是亞洲地區(qū)實(shí)施電信普遍效勞最成功的國家，主要原因是在普遍效勞制度中引入競爭機(jī)制，使國有電信運(yùn)營商與私有運(yùn)營商展開競爭。印度政府并沒有強(qiáng)制性指定哪家運(yùn)營商必須提供普遍效勞，也沒有指定將普遍效勞基金給予哪家，而是實(shí)行“誰效勞、誰使用〞的方法。目前印度全國范圍內(nèi)的５億美元電信基金就如同政府采購，讓各家運(yùn)營商公開競爭，購置這一公共效勞，誰效勞得多，誰獲得的基金就多。另外印度電信監(jiān)管部門采取的是技術(shù)中立政策，允許運(yùn)營商在提供效勞時自主選擇技術(shù)。目前在印度有很多非政府組織以及私人企業(yè)參與到了電信普遍效勞工程中，并且都做得很成功。４．智利電信普遍效勞因?yàn)橹抢乃须娦殴径际撬綘I公司，所以在智利，沒有任何一個電信業(yè)務(wù)提供商具有普遍效勞的義務(wù)，取而代之的是，政府制定了普遍接入政策。智利的普遍效勞基金具有國家預(yù)算的性質(zhì)，政府每年從財(cái)政預(yù)算中劃出一定的資金用于電信業(yè)開展，電信開展委員會負(fù)責(zé)對基金的管理。智利負(fù)責(zé)電信監(jiān)管的政府部門是交通通信部〔ＭＴＴ〕，該部認(rèn)為解決普遍效勞問題是政府的責(zé)任。為此，智利政府在１９９４年就開場設(shè)立電信開展基金，基金的來源是國家財(cái)政預(yù)算，不向運(yùn)營商收費(fèi)。聯(lián)系我國的實(shí)際，我國的普遍效