地方教育行政職能現(xiàn)狀的實證研究

地方教育行政職能現(xiàn)狀的實證研究

G46：A1004-633X(2011)02-0020-05一、研究方法與過程（一）研究方法本研究主要采用類屬分析法和問卷調(diào)查法，前者重在回答“縣級教育行政組織在做什么”這一提問，后者是為了調(diào)查當(dāng)前縣級教育行政組織的職能的履行能力及對自身職能定位的認(rèn)知狀況。其中，實施類屬分析法的單位為浙江省T區(qū)教育局。教育局下設(shè)教育學(xué)院、后勤管理中心、青少年活動中心和社區(qū)學(xué)院，共有職工147人。類屬分析的材料來自于該教育局2008學(xué)年(2008.9.1-2009.8.31)教育局及直屬單位自上而下面向轄區(qū)學(xué)校及其他相關(guān)機構(gòu)發(fā)放的全部文件888份，①詳見下頁表1。另外，問卷調(diào)查的目的有兩個：一是為了了解地方教育行政組織成員對自身職責(zé)、職能方式、履行職能的態(tài)度和能力；二是為了了解地方教育行政組織對學(xué)校自主發(fā)展能力、教育社會組織發(fā)展現(xiàn)狀以及這兩者與教育行政組織之間的關(guān)系等。涉及到的樣本主要為縣一級教育局，即浙江省的T區(qū)教育局和P縣教育局、江蘇省的W市教育局和K縣教育局、貴州省的Q縣教育局和W縣教育局共6個縣一級的教育行政組織。此次研究在這6個教育局共發(fā)放問卷124份，回收有效問卷111份，有效率達(dá)到89.5%。實施調(diào)查的時間是2009年11月至2010年3月。（二）類屬分析的步驟類屬分析在得出分析結(jié)果之前，共經(jīng)過了3個步驟。第一步是將文件名稱錄入到計算機中。第二步是對搜集到的文件進行登錄。登錄是資料分析中最基本的一項工作，是一個將搜集到的資料打散，賦予其概念和意義，然后再以新的方式重新組合在一起的操作化過程[1]。登錄的一個十分重要和具體的工作就是找到對本研究問題有意義的登錄號(Code)。在本研究的資料分析過程中，筆者分別以教育局所發(fā)文件的關(guān)鍵詞為登錄單位并對在登錄單位中提取的概括性短語進行概化，形成一個編碼，將編碼記錄到一個編碼清單中，形成編碼系統(tǒng)。第三步是資料的歸類?！皻w類”是按照編碼系統(tǒng)將相同或者相近的資料整合在一起的過程[2]。資料的歸類采用類屬分析法。類屬分析是在資料中尋找反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象以及可以解釋這些現(xiàn)象的重要概念的一個過程。在這個過程中，具有相同屬性的資料被歸入到同一類別，并且以一定的概念命名。二、研究結(jié)果與分析根據(jù)對T區(qū)教育局文件和問卷調(diào)查結(jié)果的分析，可以得出如下結(jié)論：（一）職能范圍：內(nèi)容繁雜，聚焦不足從文件分析和問卷調(diào)查的結(jié)果來看，地方教育行政組織的工作內(nèi)容繁雜，工作人員在忙忙碌碌中卻容易忽視教育局的核心職能是否履行。比如，在調(diào)查中，91.8%的教育局職工感到自己的工作很忙，他們很清楚自己的職責(zé)。但是通過對T區(qū)教育局更深的解剖卻發(fā)現(xiàn)，教育局的很多工作并沒有聚焦在教育局所應(yīng)該履行的核心職能上。同時，通過文件分析發(fā)現(xiàn)，T區(qū)教育局日常工作內(nèi)容繁多，但是屬于基本職能范疇的相對較少。這具體通過文件關(guān)鍵詞的頻數(shù)統(tǒng)計來反映，如教育局機關(guān)（包括各處室）發(fā)放的通知和文件510份中，勉強能劃歸五大職能即政策法規(guī)、規(guī)劃計劃、教育投入、督導(dǎo)檢查、信息服務(wù)的僅有167份，僅占文件總數(shù)的32.7%。在教育局的日常工作中，占較大比例的是組織學(xué)校參加相關(guān)活動以及結(jié)合工作內(nèi)容開展相關(guān)活動。由于教育局組織安排的活動過多，導(dǎo)致這些活動本身容易流于形式，很難起到促進學(xué)校發(fā)展、教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展的作用。比如，T區(qū)在2009年4-6月短短3個月的時間內(nèi)，僅僅義務(wù)教育科就下發(fā)（轉(zhuǎn)發(fā)）了組織各類學(xué)生活動的通知6個。但是根據(jù)該區(qū)一位校長的反映：“這些活動內(nèi)容本身固然很好，可以成為學(xué)校學(xué)生活動的資源，但是由于缺乏計劃性，學(xué)校都是臨時知道要去參與這些活動，所以幾乎沒有時間去宣傳發(fā)動和組織學(xué)生開展，校長們一般都是應(yīng)付一下了事?！