后次貸危機(jī)時(shí)期IMF改革的法律思考

后次貸危機(jī)時(shí)期IMF改革的法律思考

D996.2：ADOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2010.02.012二戰(zhàn)后不久，國(guó)際貨幣基金組織（InternationalMonetaryFunds，以下縮寫為IMF）在促進(jìn)國(guó)際貨幣合作，擴(kuò)大世界貿(mào)易，建立多邊支付體系以及穩(wěn)定國(guó)際金融秩序等方面作出了積極的貢獻(xiàn)。1978年，《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》）進(jìn)行修訂，形成了沿用至今的國(guó)際貨幣制度——牙買加體系。在該體系下，IMF的核心職能是“維護(hù)國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”，其工作方法主要是監(jiān)管和有條件貸款。但是，20世紀(jì)70年代后，工業(yè)化國(guó)家已停止向IMF借款；而IMF逐漸將注意力從只關(guān)注短期國(guó)際收支穩(wěn)定擴(kuò)展到注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展，并使這一職能在20世紀(jì)80年代得到進(jìn)一步強(qiáng)化，貸款對(duì)象轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家。IMF向發(fā)展中國(guó)家提供資金時(shí)，通過貸款條件引導(dǎo)著全球發(fā)展政策的變化，尤其是在推行以經(jīng)濟(jì)政策自由化為核心的“華盛頓共識(shí)”方面更是不遺余力。有學(xué)者指出，盡管IMF的條件應(yīng)建立在《協(xié)定》所限制的匯率貶值和國(guó)內(nèi)需求限制的基礎(chǔ)上，但事實(shí)上，條件已經(jīng)完全被用于推行反映市場(chǎng)原教旨主義的華盛頓共識(shí)上了[1]。至此，IMF的使命偏離了布雷頓森林體系的原始精神，它不再是幫助成員國(guó)渡過難關(guān)的互助組織，而是演變成一個(gè)具有雙重身份的國(guó)際機(jī)構(gòu)：一是從富國(guó)借款，再貸給窮國(guó)的國(guó)際金融中介；二是執(zhí)行某些大國(guó)意志的政治機(jī)構(gòu)[2]。相應(yīng)地，IMF對(duì)其在國(guó)際金融體系中扮演的角色的立場(chǎng)發(fā)生了重大改變。近些年來，由于頻頻爆發(fā)的金融危機(jī)，IMF的職能拓展到危機(jī)管理的領(lǐng)域，它一度以“救火隊(duì)”的形象活躍在國(guó)際金融舞臺(tái)上。盡管《協(xié)定》明確規(guī)定貸款涉及一國(guó)時(shí)，IMF只有權(quán)及于其宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)。而IMF堅(jiān)持認(rèn)為，幾乎所有事項(xiàng)都屬于其管轄范圍，因?yàn)閹缀跛械慕Y(jié)構(gòu)性問題都可能影響到整體的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)[1]。所以，IMF的救援條件越來越深入到各主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)。而少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)IMF投票權(quán)的壟斷使IMF漠視發(fā)展中國(guó)家的利益，這更直接影響了它們對(duì)執(zhí)行IMF規(guī)則的認(rèn)同感。東南亞金融危機(jī)后，國(guó)際社會(huì)對(duì)IMF的信任度和利用率明顯下降。直到2007年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后的前期，IMF已處于被邊緣化的尷尬境地。一、IMF運(yùn)行中的法律缺陷作為最重要的國(guó)際金融組織，IMF對(duì)促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際金融穩(wěn)定具有舉足輕重的意義。但I(xiàn)MF的地位卻日益尷尬，改革亦舉步維艱，究其根源，在于其運(yùn)行機(jī)制存在著明顯的法律缺陷。IMF的前任總裁康德薩斯斷言，在公眾眼中，IMF的合法性已日益遭到質(zhì)疑[3]。