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國家科技支撐計劃項目后評價研究
G311:A1001-7348(2009)18-0097-040引言國家科技支撐計劃項目作為國家層面上實施的科技計劃項目,集中體現(xiàn)了國家意志,事關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各項戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有舉足輕重的作用。更為重要的是,國家科技支撐計劃項目無論從政府經(jīng)費投入、科技人員投入、技術(shù)水平先進程度,還是從科技成果影響范圍來看,都是其它國家計劃項目所無法比擬的,其項目執(zhí)行過程、效益和影響越來越受到政府相關(guān)部門的普遍重視。在這樣的背景下,2006年科技部在《國家科技支撐計劃管理暫行辦法》中明確提出建立項目后評價制度[1],旨在提高科技經(jīng)費使用效益,為政府提供項目宏觀決策和宏觀管理的依據(jù),提高政府的宏觀管理職能和資源優(yōu)化配置能力,著力攻克一批關(guān)鍵技術(shù),突破瓶頸制約,提升產(chǎn)業(yè)競爭力,滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。因而對國家科技支撐計劃項目引入后評價制度的研究具有極其重要的現(xiàn)實意義。1國家科技支撐計劃項目建立后評價的必要性國家科技支撐計劃項目實施后評價的必要性主要體現(xiàn)在以下5個方面:(1)符合國家科技計劃項目管理體制創(chuàng)新的需要。近年來,通過科技部等有關(guān)部門的共同努力,我國的科技計劃項目管理工作取得了顯著成效,評估評審機制在項目立項、中期檢查、驗收等各個環(huán)節(jié)被廣泛引入,專家和中介機構(gòu)在評估評審中的作用日益突出,獨立、客觀的評估活動成為科技活動中的重要環(huán)節(jié)和必然趨勢??萍加媱濏椖吭u價按照評估時點的不同分為事前評價、事中評價和事后評價(也稱后評價)。隨著政府對國家科技支撐計劃項目支持力度的加大,以及國家科技支撐計劃項目復雜程度的上升,對科技計劃項目的管理提出新的要求,因此應(yīng)對科技計劃項目后評價高度重視。對國家科技支撐計劃項目開展后評價是推進科技管理機制改革,提高科技經(jīng)費使用效益和資源優(yōu)化配置能力,促進國家宏觀管理計劃改進、完善項目管理周期的重要手段。(2)后評價制度有利于改善科技決策。有些科技支撐計劃項目在立項開發(fā)一段時間后,由于市場環(huán)境、國家政策變化或他人已超前開發(fā)出成果,如果繼續(xù)開展研究將會造成國家科技投入浪費,降低科技資源的使用效益。由于項目后評價具有現(xiàn)實性的特點,其分析研究的是項目的實際情況,所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料是現(xiàn)實發(fā)生的或根據(jù)實際情況重新預測的數(shù)據(jù)。因此,后評價的結(jié)果可為及時調(diào)整或終止項目研究提供決策依據(jù),以提高科技資源的使用效益,避免不必要的浪費。(3)后評價制度有利于整合現(xiàn)有優(yōu)勢科技資源。為了適應(yīng)我國各領(lǐng)域科研任務(wù)日趨繁重的形勢,需要整合社會現(xiàn)有優(yōu)勢科技資源和技術(shù)力量。實施項目后評價制度,并通過對國家科技支撐計劃項目后評價結(jié)果進行再研究,可大致看出我國高等院校、科研機構(gòu)的整體實力,并了解其科技力量優(yōu)勢所在,為今后繼續(xù)組織相關(guān)領(lǐng)域的國家科技支撐計劃項目奠定基礎(chǔ)。因而從長遠看,實施項目后評價制度有利于整合并優(yōu)化配置社會科技資源,提高科技經(jīng)費的使用效益。(4)后評價制度能促進科技計劃項目組織管理的加強。實施項目后評價制度,在項目實施過程中,通過從總體上對項目進行跟蹤評價,實事求是地總結(jié)回顧,并通過分析評價找出項目成功或失敗的原因,總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗教訓,使項目管理者和實施者能夠?qū)W習到更加科學合理的方法和策略,進而提高項目的管理和實施水平。(5)后評價制度有利于增強項目及課題負責人的責任心。由于后評價的透明性和公開性特點,透過對項目實施過程中成績和失誤的主客觀原因分析,可以比較公正客觀地確定項目實施過程中實際存在的問題。