痹趯逃致毠ら_展的問卷調(diào)查顯示，4%的人認(rèn)為教育局不該管但是管了的事情非常多，34%的人認(rèn)為比較多，44%的人認(rèn)為不太多，另有18%的人認(rèn)為不多?？梢?，有82%的職工不同程度地認(rèn)為教育局有不該管但是管了的事情。另外，在回答“您認(rèn)為您所在的教育局該管但是沒有明確哪個部門或某個人來管的事情多嗎？”時，1.8%的人回答“非常多”，21.1%的人回答“比較多”，56.9%的人回答“不太多”，只有20.2%的人明確回答“不多”，且這一回答在浙江省、江蘇省和貴州省三地并不存在顯著性差異?？梢姡逃帧霸綑?quán)”的同時還“缺位”，這正是事務(wù)繁多造成的核心職能缺位的結(jié)果。（二）職能方式：對學(xué)校的管理過于直接，且偏重于運用強制性政策工具我國屢次在文件中強調(diào)，要改進教育行政管理方式，更加注重運用法律、規(guī)劃、撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等手段，對教育進行宏觀管理，改變直接管理學(xué)校的單一方式。然而，從調(diào)查來看，縣級教育行政組織對學(xué)校的管理還是過于直接和微觀，從而導(dǎo)致教育局對學(xué)校的管理事務(wù)繁多，管理內(nèi)容也幾乎涉及到學(xué)校辦學(xué)的方方面面。就T區(qū)教育局的直屬機構(gòu)后勤管理中心而言，區(qū)內(nèi)所有學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的后勤服務(wù)都由其提供，如校舍的維修、裝備的采購、財務(wù)的結(jié)算等，涉及到和“物”打交道的事物幾乎都和該中心有關(guān)。正是因為對學(xué)校的管理過于直接和微觀，“父母官”意識較為強烈，導(dǎo)致本應(yīng)實施并完善的規(guī)劃、法律、標(biāo)準(zhǔn)等行政方式顯得相對薄弱。比如，調(diào)查中，96.7%的教育局職工不知曉本地教育發(fā)展規(guī)劃，84.1%的教育局職工不清楚學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的制定情況，91.6%的教育局職工不能說出一所以上學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)。同時，也正是因為管理意識沒有從直接的微觀管理轉(zhuǎn)向間接的宏觀管理，所以縣級教育行政組織的職能履行方式依然采取傳統(tǒng)的“文山會?！狈绞?。僅就T區(qū)教育局而言，T區(qū)教育局向轄區(qū)學(xué)校發(fā)放的文件類型僅包括四類，即通知、意見、決定、公告，這四類文件的數(shù)量分別為491、13、5和1。其中“通知”所占的比例最高，達(dá)96%，“意見”僅占3%，“決定”更少，僅占1%，而“公告”只有1份，僅占0.2%。根據(jù)國務(wù)院辦公廳1993年修訂發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，公文種類主要包括命令（令）、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、函、會議紀(jì)要。由于我國教育行政職能轉(zhuǎn)變提出的背景之一就是基于合理定位政校的關(guān)系，故本文只擇取T區(qū)教育局對轄區(qū)學(xué)校發(fā)放的文件，而沒有涉及向上的請示、平行的函、向內(nèi)的會議紀(jì)要等。另外，根據(jù)公文分類的特點，“通知”屬于知照性公文，主要指適用于批轉(zhuǎn)下級機關(guān)的公文、轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)和不相隸屬機關(guān)的公文、傳達(dá)要求下級機關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或執(zhí)行的事項、任免人員，主要起布置任務(wù)、要求執(zhí)行的作用；“決定”屬于指揮類公文，適用于對重要事項或重大活動作出安排，獎懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項；“意見”適用于對重要問題提出見解和處理辦法。本文涉及到的“意見”是作為下行文，即文件中對貫徹執(zhí)行有明確要求的，下級機關(guān)應(yīng)遵照執(zhí)行；無明確要求的，下級機關(guān)可參照執(zhí)行。從以上文件的性質(zhì)來看，T區(qū)教育局發(fā)放的文件均帶有強制性、命令性等特點。