（一）IMF的決策機(jī)制使其決策失去了國(guó)際法的效力眾所周知，IMF的表決機(jī)制是加權(quán)表決制，并非一國(guó)一票。投票權(quán)由兩部分組成，其一為成員國(guó)都擁有的250票基本投票權(quán)，其二為根據(jù)各國(guó)所繳份額所得到的加權(quán)投票權(quán)。由于各國(guó)的基本票都一樣，所以在決策中起決定作用的是加權(quán)投票權(quán)。目前IMF的投票權(quán)主要掌握在美國(guó)、歐盟和日本手中。美國(guó)是IMF的最大股東，具有17.09％的份額和16.77％的投票權(quán)。因IMF所有重大決策都需要獲得85％的投票權(quán)才能通過，所以美國(guó)實(shí)際上擁有了一票否決權(quán)。而西方七國(guó)在IMF中的投票權(quán)加起來達(dá)到45％，這意味著IMF所有的決議均可能被少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)和控制。而且，由大國(guó)制定的份額公式也未能準(zhǔn)確反應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)，以中國(guó)為代表的廣大發(fā)展中國(guó)家的份額和投票權(quán)被嚴(yán)重低估和壓制。因此，盡管形式上是多邊的，但在實(shí)際操作中，布雷頓森林體系是高度集中的[4]。這種安排被批評(píng)為是一種集中的，秘密的，不能反應(yīng)欠發(fā)達(dá)國(guó)家聲音的決策體系[5]。在該體系下所作決策的法律效力不斷地遭到質(zhì)疑。根據(jù)國(guó)際法基本原理，國(guó)家之間的協(xié)調(diào)意志是國(guó)際法效力的根源。而IMF的決策機(jī)制是大國(guó)政治，尤其是美國(guó)霸權(quán)主義在這一關(guān)鍵性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織中最重要的體現(xiàn)，它阻撓了其他成員國(guó)表達(dá)意志的權(quán)力，更沒有體現(xiàn)當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局中各國(guó)的協(xié)調(diào)意志。所以，IMF的決策失去了國(guó)際法的有效性。（二）IMF的貸款條件違背了“不干涉內(nèi)政”的國(guó)際法原則《協(xié)定》第5條第3節(jié)規(guī)定了使用基金普通資金的條件，政府承諾在政策上作出某些改變，以此換來IMF的財(cái)政援助。實(shí)踐中，貸款條件是通過IMF和成員國(guó)的非正式協(xié)商設(shè)定的。但發(fā)生危機(jī)的成員國(guó)的談判實(shí)力明顯弱于IMF，因此只能被迫接受IMF的指示。IMF獨(dú)立評(píng)估辦公室的報(bào)告也確認(rèn)，盡管有時(shí)候條件反映了國(guó)家的選擇，但I(xiàn)MF確實(shí)利用其優(yōu)勢(shì)采取了對(duì)危機(jī)解決不重要的長(zhǎng)期政策[6]。綜觀IMF在20世紀(jì)80年代末期的債務(wù)危機(jī)及90年代后的金融危機(jī)中的救援貸款，很顯然，IMF貸款條件涉及的范圍越來越廣，不僅包括一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面的改革和調(diào)整，還逐漸包括了諸如公司管理、銀行規(guī)制、稅收改革、貿(mào)易自由、消除外國(guó)投資管制、允許外國(guó)銀行和公司設(shè)立子公司以及控制價(jià)格等通常由一國(guó)政府來管理的事項(xiàng)。而且，其嚴(yán)苛的條件還延伸到社會(huì)和文化政策領(lǐng)域，如人權(quán)、軍費(fèi)開支、社會(huì)福利項(xiàng)目、政府腐敗及環(huán)境保護(hù)等[7]。這種明顯與國(guó)際法基本原則相悖的事實(shí)也得到了IMF高級(jí)官員的承認(rèn)。曾任IMF第一副總裁的斯坦利·費(fèi)舍爾認(rèn)為：“過寬的條件可能侵犯了一國(guó)對(duì)于規(guī)劃的自主權(quán)?！痹螆?zhí)行董事的貝拉通過對(duì)IMF的條件的分析得出，盡管IMF是一個(gè)重要的運(yùn)用某種機(jī)制解決金融危機(jī)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，但是其施加的政治和經(jīng)濟(jì)指令卻超出了管轄范圍，并違反了成員國(guó)的主權(quán)意愿[8]。