審計制度創(chuàng)新與職務犯罪預防

審計制度創(chuàng)新與職務犯罪預防

職務犯罪預防包括廣義的預防和狹義的預防。狹義的預防是指與打擊相對應的防范活動.即針對一定時期職務犯罪的狀態(tài)、特點，結合案件對職務犯罪發(fā)生的原因、條件背景和規(guī)律進行分析，提出預防對策，綜合采取一定的措施和手段，以遏制和減少職務犯罪。廣義的預防是指一切防止職務犯罪發(fā)生的措施，除狹義的預防之外，還包括打擊，是“打”、“防”、“治”等方面的結合。我國的職務犯罪預防工作機制，一般包括兩個方面的主要內容：1.網絡化的社會大預防機制。即把檢察機關預防職務犯罪工作納入全社會共同預防的體系之中.納入對腐敗進行綜合治理的總體格局之中，建立黨委領導，有關單位、部門參加，檢察機關發(fā)揮職能作用，溝通靈活、協(xié)調有力、上下聯(lián)動、左右互動的預防網絡。2.檢察機關與有關部門的聯(lián)系制度。在黨委的統(tǒng)一領導下，加強與有關部門聯(lián)系，向有關部門提供預防職務犯罪的咨詢意見，形成互相尊重、密切配合、各司其職的共同遏制、減少職務犯罪案件發(fā)生的工作制度。那么，審計作為國家民主與法制的監(jiān)督工具，是否有參與網絡化的社會大預防機制的職責呢？一、審計預防職務犯罪職責查考審計參與國家職務預防犯罪，目前還沒有被審計理論界所重視，相關研究文章很少，即便是審計機關也只是剛剛啟動這方面工作。一些人還存有疑慮：第一，審計參與國家職務預防犯罪是否有法律依據；第二，是否跨越審計職能?；诖?，筆者查閱了相關法律文本，明確了審計有關參與國家職務犯罪預防的職責。1.《齊齊哈爾市預防職務犯罪工作條例》明確了審計預防和打擊領域。2003年4月，黑龍江省人大批準了《齊齊哈爾市預防職務犯罪工作條例》。第十條規(guī)定：監(jiān)察、審計機關應當依法履行監(jiān)督職責，對重大投資、國有資產轉讓等經濟活動進行跟蹤審計、監(jiān)察。發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪，應當及時移送檢察機關。對存在制度不健全、管理混亂等問題的單位，應當提出監(jiān)察、審計意見和建議，督促整改。該條例明確了審計預防和打擊領域是：重大投資、國有資產轉讓等經濟活動。2.《江西省預防職務犯罪工作條例》率先立法確定了審計防范職務犯罪地位和作用。2004年1月，江西在全國率先立法出臺了《江西省預防職務犯罪工作條例》?！稐l例》確定了審計防范職務犯罪地位和作用。第八條：人民法院和人民政府的監(jiān)察、審計等部門應當在其職權范圍內依法履行監(jiān)督職責，做好預防職務犯罪的工作。第九條明確了職務犯罪預防機制的形式之一是“聯(lián)席會議制度”，而審計是其中一員。第九條：省、市、縣（市、區(qū)）應當建立有人民檢察院、人民法院和人民政府的監(jiān)察、審計、財政、公安、司法行政等部門參加的預防職務犯罪工作聯(lián)席會議制度，交流工作信息，加強聯(lián)系和協(xié)調，互相配合，共同做好預防職務犯罪工作。第十六條規(guī)范了審計預防內容：人民檢察院和人民政府的監(jiān)察、財政、審計等部門應當加強對工程建設、土地使用權出讓、產權交易、政府采購等重大經濟活動預防職務犯罪工作的指導和監(jiān)督。其內容又增加了工程建設審計、產權交易審計和政府采購審計等新內容。3.《深圳市預防職務犯罪條例》中明確了審計機關專項預防任務。2005年1月廣東省人大批準了《深圳市預防職務犯罪條例》。該條例有不少制度創(chuàng)新內容。第一，把審計納入預工委。第五條：市、區(qū)預防職務犯罪工作委員會（以下簡稱預工委），是預防職務犯罪的議事協(xié)調機構，組織協(xié)調本行政區(qū)域內的預防職務犯罪工作。預工委由檢察機關、審判機關和監(jiān)察、審計、公安、司法行政、人事、財政等部門以及其他有關機關和組織的主要負責人組成。第二，在第四章預防措施中，賦予了審計機關特殊權力。第十四條檢察機關以及監(jiān)察、審計等部門在預防職務犯罪工作中，可以依法采取下列措施：（1）結合職務違紀違法犯罪案件的查處情況，對發(fā)案單位的管理制度進行分析、研究，指導、督促其建立和完善相關制度、規(guī)范管理；（2）要求有關部門和人員就預防職務犯罪工作涉及的問題作出解釋和說明，如實提供有關情況和資料；（3）要求有關部門和人員停止違反法律、法規(guī)、規(guī)章和行政紀律的行為；（4）建議有關單位暫停有違反法律、法規(guī)、規(guī)章和其他有關規(guī)定嫌疑的人員執(zhí)行職務。第三，審計機關有了專項預防任務。第十五條：檢察機關以及監(jiān)察、審計等部門應當對國有土地使用權出讓、轉讓、政府采購、政府投資建設項目、國有企業(yè)產權轉讓、建設工程招投標以及其他重大經濟活動開展專項預防。第四，確定了審計公開制度。