（三）職能機構(gòu)：條線過多且交叉，對學(xué)校干擾較大受我國行政管理體制中“條塊關(guān)系”的影響，T區(qū)盡管是“麻雀雖小”，全區(qū)各級各類學(xué)校不過40所，但是教育局內(nèi)部卻是“五臟俱全”，崗位設(shè)置繁多，教育局147名職工分別指向?qū)W校的各條各線。這種官僚結(jié)構(gòu)對學(xué)校的干擾較大，該區(qū)一位著名的校長曾無可奈何地說起，根據(jù)自己的統(tǒng)計，他的學(xué)校沒有一天是全校所有的教工都在校的，總是有教師要外出完成各種任務(wù)，這給學(xué)校的正常教學(xué)帶來了很大的沖擊，甚至要拍張“全家?！币仓荒馨才诺绞罴偃珕T師德培訓(xùn)的時候。通過文件整理和分析，筆者還發(fā)現(xiàn)，教育局的這幾個業(yè)務(wù)部門的職能與教育局機關(guān)相關(guān)科室的職能交叉現(xiàn)象明顯。如教育局人事科與教育學(xué)院在教師培訓(xùn)、教師榮譽評選等方面交叉明顯；教育局計財科與后勤管理中心業(yè)務(wù)重疊也較為明顯；教育局辦公室或義務(wù)教育科與青少年活動中心的工作內(nèi)容也存在交叉；等等?？傮w來說，T區(qū)教育局與其業(yè)務(wù)部門之間的職能界限不明顯，導(dǎo)致管理力量難以整合，這樣，一方面容易造成內(nèi)耗，另一方面也相應(yīng)地增加了學(xué)校的負(fù)擔(dān)。（四）職能效果：缺乏目標(biāo)設(shè)定和結(jié)果評價，導(dǎo)致“做得怎樣”無從得知從T區(qū)教育局的機構(gòu)職責(zé)、崗位職責(zé)來看，都僅關(guān)注教育局“應(yīng)該做什么”而缺少“應(yīng)該做得怎么樣”的績效目標(biāo)的設(shè)定。在教育局下發(fā)的文件中，僅關(guān)注“做了些什么”，而沒有關(guān)注“做得怎么樣”，很難看到教育行政活動從“啟動”—“執(zhí)行”—“評估”—“獎勵／問責(zé)”的行政過程。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：上級對教育局以及教育局對其部門的主要評價是根據(jù)“年初與局里簽訂的目標(biāo)責(zé)任書”的占到53.2%，根據(jù)“我們部門的職能要求”的占到45%，根據(jù)“來自基層學(xué)校的意見”和“其他部門的意見”的均只有1%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，教育局在評價部門或員工是否履行崗位職責(zé)時，參與評價的人員往往是教育局內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和同事，較少邀請學(xué)校校長或其他人參與評價。另外，只有14.4%的教育行政領(lǐng)導(dǎo)和干部表示“很清楚”上級部門或?qū)W?；蛏鐣λ麄兯幍慕逃止ぷ骺冃У脑u價結(jié)果，只有13.5%的表示“很清楚”別人對自己工作的評價結(jié)果?？梢?，對地方教育行政組織的績效評估環(huán)節(jié)較為薄弱。正是因為對執(zhí)行過程的關(guān)注和對執(zhí)行效果進行評價的缺乏，導(dǎo)致教育行政組織“做得怎么樣”無從得知。再者，教育局職工在履行職能的過程中對履行效果的忽視也容易導(dǎo)致工作流于形式。如T區(qū)教育局制定有校長考核辦法，但是T區(qū)校長對這一與自己息息相關(guān)的文件內(nèi)容卻知曉不多。調(diào)查顯示，57%的校長表示不熟悉教育局對校長工作的年度考核辦法。三、加強縣級教育行政組織建設(shè)的建議（一）動態(tài)調(diào)整職能范圍從調(diào)查來看，地方教育行政組織普遍存在著職能繁雜但不聚焦、“越權(quán)”和“缺位”現(xiàn)象不同程度地存在等問題。這就需要地方教育行政組織必須認(rèn)真審視自身，合理定位職能范圍。在這一重新審視和界定的過程中，需要特別關(guān)注兩個方面，一是動態(tài)地把握教育行政環(huán)境的變化，分析環(huán)境對教育的需求，結(jié)合國際、國家宏觀環(huán)境和地方環(huán)境對當(dāng)?shù)亟逃M行全方位的摸底調(diào)查，找出供給與需求之間的差距，從而確定自身的職能范圍。二是注重因時因地制宜。我國是大國辦教育，地方教育發(fā)展差距較大已經(jīng)是不爭的事實，即便是同一區(qū)域城鄉(xiāng)之間、校際之間的教育差距也依然較大。因此，在進行教育行政職能定位的過程中，要堅持因時因地制宜原則，針對不同學(xué)校發(fā)展對政府的訴求，提供個性化的服務(wù)支持，切勿要么是不轉(zhuǎn)變，要么是全盤轉(zhuǎn)變。