后評價雖然帶有事后監(jiān)督的性質(zhì),但它作為科技支撐計劃項目執(zhí)行的整個過程監(jiān)督的一個環(huán)節(jié),可以對項目執(zhí)行單位形成外部約束,從而進一步提高項目及課題負責人的責任心和工作水平。同時還可對項目(課題)承擔單位、責任人等實行優(yōu)勝劣汰,形成競爭機制。2國家科技支撐計劃項目內(nèi)涵及特點國家重大科技支撐計劃項目是指要解決行業(yè)重點技術(shù)領(lǐng)域的核心技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)問題,對行業(yè)的技術(shù)進步有重大影響,成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)品市場應(yīng)用前景廣闊的項目。其特點主要表現(xiàn)在以下5個方面:(1)需求導向,目標明確??萍贾斡媱濏椖恳試窠?jīng)濟和社會發(fā)展需求為導向,有明確具體的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化目標。(2)科技支撐計劃項目具有明顯的集成性特點??萍贾斡媱濏椖考尚缘奶攸c突出表現(xiàn)在研究過程層次多、結(jié)構(gòu)復雜,具體表現(xiàn)在以下3個方面:一是從項目內(nèi)容和任務(wù)劃分的角度分析,一般每個大項目下面設(shè)有若干個課題,每個課題又由若干個專題組成,有些專題下面還設(shè)有子專題,除了內(nèi)部層次較多以外,各專題間也存在復雜的相關(guān)性,有的是并行關(guān)系,有的則是前后關(guān)系,許多專題之間存在著相互依存的關(guān)系。如果一個專題不能按時保質(zhì)完成,可能會影響其它專題、課題甚至整個項目的進度[2]。因而專題是對項目實施過程評估的最基本單元。二是項目研究綜合性強,它是不同學科領(lǐng)域知識和技術(shù)的綜合,有些課題研究學科跨度較大,瞄準國際先進水平。因而項目技術(shù)難度大,探索性強,不可預見因素多。三是項目研究人員往往由高等院校、科研院所及企事業(yè)單位等不同類型的單位和人員組成,導致項目組織管理復雜。(3)科技支撐計劃項目經(jīng)濟效益具有滯后性、不確定性和整體性的特點[3]。滯后性是指科技成果的經(jīng)濟效益要在應(yīng)用于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域后才能體現(xiàn)出來。從科技成果的獲得到生產(chǎn)中得到應(yīng)用常是一個比物質(zhì)生產(chǎn)周期長得多的時間間隔,科技成果的經(jīng)濟效益在項目結(jié)題時,還未完全顯現(xiàn)。不確定性即風險性,一項科技成果的經(jīng)濟效益是很難預先測定的,因為它有許多不確定因素,表現(xiàn)為人們對客觀情況的諸多方面估計不足。因而在研究階段估計的經(jīng)濟效益只是一個概率量,實際經(jīng)濟效益可能與預期經(jīng)濟效益相差甚遠。整體性是指科技成果經(jīng)濟效益的產(chǎn)生是科研—生產(chǎn)—使用全過程所有參加者共同努力的結(jié)果。(4)投資總額或人力、物力的投入量大。(5)項目實施前后國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有較大變化,潛在需求變化大,能實現(xiàn)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造或發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展影響范圍較廣。3國家科技支撐計劃項目后評價設(shè)計3.1國家科技支撐計劃項目后評價的內(nèi)涵國家科技支撐計劃項目評價是指科技評價機構(gòu)(以下簡稱評價機構(gòu))根據(jù)委托方明確的目的,遵循一定的原則、程序和標準,運用科學、可行的方法對國家科技支撐計劃項目所進行的專業(yè)化咨詢和評判活動,是科技評價的主要類型。根據(jù)進行國家科技支撐計劃項目評價的時機,可將國家科技支撐計劃項目評價分為項目立項評價、項目中評價、項目后評價和跟蹤評價。國家科技支撐計劃項目后評價是指對已實施或完成的科技支撐計劃項目,運用科學、系統(tǒng)、規(guī)范的評價方法,對項目完成的實際效果、投資產(chǎn)生的效益、作用和影響,以及項目的執(zhí)行過程和持續(xù)性進行全面、客觀的回顧分析,通過總結(jié)經(jīng)驗教訓,達到改善投資決策和管理的目的。