（三）IMF成員國(guó)的權(quán)利義務(wù)的分配不平衡，違背了公平原則IMF是西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)建立的，所以在制定章程及行使職能時(shí)，明顯表現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家權(quán)利與義務(wù)不平衡的特征。第一，《協(xié)定》依其份額公式賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的投票權(quán)，并認(rèn)可其貨幣是主要國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)，但對(duì)這些貨幣的發(fā)行國(guó)卻沒有任何義務(wù)的約束。以美國(guó)為例，美國(guó)收獲了作為主要國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)的發(fā)行國(guó)的種種利益。比如：1990－2004年間，通過美元的發(fā)行，美國(guó)平均每年獲得的傳統(tǒng)意義上的鑄幣稅為181億美元[9]。而美元支撐的債務(wù)經(jīng)濟(jì)使美國(guó)可以暫緩甚至逃避債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)富的轉(zhuǎn)移。但與此同時(shí)，IMF卻沒有任何有關(guān)美元發(fā)行紀(jì)律的有效約束機(jī)制。當(dāng)美國(guó)遭遇危機(jī)時(shí)，它完全可以通過發(fā)行貨幣的方式轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)，美國(guó)當(dāng)前對(duì)次貸危機(jī)的處理就是明證。當(dāng)前的國(guó)際貨幣體系無疑是次貸危機(jī)擴(kuò)大和蔓延的根本原因。第二，表面上，加權(quán)表決制和貸款的條件在權(quán)利義務(wù)的一致性方面是合法的。但如果將兩者綜合考察，其不公平性和虛偽性將會(huì)凸顯。少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家擁有IMF的控制權(quán)，他們通過貸款的條件強(qiáng)求需要借款的國(guó)家采納一定的政策，但他們自己卻因不可能向IMF尋求類似貸款而沒有遵守這些政策的義務(wù)。有控制權(quán)的富國(guó)堅(jiān)持單邊義務(wù)，而IMF則是這種單邊義務(wù)的有力的推動(dòng)者。綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)制定的IMF的貸款條件，主要包括避免龐大的財(cái)政預(yù)算赤字，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以避免不審慎的操作，關(guān)閉或重組陷入困境的金融機(jī)構(gòu)，貿(mào)易政策自由化，提高外資的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)等。如果美國(guó)和日本向IMF借款，那么美國(guó)20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)蓄和貸款危機(jī)、日益寬松的公司治理標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)和審計(jì)丑聞，日本招致大量批評(píng)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)以及兩個(gè)國(guó)家經(jīng)常的預(yù)算赤字、在農(nóng)業(yè)和鋼鐵方面的貿(mào)易保護(hù)主義等都是對(duì)IMF貸款條件的嚴(yán)重背離[7]。顯然，IMF的義務(wù)不可能對(duì)這些有控制權(quán)的國(guó)家產(chǎn)生約束力。（四）IMF的危機(jī)管理職能超出了《協(xié)定》的授權(quán)，有濫用國(guó)際組織法律人格之嫌根據(jù)《協(xié)定》的文本，IMF的職能可以概括為：其一，提供貸款便利，協(xié)助成員國(guó)做出調(diào)整以恢復(fù)國(guó)際收支平衡。其二，致力于成員國(guó)的匯率政策的監(jiān)督，保證有秩序的匯兌安排和保持匯率體系的穩(wěn)定，避免成員國(guó)以操縱匯率或采取歧視性匯率政策謀取不公平競(jìng)爭(zhēng)利益。