在教育行政職能轉(zhuǎn)變的過程中，要牢牢記住教育行政職能轉(zhuǎn)變的目的不是為了轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，而是為了最大化地促進學(xué)生發(fā)展、教師發(fā)展和學(xué)校發(fā)展。（二）更新職能履行方式更新職能履行方式，一是要因地制宜，真正實現(xiàn)逐漸從直接管理到間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變。二是要真正實現(xiàn)從文山會海到電子政務(wù)的逐步轉(zhuǎn)變。教育信息化直接帶動了電子政務(wù)。近年來，各級各地教育行政部門和學(xué)校在教育電子政務(wù)建設(shè)方面做了大量的工作，啟動并建成了一批重點信息化應(yīng)用工程，初步建成了教育電子政務(wù)的框架。但是，電子政務(wù)作為一種新的工作模式，首先必須打破舊的習(xí)慣。僅就T區(qū)而言，該區(qū)從2000年就著手教育信息化建設(shè)，并重點開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)電子辦公平臺。然而，從效果來看，T區(qū)的網(wǎng)絡(luò)電子辦公平臺和其他很多類似的教育管理平臺一樣，更多地還是日常工作的電子化呈現(xiàn)，改變的只是形式，不變的是管理的理念和內(nèi)容。因此，要使教育電子政務(wù)健康、快速地發(fā)展，需要突破一些壁壘，尤其是要打破既有觀念的壁壘。三是要將政府不該做也做不好的事情通過政府購買服務(wù)的形式，讓渡給市場或社會。政府購買服務(wù)實際上是一種財政性資金的轉(zhuǎn)移支付方式，即政府對于某些設(shè)立的特定公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財政資金運作完成，而是采取通過各種模式建立契約關(guān)系，由中介組織、社會組織或營利組織等其他主體來提供公共服務(wù)，而政府支付相應(yīng)資金的模式[2]。近年來，我國不少地區(qū)都在嘗試運用這種形式提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)的成本，如上海浦東新區(qū)、貴州納雍、江蘇無錫、山東淄博、廣東中山等地。但是，政府購買服務(wù)在我國尚屬新生事物，仍處于起步階段，還有不少細(xì)節(jié)需要進一步強化，流程也還需要進一步優(yōu)化。尤其值得注意的是，在政府購買服務(wù)的過程中，必須關(guān)注四大原則，一是購買內(nèi)容必須符合“公共教育服務(wù)”的目標(biāo)；二是公共教育服務(wù)的提供者必須具有主體獨立性；三是要將政府購買教育服務(wù)納入政府采購的范圍，建立公開、公平、競爭性的購買流程；四是提高政府與第三方組織之間的對話、合作、支持和互助等。除此之外，還應(yīng)注意購買過程中信息的平等對稱和有效性，建立第三方監(jiān)管機制，實行成本合理估算等。（三）精簡和整合職能機構(gòu)鄧小平同志曾經(jīng)指出：“精簡機構(gòu)是一場革命。”我國過去的機構(gòu)改革，往往是著眼于機構(gòu)本身的增減和人員的壓縮，沒有從政府職能調(diào)整這個根本出發(fā)，因此，以往的改革始終無法跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。當(dāng)前，我國教育管理體制改革的重點是簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，這兩者是緊密聯(lián)系、相互影響的?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略性地提出：“培育專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！边@是我國第一次在重大政策中使用“教育公共治理”，預(yù)示著我國將走向教育公共治理的趨勢。在這一趨勢面前，簡政放權(quán)意味著要在理清職能范圍、合理讓渡職能的基礎(chǔ)上，確定部門設(shè)置和崗位設(shè)置，也即在明晰“應(yīng)該做哪些事”的基礎(chǔ)上確定“設(shè)哪些崗”。同時，要在圍繞“如何把事做好”的基礎(chǔ)上加強部門與部門、崗位與崗位之間的整合。（四）強調(diào)對職能效果的評價強調(diào)對職能效果的評價，首先要樹立教育行政績效意識，提高職能效果評價的能力。在評估教育行政職能履行的效果上，需要關(guān)注評估指標(biāo)的設(shè)定、