第十七條：審計機關應當依法加強對政府采購、重大政府投資項目、行政事業(yè)性收費、專項基金的使用和管理、國有企業(yè)改革等方面的審計，并依照有關規(guī)定向社會公布審計結果，接受社會監(jiān)督。2004年深圳審計局曾向市人大常委會匯報了2004年度8個績效審計項目的審計結果，新聞媒體向社會公布后，產生了很大的社會反響。但是，這一對社會的公布和真正的審計公告制度還不同，審計公告制度是審計機關直接向社會公布審計結果，而且審計內容比審計機關向市人大常委會提交的審計項目綜合性報告更為全面，增加了對審計項目的基本評價和建議等內容。4.《湖北省預防職務犯罪條例》以立法形式首次將審計機關作為預防職務犯罪的主要部門。2005年5月，《湖北省預防職務犯罪條例》獲得通過，自2005年8月1日起施行，旨在建立標本兼治、懲防并舉的預防職務犯罪機制。該條例首次將審計機關作為預防職務犯罪的主要部門，將其職責和任務以立法形式做出明確規(guī)定?！逗笔☆A防職務犯罪條例》第六條明確規(guī)定：“檢察機關、監(jiān)察機關和審計機關依照本條例在各自職責范圍內，加強監(jiān)督指導，做好預防職務犯罪工作”。由此看來，確立了審計監(jiān)督“防腐”法律地位。條例規(guī)定，審計機關在預防職務犯罪工作中負有以下職責：一是對國家工作人員開展財經紀律教育，增強廉政意識；二是加強對重大政府投資項目預決算、國債資金及其他資金、專項基金的使用和管理、政府采購、行政事業(yè)性收費、國有企業(yè)改革等方面的審計監(jiān)督；三是監(jiān)督、指導政府各部門、國有企事業(yè)單位依法開展內部審計工作，加強對社會審計組織的業(yè)務監(jiān)督；四是實行單位負責人任期和離任經濟責任審計制度；五是在履行審計監(jiān)督職責過程中，發(fā)現(xiàn)有關單位在管理和制度上存在問題，可能導致職務犯罪發(fā)生的，應當及時提出審計建議，督促有關單位健全管理制度，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪的，應當及時移送檢察機關；六是會同檢察機關、監(jiān)察機關在職務犯罪易發(fā)、多發(fā)行業(yè)和領域開展專項預防活動；七是其他預防職務犯罪工作。為了保障審計機關在預防職務犯罪中的作用得到有效發(fā)揮，條例還著重對審計建議的提出、送達及采納作出了強制性規(guī)定，審計機關提出的審計建議應當以書面形式送達被建議單位，同時抄送其主管部門。被建議單位應當自收到建議之日起30日內，將辦理結果書面回復建議機關并報其主管部門。對提出的審計建議拒不整改的，條例規(guī)定，由上級機關或者主管部門責令被建議單位限期改正，逾期不改的，對單位主要負責人和其他直接責任人給予行政處分。既然相關法律文本明確了審計參與國家職務犯罪預防的職責和任務，在此基礎上，筆者提出建立“檢審聯(lián)動職務犯罪預防偵查一體化機制”的設想，以期提高審計與檢察查處職務犯罪中的整體合力。二、“檢審聯(lián)動職務犯罪預防偵查一體化機制”設計我們知道，審計監(jiān)督在大多數時候表現(xiàn)為事后監(jiān)督，審計的意義更大程度上在于發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，并提供解決問題的建議。對于相關責任人的問責，則有待行政處罰機制尤其是司法機制的跟進。在一個法治國家里，各部門按照法律賦予的職能各司其職，各擔其責。審計部門不必、也不能將其觸角深入到承擔處罰權的行政機關及司法機關的權限范圍之內。因此，按照職能分工，“審計風暴”之后最應跟進的當屬“檢察風暴”——作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關擔負著瀆職罪案的偵查和控訴工作。由于檢察機關獨立于審計部門之外，在執(zhí)法信息的獲取上天然不足，信息的不暢直接導致了以往監(jiān)督的無為，如何發(fā)揮審計“偵察兵”作用，為“檢察風暴”提供反腐線索，建立“檢審聯(lián)動職務犯罪預防偵查一體化機制”便格外被期待。在近年來的檢察改革中，全國檢察機關開展了職務犯罪偵查一體化機制建設。實踐證明，偵查一體化機制在突破重大疑難案件、排除辦案阻力、加強異地協(xié)作等方面發(fā)揮了重要作用。當前，如何進一步整合偵查資源，直至嵌入審計預防職責，深入推進偵查一體化機制建設，是擺在各級檢察機關面前的一個重要課題。檢察機關偵查一體化機制就是以偵查指揮中心為載體，對偵查力量、信息線索、物資裝備實行統(tǒng)一調度，對重大復雜案件、重要偵查活動實行統(tǒng)一指揮，形成全國檢察機關整體作戰(zhàn)、上下聯(lián)動、縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、反應靈敏、協(xié)調高效的辦案機制。