國家科技支撐計劃項目后評價與一般科技項目后評價的本質(zhì)區(qū)別在于,前者強調(diào)科技對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的支撐和引導作用。它與科技支撐計劃項目立項評價在評估時點和評估目的兩方面也有本質(zhì)區(qū)別:前者是在科技支撐計劃項目實施或完成之后進行的評價,目的是總結(jié)實施的經(jīng)驗教訓,改善投資決策和管理;后者是在項目立項之前進行的評價,目的是為立項決策提供可靠的依據(jù)。3.2國家科技支撐計劃項目后評價體系的構(gòu)建構(gòu)建國家科技支撐計劃項目后評價體系,必須首先了解科技項目周期。我國傳統(tǒng)的科技項目周期是指科技項目管理程序,主要包括以下幾個階段,各階段及其主要內(nèi)容如下:①項目論證階段,即項目選擇階段,包括需求征集、項目建議書評估;②項目立項階段,即項目可行性分析階段,包括可行性論證、項目任務(wù)書簽訂;③項目實施階段,包括總體方案設(shè)計、年度執(zhí)行報告、中期檢查;④項目結(jié)題階段,包括結(jié)題驗收;⑤科技成果應(yīng)用推廣階段,即新設(shè)備、新產(chǎn)品達到項目的設(shè)計能力或效益。由于國家科技支撐計劃項目具有探索性、創(chuàng)新性強的特點,在科技創(chuàng)新過程中不可預見因素多,同時還會受到國內(nèi)外市場環(huán)境、技術(shù)進步的影響,科技支撐計劃項目的實施需要經(jīng)常返回到早期階段,因而項目在前期論證、立項、實施及科技成果應(yīng)用推廣各個階段之間不是彼此獨立的,而是相互作用、相互聯(lián)系的。而傳統(tǒng)的項目周期較少考慮外部環(huán)境的不確定性,具有明顯的局限性。因而需要對傳統(tǒng)的項目周期進行改進,即把評價貫穿到項目的整個生命周期中去。改進的項目周期將科技成果推廣階段劃分為科技成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化兩個階段。因此整個后評價體系開始于項目論證直至項目實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的各個階段。為此,本文從項目生命周期角度構(gòu)建科技支撐計劃項目后評價體系。如表1所示。這一后評價體系建立的好處有以下3個方面:一是有利于后評價數(shù)據(jù)的收集;二是對評價項目本身能夠起到指導作用;三是能夠?qū)崿F(xiàn)對項目全過程的監(jiān)督。3.3國家科技支撐計劃項目后評價的主要內(nèi)容國家科技支撐計劃項目后評價的目的決定了它的評價內(nèi)容不同于一般科技項目后評價的內(nèi)容,其具體評價內(nèi)容如下:(1)目標評價。國家科技支撐計劃項目具有目標明確的特點,項目任務(wù)書中一些明確的考核指標在項目結(jié)題時已完成。這里所稱目標評估不同于項目的結(jié)題驗收,而是評定項目立項時預定的項目目的和項目宏觀目標的實現(xiàn)程度,檢查項目的實現(xiàn)情況和變化,分析發(fā)生改變的原因,以判斷目標的實現(xiàn)程度,同時還要對原定決策目標的正確性和合理性進行分析。(2)過程評價。項目過程評價是對整個項目實施的全過程進行評價,其任務(wù)是以項目形成和實施過程中產(chǎn)生的各種文件、報告、記錄為依據(jù)來全面評估項目立項、項目實施及科技成果應(yīng)用、推廣全過程中各主要環(huán)節(jié)的工作實績,分析鑒別實際結(jié)果和預期結(jié)果的偏離程度及合理程度,找出發(fā)生變化的原因,并為今后的項目決策和管理提供參考依據(jù)。(3)經(jīng)濟效益評價。國家科技支撐計劃項目屬于政府投資項目,項目投資的出發(fā)點和歸宿在于取得最大的效益。講求和提高效益,尤其是經(jīng)濟效益是投資領(lǐng)域的核心問題??萍贾斡媱濏椖康慕?jīng)濟效益具有整體性和滯后性的特點,需待科技成果投入生產(chǎn)后1-2年,根據(jù)項目的有關(guān)實際數(shù)據(jù)和國家新近頒布的影子價格及有關(guān)參數(shù),計算項目的實際經(jīng)濟費用和效益,進行經(jīng)濟效益評估,并與可行性研究報告中的結(jié)論進行比較,分析其差別和原因。(4)影響評價。近年來,項目影響評價已成為各國和國際機構(gòu)項目后評價的核心內(nèi)容。