2007年6月，IMF的執(zhí)行董事會(huì)通過了《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督?jīng)Q定》，加強(qiáng)了IMF的監(jiān)督職能。其三，鼓勵(lì)成員國(guó)實(shí)現(xiàn)它們各自貨幣的可自由兌換。其四，通過多種方式確保成員國(guó)遵守其規(guī)則和政策。若一成員國(guó)不履行協(xié)定的任何義務(wù)，IMF得宣告該國(guó)喪失使用普通資金的資格，或經(jīng)過一合理期限后要求該國(guó)退出IMF。1992年11月，《協(xié)定》的第三次修正案生效。該修正案增加了督促成員國(guó)履行義務(wù)的方式，即若成員國(guó)堅(jiān)持不履行協(xié)定的義務(wù)，IMF有權(quán)暫停該國(guó)的投票權(quán)和相關(guān)權(quán)利。其五，向成員國(guó)提供有關(guān)技術(shù)問題的援助[10]。但是，20世紀(jì)80年代后，IMF已將職能深入到未曾授權(quán)和沒有行為能力的領(lǐng)域。它發(fā)放中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)調(diào)整性貸款，與世界銀行的職能出現(xiàn)交叉；它發(fā)放補(bǔ)充儲(chǔ)備貸款，對(duì)金融危機(jī)進(jìn)行管理和救援。而且，在這類貸款附加的條件下，IMF開始關(guān)注破產(chǎn)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、司法改革以及其他為市場(chǎng)提供便利的法律和機(jī)構(gòu)安排，并深入到公司治理甚至政治管理（通過關(guān)注腐?。┑念I(lǐng)域。顯然，IMF的職權(quán)出現(xiàn)了“從宏觀到微觀”的轉(zhuǎn)化[11]。而根據(jù)國(guó)際法理論，國(guó)際組織的法律人格是派生的，它的法律權(quán)利能力和行為能力是由其章程明文規(guī)定的，越出章程規(guī)定的職權(quán)而擅自行動(dòng)，應(yīng)被視為非法[12]。所以，IMF的危機(jī)管理職權(quán)并無合法的依據(jù)。（五）《協(xié)定》的軟法傾向極大地削弱了法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性和有效性盡管《協(xié)定》在形式上是多邊國(guó)際公約，但它的條文的歷史、發(fā)展和修訂都表明IMF的規(guī)則應(yīng)被界定為“軟法”[5]。著名的國(guó)際金融法專家約瑟夫·戈?duì)柕乱詤f(xié)定第4條為例，指出IMF的規(guī)定太過原則和抽象。該條授權(quán)IMF采取原則對(duì)成員國(guó)的匯率政策予以“指導(dǎo)”，要求成員國(guó)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而“努力”，所以它屬于“軟法”而缺乏強(qiáng)制性，甚至較原始條款更軟一些[13]。另外，《協(xié)定》的第6條可以證明“軟法”條款在運(yùn)行中缺乏有效性。20世紀(jì)30年代“大蕭條”時(shí)期，投機(jī)資本的流動(dòng)動(dòng)搖了全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，所以第6條規(guī)定各成員國(guó)對(duì)資本項(xiàng)目的移動(dòng)可以采取必要的管制。當(dāng)時(shí)參與起草協(xié)定的關(guān)鍵人物約翰·梅納德·凱恩斯高度評(píng)價(jià)該條款：“這個(gè)永久性的協(xié)議安排授予每個(gè)成員國(guó)政府管制資本流動(dòng)的權(quán)力，這將為我們國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的安全奠定比以往任何時(shí)候更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵6]但是，20世紀(jì)90年代早期，IMF開始反對(duì)資本管制，并在1998年討論修訂第6條的可能性。這種轉(zhuǎn)變直接或間接地通過貸款條件影響各國(guó)政府，使第6條的規(guī)定形同虛設(shè)。正是這些“軟法”，使IMF的規(guī)則失去了法律約束力。二、后次貸危機(jī)時(shí)期IMF法律變革的必要性和可行性次貸危機(jī)爆發(fā)在資本主義的中心地帶美國(guó)。