尋找推進東亞合作的路徑

尋找推進東亞合作的路徑

近來，東亞合作出現(xiàn)了許多亂象。在經(jīng)過十多年的發(fā)展之后，東亞似乎對未來變得方向不明了。尤其是去年以來，美國“幡然醒悟”，誓言“重返亞洲”，大力推動跨太平洋伙伴關(guān)系(TPP)，要創(chuàng)建“美國的亞太世紀”，東亞合作向何處去的問題擺在了我們面前。讓我們先回顧一下東亞合作的進程。1997年亞洲金融危機發(fā)生后，東亞地區(qū)的合作開始啟程，由此催生了“10＋3”(東盟＋中日韓)合作機制。這個機制的誕生又萌發(fā)了深化東亞合作的思潮，而“東亞展望小組”關(guān)于“建設(shè)東亞共同體”的報告應(yīng)該說是這個思潮的一種凝聚。這份報告提出了一個宏偉的目標，這就是東亞地區(qū)合作的終極目標是建設(shè)以和平和繁榮為宗旨的東亞共同體。更重要的是，這份報告的基本思想被東亞各國領(lǐng)導人接受，也得到了社會公眾的高度認同，于是乎，一時間東亞共同體成為一個熱門話題?！皷|盟＋3”領(lǐng)導人指示成立“研究小組”，提出落實建設(shè)共同體的具體措施，研究小組則很快提出了17項具體建議。其間，許多國家相繼成立機構(gòu)，推動東亞共同體建設(shè)。可是，好景不長，如今東亞共同體卻很少被人提及，當年建立的許多機制，大多銷聲匿跡，有的盡管還在活動，但也很不景氣。東亞自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也是步履維艱。自2000年中國提議與東盟建立自貿(mào)區(qū)之后，自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為熱點，日本、韓國、澳新、印度也都先后與東盟談成了自貿(mào)區(qū)協(xié)定。本來，東亞地區(qū)形成了以市場分工為基礎(chǔ)的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，但分散且規(guī)制不同的多個自貿(mào)區(qū)，把東亞太市場分隔開來，形成了“面條碗效應(yīng)”，增加了生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)運作的成本。早在2004年，“10＋3”領(lǐng)導人決定，就建設(shè)統(tǒng)一的東亞自貿(mào)區(qū)(EAFTA)進行研究，為此成立了“東亞自貿(mào)區(qū)可行性研究聯(lián)合專家組”。專家組提供的報告建議，盡快啟動以“10＋3”為基礎(chǔ)的“東亞自貿(mào)區(qū)”談判。然而，本來參加聯(lián)合研究的日本對此提出異議，認為應(yīng)該構(gòu)建以“東亞峰會”(EAS)16國(東盟、中、日、韓，加上澳、新和印度)為基礎(chǔ)的“東亞緊密伙伴關(guān)系”(CEPEA)，日本牽頭專家組進行研究，提出了報告。這樣，整合東亞自貿(mào)區(qū)的路徑就出現(xiàn)了兩個，各說各有理，難以統(tǒng)一起來。東亞自貿(mào)區(qū)的整合因分歧而陷于停滯。也許是因為東亞合作開啟的背景是金融危機，貨幣金融領(lǐng)域的合作倒是取得了一定的進展。自2003年啟動“清邁協(xié)議”以來，從構(gòu)建雙邊互助機制，到建立外匯儲備庫，再到成立宏觀經(jīng)濟辦公室，逐步得到發(fā)展。貨幣金融合作與自貿(mào)區(qū)不同，它并不需要先放棄什么，這樣，無論是搞互助機制，還是建立貨幣儲備庫，都比較容易達成共識，也比較容易采取措施。不過，如果再深一步，比如建立獨立運行的地區(qū)基金，涉及基金籌集和管理，以及與國際貨幣基金組織的關(guān)系等等，如果讓宏觀經(jīng)濟辦公室具有干預(yù)權(quán)，那就會涉及對國內(nèi)管理的干預(yù)，這樣就可能會遇到阻力。其實，自貿(mào)區(qū)整合之所以出現(xiàn)分歧，根子還在于構(gòu)建東亞合作機制上的政治分歧。2004年，“10＋3”領(lǐng)導人還提議對東亞政治合作機制整合進行研究，即如何把分散的“10＋1”、“10＋3”領(lǐng)導人會議整合為一個統(tǒng)一的機制，結(jié)果產(chǎn)生分歧，導致了一個新的東亞峰會框架(EastAsiaSummit,EAS)，吸收了原本在地緣上不屬于東亞的澳大利亞、新西蘭和印度參加。