一般而言,專利、論文、專著、研究報告等項目產(chǎn)出部分并不是政府科技投資所關(guān)注的主要方面,其關(guān)注的重點是這些產(chǎn)出部分可能會給某一行業(yè)、部門或更廣闊的領(lǐng)域所帶來的影響。而且科技支撐計劃項目屬于國家級科技計劃項目,旨在綜合集成國內(nèi)優(yōu)勢資源,解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重大技術(shù)瓶頸,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人民生活質(zhì)量提高及社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐。從其特點來看,項目影響范圍較廣,因而項目影響評價是科技支撐計劃項目后評價的一個重要內(nèi)容??萍贾斡媱濏椖康募夹g(shù)創(chuàng)新成果對某一行業(yè)、地區(qū)或國民經(jīng)濟帶來的影響是通過產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生的,由于產(chǎn)業(yè)鏈的時間次序特征,因而其經(jīng)濟影響需要一定的時間,并不能馬上顯現(xiàn)出來[4]。(5)可持續(xù)性評價。在項目后評價中進行可持續(xù)性評價,即是指在上述評價的基礎(chǔ)上,對項目完成后一段時間內(nèi),由一系列外部條件、內(nèi)部條件變化對項目所產(chǎn)生的正面、負面影響作定量或定性的分析。4建立后評價工作管理體系的設(shè)想和建議鑒于后評價對國家科技支撐計劃項目的重要性,除了需要建立相對完善的后評價體系、后評價內(nèi)容外,還應(yīng)建立國家科技支撐計劃項目后評價管理機構(gòu),明確相應(yīng)的職能。只有建立了職責明確、層次分明的后評價機構(gòu),才能規(guī)范后評價的內(nèi)容和方法,進行相應(yīng)的人員配置及人員培訓,使后評價工作得以順利開展,充分發(fā)揮后評價工作對于國家科技支撐計劃項目的監(jiān)督作用,適應(yīng)國家科技計劃管理體制改革的需要。4.1機構(gòu)的建立建立科技支撐計劃項目后評價機構(gòu),需要結(jié)合我國現(xiàn)行的科技支撐計劃項目管理體系框架,首先考慮國家大框架的后評價機構(gòu)的設(shè)置,原則上可分為領(lǐng)導、組織和執(zhí)行3個方面的要素。(1)領(lǐng)導機構(gòu)。領(lǐng)導機構(gòu)由科技部相關(guān)下屬司局組成后評價領(lǐng)導小組,成立相應(yīng)的機構(gòu),如重大項目稽查辦負責制定后評價政策、法規(guī)和后評價的辦法等宏觀指導文件,使后評價工作規(guī)范化,同時負責后評價工作中重大問題的處理等。(2)組織機構(gòu)。組織機構(gòu)是指由科技部相關(guān)下屬司局所設(shè)立的科技支撐計劃項目后評價組織管理機構(gòu),可以稱作后評價局,也可以稱作后評價處。科技部相關(guān)下屬司局是統(tǒng)籌項目審批和管理的綜合部門,也是項目后評價管理的綜合部門,其職責為具體負責后評價計劃的下達、相關(guān)領(lǐng)域后評價工作的組織和后評價報告的再評價等。(3)執(zhí)行機構(gòu)。從總體上說,執(zhí)行機構(gòu)是具體從事國家科技支撐計劃項目后評價的單位,一方面可由科技支撐計劃項目組織單位直接進行后評價工作,另一方面可由科技支撐計劃項目組織單位委托外部中介機構(gòu)進行后評價工作。兩者之間的關(guān)系如圖1所示。圖1后評價工作管理體系4.2具體從事科技支撐計劃項目后評價工作的機構(gòu)具體從事科技支撐計劃項目后評價工作的機構(gòu)是指具體從事后評價工作的組織。目前可以具體從事科技支撐計劃項目后評價工作的機構(gòu)有兩種:一是科技支撐計劃項目組織單位;二是外部機構(gòu),如第三方評估機構(gòu)等。采用這兩種形式,各有優(yōu)劣。作為科技計劃項目組織單位,其優(yōu)點是:①對項目情況較熟,項目的來龍去脈清楚,宏觀層面熟悉,方法使用熟練,工作難度??;②后評價中涉及到的信息反饋快,對發(fā)現(xiàn)的問題能及時反饋給宏觀決策部門;③針對性強。其不足是:①機構(gòu)設(shè)置增大,人員多,費用開支多;②可能存在片面性,出現(xiàn)人為干擾,以致影響到項目后評
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