經(jīng)歷了暴風(fēng)驟雨般的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)和重組后，金融危機(jī)的影響正逐步擴(kuò)大到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全球經(jīng)濟(jì)陷入衰退，國(guó)際社會(huì)進(jìn)入到恢復(fù)和重建的后次貸危機(jī)時(shí)期。這場(chǎng)危機(jī)在給世界經(jīng)濟(jì)帶來沉重打擊的同時(shí)，也促使IMF的法律變革步入上了快通道。（一）IMF法律變革的必要性據(jù)統(tǒng)計(jì)，1977年之后，區(qū)域性或全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)共有110多次，平均每年要發(fā)生三到四次，這是人類歷史上從未有過的現(xiàn)象[14]。當(dāng)今，在金融業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)且將全球經(jīng)濟(jì)陷入衰退。從金融危機(jī)屢屢發(fā)生且愈演愈烈來看，過于依賴單一貨幣美元已引發(fā)了一系列矛盾和問題，并使世界為之付出了沉重代價(jià)。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，IMF規(guī)則無法解決權(quán)利與義務(wù)的不平衡問題，致使美元及由此衍生的金融產(chǎn)品缺乏有效的治理和監(jiān)管；世界經(jīng)濟(jì)過于受制于美元，當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)或金融市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，美國(guó)可不受約束地發(fā)行美元，使將美元作為主要儲(chǔ)備資產(chǎn)的國(guó)家遭受損失；這種制度易于助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致美國(guó)各類主體過度透支信用。而這些恰恰是金融危機(jī)的重要原因。因此，必須對(duì)IMF的規(guī)則進(jìn)行改革，否則，很難避免危機(jī)的重演。并且，改革的成果必須以法律的形式確定下來，而不能僅停留于政策協(xié)調(diào)的層面，因?yàn)榉删哂蟹€(wěn)定性、可預(yù)見性、可操作性和約束力。IMF的法律缺陷使國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了“廢除IMF”的呼聲。但不可否認(rèn)，歷史證明，IMF具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。在它建立后的1／4個(gè)世紀(jì)里，它在促進(jìn)成員國(guó)取消外匯管制方面取得了卓越的成就。在牙買加體系下，IMF在協(xié)助成員國(guó)處理融入全球經(jīng)濟(jì)一體化過程中出現(xiàn)的周期性的支付困難方面發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。次貸危機(jī)爆發(fā)后，世界又將目光聚焦在IMF上。但I(xiàn)MF必須革新，才能完成時(shí)代賦予的歷史使命。正如巴里·艾欽格林所說：“有時(shí)候危機(jī)會(huì)提醒我們?yōu)槭裁磿?huì)有IMF，但如果IMF不能提出一些新的想法去處理危機(jī)，那么危機(jī)只能告訴我們?yōu)槭裁葱枰z忘IMF?！盵15]（二）IMF法律變革的可行性歷史反復(fù)證明，發(fā)達(dá)國(guó)家只有在被迫或有利可圖的情況下，才會(huì)為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮調(diào)整其政策和法制。次貸危機(jī)再次充分暴露了美元霸主地位的缺陷以及布雷頓森林制度的失效，發(fā)展中國(guó)家要求改革現(xiàn)行國(guó)際金融秩序的呼聲空前強(qiáng)大。在這種壓力下，20國(guó)集團(tuán)的首腦在2009年4月的倫敦峰會(huì)上就IMF的改革達(dá)成了政策層面的共識(shí)，這為IMF的法律變革奠定了良好的基礎(chǔ)。各國(guó)達(dá)成的共識(shí)包括：一是對(duì)IMF增資8500億美元，增強(qiáng)其履責(zé)能力。二是改革IMF的份額分配制度和高級(jí)官員的遴選程序，增加新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的話語權(quán)和代表權(quán)。