這樣，整合東亞合作機制的初衷沒有實現(xiàn)，還多出了一個新的機制，與原有的機制并列運行?；仡櫀|亞合作的歷程，許多問題值得思考，也許在新的思考中，我們可以找出可以推進其發(fā)展的新路徑。整合為何這么難？先從經(jīng)濟角度來看。東亞地區(qū)各國(地區(qū))通過多邊以及單邊的開放，參與區(qū)域的生產(chǎn)分工，形成了生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，但是，除了日本之外，絕大多數(shù)國家(地區(qū))屬于發(fā)展中經(jīng)濟。一般地說，區(qū)域開放要比多邊開放水平更高，涉及的領(lǐng)域也更廣，對于發(fā)展中經(jīng)濟來說，在安排上往往需要漸進性和選擇性。盡管自貿(mào)區(qū)的規(guī)模越大，帶來的收益越多，但談判的難度也就越大。東盟本身已經(jīng)建立了自貿(mào)區(qū)，“10＋1”相當于一種雙邊安排，相對比較容易談成，而要把多個“10＋1”自貿(mào)區(qū)整合起來，難度就大了。而整合“10＋3”要比整合“10＋6”相對來說容易，這個道理應(yīng)該很明白，日本之所以要堅持以“10＋6”為基點，肯定是出于別的考慮。經(jīng)濟發(fā)展水平上的差別也是一個原因。比如，屬于發(fā)達國家的日本堅持簽訂“緊密經(jīng)濟伙伴關(guān)系”(CEP)，要包括一些規(guī)制方面的內(nèi)容，如標準、知識產(chǎn)權(quán)等，而發(fā)展中國家則首先注重市場準入，并且希望實行漸進開放的時間表和清單，尤其是那些不發(fā)達的國家，像老撾、柬埔寨、緬甸，則要求開展更多的經(jīng)濟合作，幫助他們提高能力建設(shè)。在“10＋1”的談判中，除了東盟與澳新的自貿(mào)協(xié)定是一攬子談判外，其他都是分領(lǐng)域談判，分步驟開放。這也使得以“10＋1”自貿(mào)區(qū)為基礎(chǔ)的整合變得非常困難。從整合的領(lǐng)導推動機制看，東盟作為一個成員國的集合對于引領(lǐng)東亞合作起到非常重要的作用。但是，東盟的領(lǐng)導能力受制于三個方面：一是東盟的集合領(lǐng)導力受到內(nèi)部分歧的制約；二是東盟保持“中心地位”的強烈意識使其對擴大保持戒心，擔心主導權(quán)被大國吃掉；三是東盟共同體建設(shè)進展不快，擔心大區(qū)整合沖垮東盟。因此，東盟無論是在構(gòu)建東亞政治合作框架，還是在整合自貿(mào)區(qū)上，都顯得舉棋不定，左右搖擺(這種狀況出于東盟成員之間認識不一，也由于東盟本身不具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力)。東亞峰會的變故是一個很好的例子。在東盟看來，既然大家有分歧，那么搞一個單立的東亞峰會，既可以保持東盟在原有“10＋1”機制中的主導地位，又可以平衡大國力量，以免沖擊東盟的中心地位。在整合“10＋1”自貿(mào)區(qū)上，由于東盟共同體建設(shè)迫在眉睫，它對此并不積極。如今，東盟更多地強調(diào)其“中心地位”，避免談“領(lǐng)導作用”。本來，日本是東亞最發(fā)達的國家，理應(yīng)是推動東亞自貿(mào)區(qū)整合的領(lǐng)袖。從其經(jīng)濟利益來說，鑒于“10＋3”是東亞生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，且日本公司是構(gòu)成生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)主力，它應(yīng)該積極首推以“10＋3”為基礎(chǔ)的東亞自貿(mào)區(qū)。然而，事實上卻并非如此。日本有自己的軟肋：一是本身市場保護嚴重，尤其是農(nóng)業(yè)不愿意開放；二是考慮政治甚于經(jīng)濟，怕“10＋3”由中國主導。其實，日本還有一個制約，就是美國因素。美國不希望日本倒向亞洲，遠離美國，因此，日本不得不看美國的眼色行事，好容易出現(xiàn)像福田、鳩山那樣重視東亞的領(lǐng)導人，喊出了建設(shè)“亞洲共同體”的口號(其實，這個口號的內(nèi)涵也不太明確)，也很快就被拉下馬。中國被認為是東亞區(qū)域合作的領(lǐng)導者，其實中國并不能擔當這個角色。