檢察機關建立檢察機關偵查一體化辦案工作機制，就是要盡快實現(xiàn)從被動受理群眾舉報、單位移送，向既依靠舉報、移送，又主動出擊摸查群眾反映強烈的“熱點”領域、部位、環(huán)節(jié)，加強對職務犯罪“共性”規(guī)律、特點分析研究利用的轉變。但是目前問題是，這個機制僅局限于檢察系統(tǒng)，即便是“橫向協(xié)作”也沒有與相關單位合作，沒有根本改變檢察機關反腐敗單打獨斗局面。審計機關參與檢察機關偵查一體化機制，正好可以利用上審計“偵察兵”的作用，既符合“橫向協(xié)作緊密”的機制要求，又豐富了檢察機關線索來源渠道。除了原有偵查一體化保障機制以外，我們認為還必須加強以下方面的制度建設。1.建立檢審合一的聯(lián)席會議制度。檢察院與審計局建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由檢察院領導、審計局領導主持，成員由檢察院反貪污賄賂局、瀆職侵權檢察科有關負責人和縣審計局主要審計業(yè)務部門負責人組成。檢察機關在查辦案件過程中，需要審計機關協(xié)助查證的，審計機關應當予以配合，檢察機關可以就涉及審計專業(yè)的事項商請審計機關進行審計查證；審計機關在審計過程中，認為存在貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪事實需要追究刑事責任的，可以要求檢察機關提前介入，檢察機關應當及時配合審查，努力形成反腐敗工作的整體合力。2.形成審計執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的協(xié)調機制。審計署駐武漢特派辦高度重視與司法部門和紀檢監(jiān)察機關的工作協(xié)調，該辦于2003年年底會同湖北省人民檢察院、公安廳等16個部門聯(lián)合制定《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制規(guī)定》，初步形成了審計執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的協(xié)調機制。通過積極探索和大膽實踐，該辦審計移送案件在司法環(huán)節(jié)的落實力度明顯加大，2004年移送案件被正式立案的有24宗，比上年增加3.8倍，被追究刑事責任的涉案人員也大幅增加。2005年9月江蘇省人民檢察院與審計署駐南京特派員辦事處聯(lián)合簽發(fā)《關于在反腐敗工作中建立健全協(xié)作配合工作機制的意見》，該《意見》是江蘇省檢察機關與審計部門為了實現(xiàn)法律監(jiān)督與審計監(jiān)督的緊密銜接，加強協(xié)作配合，形成反腐敗的工作合力而共同制定的，其中對工作機制、信息交流、案件線索移送等方面作了很多突破性的新規(guī)定，其中突出表現(xiàn)在對重特大案件進行聯(lián)合調查，審計中發(fā)現(xiàn)犯罪線索檢察機關可提前介入。3.建立審計與檢察機關和“共防單位”三位一體預防職務犯罪體系。檢察機關和共同防止職務犯罪（以下簡稱“共防”）單位應如何開展預防職務犯罪工作，法律無明確規(guī)定，檢察機關頒布的工作制度尚不完善。建立審計與檢察機關和“共防單位”三位一體預防職務犯罪體系，也只是理論意義上的探討?，F(xiàn)提出開展三位一體預防職務犯罪工作規(guī)范化的設想，如上圖所示。其中，審計預防工作主要是做好審計預防檢查工作，及時發(fā)現(xiàn)問題提出預防措施和檢察建議，堵塞漏洞。主要有；（1）廉政情況檢查。對“共防”單位廉政情況進行綜合性的檢查，了解廉政制度、廉政責任書的落實情況，也可以進行廉政方面民意測驗等。（2）重大項目檢查。對“共防”單位實施的較大經濟項目進行跟蹤審計，參加其招標、評標等重要環(huán)節(jié)工作，臨場監(jiān)督，預防犯罪。（3）重點崗位檢查。對“共防”單位的財務、采購、銷售等重點崗位進行審查。（4）收集犯罪線索。審計機關和“共防”單位紀檢監(jiān)察部門通過預防檢查，受理舉報控告自首等形式，將收集了解的犯罪線索，及時反饋檢察機關，打擊職務犯罪。4.開展審計與檢察干部交流制度。雖然目前審計與檢察之間建立了案件移送制度，但是查處還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，如審計機關與司法部門查處案件在初始依據、案件性質認定上是不同的，審計人員和司法人員的證據觀存在差異，對移送案件線索的程序、方式和時機在認識上也不盡一致。由于來自于不同專業(yè)視角，加之審計人員與司法人員之間溝通不夠，因此不熟悉對方工作方式和技術手段。為進一步加強審計執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，加大打擊經濟違法犯罪的力度，拓寬審計干部培養(yǎng)渠道，在實踐中鍛煉培養(yǎng)適應審計工作發(fā)展的優(yōu)秀人才，有必要“請進來”和“走出去”。審計署駐武漢特派辦與湖北省人民檢察院