三是加強(qiáng)IMF危機(jī)防范和危機(jī)管理的職能，支持對(duì)貸款種類及其限制條件的改革。2009年9月，在20國(guó)集團(tuán)的匹茲堡金融峰會(huì)上，各國(guó)承諾將新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在IMF的份額至少提高5％以上。20世紀(jì)90年代后，IMF也開始主動(dòng)進(jìn)行改革。1999年，IMF成立了國(guó)際貨幣和金融委員會(huì)（IMFC），主要職責(zé)是審核有關(guān)改革IMF職能的建議，確立了支持和推進(jìn)IMF改革的內(nèi)部機(jī)構(gòu)體系。2001年7月，IMF成立了獨(dú)立評(píng)估辦公室（IndependentEvaluationOffice，以下縮寫為IEO），其目的是對(duì)IMF的政策和活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立和客觀的評(píng)估。它完全獨(dú)立于IMF的管理層，并與執(zhí)董會(huì)保持一定距離。2005年10月20國(guó)集團(tuán)通過了《二十國(guó)集團(tuán)關(guān)于改革布雷頓森林機(jī)構(gòu)的聲明》，為布雷頓森林機(jī)構(gòu)的改革確定了初步路線圖。IMF前總裁拉托2004年上任后，提出了“IMF中期戰(zhàn)略”問題。2006年9月召開的IMF和世界銀行的年會(huì)上，成員國(guó)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)多邊磋商，提高監(jiān)督能力，并決定幫助新興市場(chǎng)國(guó)家和地區(qū)提高危機(jī)防范能力，幫助低收入國(guó)家實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)[16]。年會(huì)高票通過了對(duì)“中、韓、墨、土”四國(guó)的特別增資方案。通過特別增資，中國(guó)在基金組織中的份額從2.98％上升到3.72％。同時(shí)各國(guó)對(duì)份額改革的進(jìn)程達(dá)成了協(xié)議，擬提高低收入國(guó)家在基金組織的參與和發(fā)言權(quán)。2008年4月28日，IMF理事會(huì)以較大的多數(shù)票通過了執(zhí)董會(huì)建議的一攬子重大治理改革措施，同意根據(jù)成員國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的比重和作用調(diào)整其份額和投票權(quán)比例，提高低收入國(guó)家的參與程度并增加這些國(guó)家的發(fā)言權(quán)。IMF將努力執(zhí)行這一改革方案，并在2011年1月前完成下一次配額審查[17]。2009年，IMF在特別提款權(quán)、收入模式和貸款結(jié)構(gòu)等方面做出了重大修訂。已進(jìn)行的改革為IMF的法律變革奠定了機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。三、IMF改革的法律對(duì)策次貸危機(jī)帶給世界經(jīng)濟(jì)沖擊的同時(shí)，也為IMF的改革提供了契機(jī)。但是一蹴而就，根本改變國(guó)際金融法律秩序是不可能的，必須在可行的基礎(chǔ)上穩(wěn)步采取IMF法律變革措施。（一）增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。改革IMF內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)《協(xié)定》第20條明確規(guī)定了IMF的組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。IMF設(shè)立理事會(huì)、執(zhí)董會(huì)、總裁及其工作人員，而加權(quán)表決制使IMF的內(nèi)部結(jié)構(gòu)更類似一個(gè)大型“股份有限公司”。但在這個(gè)“公司”內(nèi)部，只有股東會(huì)和董事會(huì)，卻缺少一個(gè)履行內(nèi)部監(jiān)督職能的監(jiān)事會(huì)，所以大股東侵犯小股東利益的情形頻頻發(fā)生。在IMF不可能采納“一國(guó)一票”的共識(shí)下，有必要增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以制約理事會(huì)和執(zhí)董會(huì)的權(quán)力，而2001年設(shè)立的獨(dú)立評(píng)估辦公室（IEO）有能力擔(dān)此重任。