從經(jīng)濟上說，盡管它已成為世界第二大經(jīng)濟體，但是，水平還是一個發(fā)展中國家，對市場開放的承受度有限，因此，很難成為一個站在高點的規(guī)則制定者。如今，中國已經(jīng)成為東亞多數(shù)國家的最大市場，但是，中國的需求有兩個突出的特點：一是初級產(chǎn)品需求增長迅速；二是中間產(chǎn)品增長最快，進口大多為了加工出口。這樣的結(jié)構(gòu)使得中國與東亞國家(地區(qū))的貿(mào)易呈現(xiàn)出不合理的特征：與不發(fā)達的經(jīng)濟體呈現(xiàn)順差，與較發(fā)達的經(jīng)濟體呈現(xiàn)逆差?？偟膩碚f，盡管中國對區(qū)域合作采取了積極參與和推進的政策，但是，鑒于可以提供的區(qū)域“高點公共產(chǎn)品”有限，中國難以發(fā)揮真正的領(lǐng)導作用，再則，由于中國塊頭大，發(fā)展快，人們往往把“中國領(lǐng)導”與中國壟斷聯(lián)系起來，從而產(chǎn)生對中國的一種“領(lǐng)導恐懼”。韓國本來是東亞合作的積極推動者，東亞展望小組就是由它倡導和主持的。但是，韓國畢竟是一個小國，出于拓展市場的考慮，后來把主要精力放在與區(qū)外經(jīng)濟體談判自貿(mào)區(qū)上(美國和歐盟兩大市場)，在大多數(shù)情況下，韓國“身在曹營心在漢”，關(guān)注的重點并不在東亞地區(qū)。至于印度，其經(jīng)濟開放度和發(fā)展水平都還處于起飛的初級階段，“東向戰(zhàn)略”主要是為了靠上東亞大市場，加快發(fā)展自己的經(jīng)濟，因此，它難以成為一個積極推動者，即便參與，也有選擇性。事實上，東亞合作從經(jīng)濟領(lǐng)域開始，但是始終離不開政治的影子。東亞政治有兩把刀：第一把刀是制度裂縫，主要體現(xiàn)在各國之間的政體差別大，有著冷戰(zhàn)遺留的怨恨。因此，用這把刀揮舞一下，就會加重政治認同隔閡；如果拿來砍一下，會留下新的傷口。這種狀況影響著東亞合作制度構(gòu)造的政治內(nèi)聚力。第二把刀是“安全賭咒”，缺乏“共同安全”認同和機制。二戰(zhàn)后，東亞國家被納入安全對立的框架，至今并沒有完全消除。美國不是東亞國家，但以軍事同盟關(guān)系或其他機制深入到東亞安全關(guān)系的內(nèi)層，因此，東亞合作總是遇到“美國問題”，而美國的利益考慮顯然有它自己的定位和實現(xiàn)方式。安全這把刀是最鋒利的，可以把新生的東亞共同安全扼殺在搖籃里，甚至使東亞國家不敢觸動傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作機制化建設(shè)。我們看到，在實際發(fā)展中，在一些情況下，政治被推上第一位。中國實施開放政策，靠改革和參與全球化取得快速發(fā)展，但是，由于其獨特的政治制度，在東亞區(qū)域合作中，會發(fā)現(xiàn)被夾在制度構(gòu)造的裂縫里，受到擠壓，往往不被外部的“主流媒體”和“主流民意”認同。同時，由于中國不在美國主導的傳統(tǒng)安全機制之內(nèi)，使它成為“安全賭咒”的威脅因素，成為被防備和制衡的對象。在此情況下，“中國主導”或者“中國領(lǐng)導”就被認定為一種危險的趨向。美國則因受到中國實力增強和影響力提升的壓力，極力利用各種手段阻止任何被認為會危及其利益和地位的發(fā)展，拉住那些對中國崛起有疑慮的國家，組成制華網(wǎng)絡(luò)，這樣一來，東亞的制度整合就變得非常艱難和復雜了。就在東亞自貿(mào)區(qū)整合停滯不前的時候，美國提出牽頭構(gòu)建“跨太平洋伙伴關(guān)系”，一下子拉攏了9個國家(加上日本10個國家)參加，其中有7個是參與東亞合作機制(10＋3，EAS)的成員。美國宣稱要在2012年完成談判，制定一個面向21世紀的、包括所有新領(lǐng)域的、高標準的自貿(mào)協(xié)定。TPP的出現(xiàn)對東亞自貿(mào)區(qū)的整合提出了新的挑戰(zhàn)：東亞自貿(mào)區(qū)的整合與經(jīng)濟合作還要不要推進？如何推進？還有，美國直接參與了東亞峰會，誓言要發(fā)揮領(lǐng)導作用，東亞合作的制度構(gòu)建如何推進？有了“美國的亞太世紀”，東亞合作還需要嗎？在以上反思的基礎(chǔ)上，不妨提出下面幾點意見：(一)美國領(lǐng)銜TPP，要打造高標準的面向21世紀的自貿(mào)區(qū)，且有一批國家響應(yīng)，預(yù)計還會有更多的國家希望加入，應(yīng)該說自有其道理。