IEO自成立以來，發(fā)表了一系列詳細(xì)報(bào)告評(píng)估IMF的工作狀況，比如對(duì)多邊監(jiān)督的評(píng)估、對(duì)IMF支持規(guī)劃中的結(jié)構(gòu)性貸款條件的評(píng)估、對(duì)IMF機(jī)構(gòu)治理的評(píng)估等，以此協(xié)助IMF的改革。IEO在事實(shí)上履行了部分監(jiān)督職能，所以曾任IMF法律顧問的堪薩斯州大學(xué)的法學(xué)教授JohnW.Head提出，IMF應(yīng)該修改獨(dú)立評(píng)估辦公室的職能，使其更大程度地獨(dú)立于IMF的執(zhí)董會(huì)：第一，規(guī)定由IMF執(zhí)董會(huì)以外的實(shí)體委任一個(gè)或更多的專家成員；第二，制定一個(gè)新的程序，使控訴IMF違反其政策或章程的案件可以不經(jīng)執(zhí)董會(huì)對(duì)IEO的工作程序的審查而直接提交給IEO；第三，創(chuàng)設(shè)一個(gè)官職，調(diào)查IMF官員的舞弊行為，位于該職位的官員有權(quán)受理和調(diào)查來自任何個(gè)人、任何機(jī)構(gòu)或任何國(guó)家提出的IMF沒有依其授權(quán)行事的指控；第四，要求IEO的聽證會(huì)對(duì)社會(huì)公眾公開，會(huì)議記錄可供公眾查詢；第五，要求理事會(huì)和執(zhí)董會(huì)對(duì)來自IEO的每份評(píng)估建議都要發(fā)表公開的回應(yīng)[7]。如果IEO被賦予了解決IMF和成員國(guó)爭(zhēng)端的職權(quán)，制定了公開透明的工作程序，吸收了不代表任何主權(quán)國(guó)家立場(chǎng)的專家人士，那么IEO可以作為IMF的監(jiān)督機(jī)構(gòu)寫入《協(xié)定》的修正案中。只有這樣，IMF的組織機(jī)構(gòu)才能趨于完善。（二）修改份額公式，改革IMF的決策機(jī)制IMF的份額和投票權(quán)分配反映了強(qiáng)烈的歷史繼承性，損害著IMF在全球治理中的合法性。如果合法性不被認(rèn)可，IMF就很難重返國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的中心。在2009年10月的IMF年會(huì)期間舉行的IMFC會(huì)議上，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)易綱指出，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在IMF的份額長(zhǎng)期低估、代表性不足是IMF治理結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)督不公平，預(yù)警不及時(shí)的重要原因。所以，份額和投票權(quán)改革勢(shì)在必行。2000年，外部專家組成的份額公式檢查小組向執(zhí)董會(huì)建議了新的份額公式，但該公式達(dá)不到平衡投票權(quán)的目的，至今仍未被確認(rèn)。一個(gè)可行的方法是說服所有發(fā)達(dá)國(guó)家將其份額所占最大比重限制在其GDP所占比重的60％上，從而降低發(fā)達(dá)國(guó)家總體的份額水平。2007年，哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授理查德·庫帕和彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員艾德文·杜魯門根據(jù)上述條件，用QFRG份額公式計(jì)算出，26個(gè)先進(jìn)工業(yè)國(guó)家所占份額將從目前的60.51％下降至46.14％，發(fā)展中國(guó)家的整體份額比例將從目前的39.49％增長(zhǎng)到53.86％。其可行性在于：第一，它保持布雷頓森林公式中根據(jù)經(jīng)濟(jì)總量大小決定份額大小的傳統(tǒng)，而且符合IMF關(guān)于份額的重新分配要反映成員國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中地位的要求，易被IMF接受。第二，由于目前美國(guó)的份額比例與其GDP比重之比是56％，因此不影響美國(guó)的份額比例，易得到美國(guó)的支持。第三，這種方法對(duì)所有工業(yè)國(guó)家一視同仁，顯得更加公平，容易使各方利益獲得平衡[18]。改革后的份額公式會(huì)影響投票權(quán)的分配，但不可能根本彌補(bǔ)加權(quán)表決制帶來的缺陷。不過，IMF投票機(jī)制的改革不可能一蹴而就。目前，具有可行性的改革措施有：一是基本票的比例回歸。基本票用于保護(hù)較小國(guó)家的利益，然而多次增資使基本票的比例從1945年的11.3％降低到2％。建議進(jìn)行一項(xiàng)調(diào)整，使基本票回歸到1945年的水平，以保護(hù)弱小國(guó)家的發(fā)言權(quán)。二是采納名人委員會(huì)的建議，取消美國(guó)的一票否決權(quán)。將通過重大決議的多數(shù)票比率由85％降為70％至75％，以確保通過的決定得到大多數(shù)成員國(guó)的擁護(hù)。三是重新分配執(zhí)行董事，建立一個(gè)更具代表性的執(zhí)董會(huì)，形成小而精的決策機(jī)構(gòu)。建議逐步減少歐盟國(guó)家的執(zhí)行董事數(shù)量，并最終將歐盟合并為一個(gè)執(zhí)董席位。經(jīng)過改革后，在保留發(fā)展中國(guó)家席位的基礎(chǔ)上將執(zhí)董會(huì)的席位減少至20個(gè)，發(fā)達(dá)國(guó)家盡管席位少了但仍保留著多數(shù)的投票權(quán)，從而使IMF的決策機(jī)制趨向平衡。四是通過公開透明的優(yōu)選程序在世界范圍內(nèi)選任IMF的總裁及高級(jí)官員，不再囿于國(guó)籍，以避免美國(guó)等西方大國(guó)在決策中的隱性權(quán)力的滲透。（三）要拓展IMF的職能，完善IMF的法律人格依據(jù)《協(xié)定》的規(guī)定，IMF的核心職能主要是對(duì)成員國(guó)外匯安排的監(jiān)督及對(duì)面臨收支平衡壓力的成員國(guó)提供貸款幫助。但20世紀(jì)80年代后，IMF的傳統(tǒng)職能逐漸向應(yīng)付各種金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)轉(zhuǎn)變，在救援危機(jī)的行動(dòng)中，IMF又將職能拓展到對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些政策進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。由于《協(xié)定》并未明確規(guī)定IMF具有上述職能，所以IMF面臨著“越權(quán)”的指責(zé)和批評(píng)。隨著金融全球化的縱深發(fā)展，國(guó)際金融危機(jī)頻繁爆發(fā)，且誘因更趨復(fù)雜，破壞力日益增強(qiáng)。金融危機(jī)潛在的外溢效力和傳染效力對(duì)國(guó)際金融安全造成嚴(yán)重威脅，國(guó)際社會(huì)需要一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者和管理者，所以，必須加強(qiáng)IMF的職能，使其更好地完成時(shí)代賦予的歷史使命。首先，在《協(xié)定》中明確授予IMF處理金融危機(jī)的權(quán)能，IMF應(yīng)同時(shí)扮演“危機(jī)防范者”、“危機(jī)貸款人”和“危機(jī)管理者”三種角色。建立合理的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能爆發(fā)危機(jī)的國(guó)家和地區(qū)及時(shí)地提出警示；建立高效的救援機(jī)制，遏制金融危機(jī)的急劇蔓延，協(xié)助受害國(guó)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和金融秩序；增強(qiáng)IMF的資金實(shí)力和貸款的靈活性，提高貸款業(yè)務(wù)的透明度；主持債務(wù)重組、貸款條件執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)、“受災(zāi)國(guó)”間政策的協(xié)調(diào)等工作，管理危機(jī)，防止金融恐慌。其次，賦予監(jiān)督職能新的內(nèi)涵。IMF的監(jiān)督職能不應(yīng)只限于成員國(guó)的匯率政策和貨幣政策。當(dāng)前，加強(qiáng)金融監(jiān)管是防范金融危機(jī)的重要環(huán)節(jié)，國(guó)際社會(huì)需要一套權(quán)威、高效的國(guó)際金融監(jiān)管準(zhǔn)則。IMF可以和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)合作，制定一