其實，自上個世紀末美國提升亞太經(jīng)合組織(APEC)時起，就一直力圖推動基于談判的亞太自貿(mào)區(qū)，它對APEC的自主、自愿開放原則很不滿意。事實也證明，靠“協(xié)調(diào)的單邊行動”方式，APEC是不能實現(xiàn)所定目標的(茂物目標，發(fā)達經(jīng)濟成員2010年、發(fā)展中成員2020年實現(xiàn)貿(mào)易和投資的開放)。因此，TPP被認為是一箭雙雕：既奪取了新規(guī)則的領(lǐng)導權(quán)，又可以轉(zhuǎn)移東亞整合的方向，把大家的關(guān)注力吸引到由美國領(lǐng)導的亞太區(qū)域制度化構(gòu)造上來，尤其是日本宣布參加TPP談判協(xié)商，更增大了它的影響力。我們不可小視美國的領(lǐng)導力和吸引力，只要下決心，TPP是可以談成的(盡管可能沒有設(shè)想的那么快)。亞太有一個APEC，繼續(xù)干TPP不能干的事，TPP任其發(fā)展，作為一種整合方式，從未來發(fā)展看，也不是沒有它的意義。但是，TPP要擴展到亞太所有國家，成為唯一的主導機制，這個路還很長，也可能路徑不會是這樣走下去。因為，如何吸收東亞大的發(fā)展中國家加入仍然是一個大難題。就像中國，現(xiàn)在沒有加入TPP談判進程，看來短時間內(nèi)也難，中國尚不具備(也可能不需要)打造這樣一個高水平自貿(mào)區(qū)的能力，同樣，像印尼，印度可能更甚，他們不會接受一個強迫性的協(xié)議。因此，對TPP的發(fā)展也大可不必驚慌失措，可以干TPP以外的事情。(二)東亞合作有著其自身的邏輯。這個地區(qū)是未來世界經(jīng)濟增長的重心，其突出的一點是發(fā)展中大國經(jīng)濟崛起。從區(qū)域合作的角度，這些國家需要通過合作，改善發(fā)展的環(huán)境，這種環(huán)境的改善不僅僅是市場開放，還有改善發(fā)展的基礎(chǔ)條件(如基礎(chǔ)設(shè)施、能力建設(shè))，而且，在規(guī)制上，保持相當?shù)撵`活性和轉(zhuǎn)變的漸進性也是非常必要的，從這個角度來認識，TPP還是不能替代東亞地區(qū)的經(jīng)濟合作進程與制度構(gòu)建。東亞地區(qū)的經(jīng)濟差別大，構(gòu)成了有差別的“經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)圈”，因此，次區(qū)自貿(mào)區(qū)成為起點。從這個角度來說，也許大區(qū)整合需要更長的時間，在此期間，次區(qū)的自貿(mào)區(qū)繼續(xù)發(fā)展和深化。比如，在整個東亞地區(qū)自貿(mào)區(qū)整合進展緩慢的情況下，中日韓三國的自貿(mào)區(qū)先行，一些雙邊的自貿(mào)區(qū)還可以繼續(xù)談判。TPP也會造成壓力效應(yīng)。原本東盟要等2015年建成共同體之后再考慮整合整個東亞的自貿(mào)區(qū)，但由于TPP“先聲奪人”，一些東盟成員加入了TPP談判，東盟的團結(jié)和中心地位受到了挑戰(zhàn)。在此情況下，東盟會通過強調(diào)東盟的整體性作用，加快推進東亞地區(qū)的自貿(mào)區(qū)整合。由東盟推動的東亞合作進程或許更能體現(xiàn)這個地區(qū)發(fā)展的需要，在方式上更適宜。因此，對于這種發(fā)展，中國應(yīng)該給予大力支持，積極參與和推動，無論是“10＋3”，還是“10＋6”，只要能夠推進，就是好的。盡管中國不具備領(lǐng)導東亞制度整合的全面能力和認可度，但中國的作用是特殊的。中國不是一個被動的參與者，在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、區(qū)域互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，在加快區(qū)域貨幣金融合作、發(fā)展區(qū)域資本市場等方面，都是可以起重要和主要作用的，中國也會從這種發(fā)展中獲得更好的發(fā)展機會。(三)把東亞共同體作為東亞合作的目標看來是不可行了，因為不僅不屬于東亞的印、澳、新，美國、俄羅斯也加入了進來。在此情況下，在今后的一個相當長時期，東亞合作的政治框架難以統(tǒng)一起來，