建國60年來中國地方行政區(qū)劃和府際關(guān)系的變革與展望

建國60年來中國地方行政區(qū)劃和府際關(guān)系的變革與展望

中央和地方關(guān)系的重構(gòu)是現(xiàn)代國家制度建設(shè)工程的重要組成部分。中國是個(gè)單一制的共和國，地方行政區(qū)劃①和府際關(guān)系②是中央與地方關(guān)系模式的基本要件之一，在國家全面推進(jìn)行政管理體制改革、努力建設(shè)法治政府、責(zé)任政府，從全能型政府向有限政府、從發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，地方行政區(qū)劃和府際關(guān)系的重構(gòu)及其配置方式，直接關(guān)系到中國的政治穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因而受到國內(nèi)外學(xué)者的持續(xù)關(guān)注。近年來這方面的研究主要有：華偉、于鳴超等從政治制度史的視角梳理了近代以來中國行政區(qū)劃的沿革，提出未來中國應(yīng)該變中央直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市和地區(qū)為都、府、州作為上級(jí)地方自治體和變縣、區(qū)下轄市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊作為社區(qū)自治體的兩級(jí)地方自治[1-3]。鄭永年從新制度主義的視角考察了新中國建立以來中國行政區(qū)劃和府際關(guān)系，認(rèn)為中央與省之間是“事實(shí)上的聯(lián)邦制”關(guān)系[4-5]。謝慶奎、孫學(xué)玉等從減少地方行政層級(jí)的視角指出變市管縣體制為省直管縣體制[6-8]。劉小康等從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系上提出改革市管縣體制的目標(biāo)和路徑[9-10]。馬斌從地方治理的視角考察了省、市、縣之間的關(guān)系，并指出實(shí)現(xiàn)府際治理的路徑[11]。這些學(xué)者從不同的視角對(duì)中國行政區(qū)劃和府際關(guān)系的改革進(jìn)行的研究，為本文的研究奠定了基礎(chǔ)。本文試以制度變遷理論為分析工具，考察1949年以來中國地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系變革的動(dòng)力、邏輯與過程，探討現(xiàn)代國家建設(shè)與地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系的內(nèi)在邏輯，檢視地方行政區(qū)劃與政府間關(guān)系的變革與地方治理的關(guān)系，總結(jié)地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系變革的歷史經(jīng)驗(yàn)，探討推進(jìn)國家制度創(chuàng)新、完善中國地方行政區(qū)劃和府際關(guān)系架構(gòu)的對(duì)策思路。一、制度變遷與中國地方行政區(qū)劃和府際關(guān)系的演進(jìn)制度變遷理論由諾斯等學(xué)者提出。關(guān)于制度，諾斯認(rèn)為它是外生變量，包括正式制約(例如法律)、非正式制約(例如習(xí)俗、宗教等)以及它們的實(shí)施過程[12]，貝茲(R.H.Bates)認(rèn)為制度是一整套約束和激勵(lì)機(jī)制[13]。制度變遷理論認(rèn)為制度是受到規(guī)則約束與激勵(lì)的理性行為體進(jìn)行創(chuàng)新和適應(yīng)的過程，它以誘致性或強(qiáng)制性、漸進(jìn)的或激進(jìn)的方式被替代、轉(zhuǎn)換與變換，實(shí)現(xiàn)從供求不均衡到供求均衡的過程。對(duì)于制度的作用，諾斯認(rèn)為國家或政治制度是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源[14]。地方行政區(qū)劃和地方政府間的關(guān)系既是政府制度的重要組成部分，又是一套不同層級(jí)政府間集體行動(dòng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，這一約束和激勵(lì)機(jī)制包括國家的發(fā)展戰(zhàn)略、不同性質(zhì)的公共服務(wù)被不同主體更為廉價(jià)優(yōu)質(zhì)高效地提供、地方政府職能與層級(jí)設(shè)置、政府間事權(quán)劃分與財(cái)稅權(quán)力的配置、政府的投資權(quán)與產(chǎn)權(quán)的劃分等等，這些激勵(lì)與約束因素的調(diào)整型塑了不同層級(jí)的政府的行為，影響乃至改變其提供公共服務(wù)的程度與方式，從而促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國現(xiàn)代的地方行政區(qū)劃和地方政府間關(guān)系，在很多方面繼承了傳統(tǒng)中國的遺產(chǎn)。兩千多年來，中國地方政府間關(guān)系雖然十分復(fù)雜，地方政府層級(jí)差異很大，或兩級(jí)(如秦漢的郡縣制)，或三級(jí)(如明清的省、府、縣制)，甚至四級(jí)，但其運(yùn)行的基本邏輯并未發(fā)生多大的變化，即屬地化管理和行政內(nèi)逐級(jí)發(fā)包制。前者指稱居民的日常事務(wù)只與所在地的行政組織或地方政府打交道，并由其直接管轄，地域與地域之間聯(lián)系較少，各自為政，中央派出機(jī)構(gòu)的人員、經(jīng)費(fèi)等由地方政府負(fù)責(zé)；后者指稱的是政府責(zé)任和權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移過程[15]57-59。由于中央對(duì)地方的控制受到信息和財(cái)力的約束，屬地化管轄和行政發(fā)包制既節(jié)約了組織和管理成本，又明確了各級(jí)地方政府的責(zé)任，同時(shí)，也增強(qiáng)了地方政府的行政自主權(quán)[15]66-72。20世紀(jì)以來，晚清和民國政府基于建立現(xiàn)代國家體系的需要，對(duì)地方政府職能進(jìn)行了重新配置，建立省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省自治。不過，由于受到西方列強(qiáng)的侵?jǐn)_和國內(nèi)政局動(dòng)蕩，地方自治并未真正得到實(shí)施，而且，古代一直延續(xù)下來的屬地管轄和行政發(fā)包制并未被放棄。新中國建立后，取消了地方自治，但是屬地管轄和行政發(fā)包制繼續(xù)沿襲下來，并以條塊管理和職權(quán)同構(gòu)的三級(jí)或四級(jí)地方政府架構(gòu)的新形態(tài)呈現(xiàn)。當(dāng)然，以十一屆三中全會(huì)為分界線，新中國成立以來的地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系明顯地劃分為兩個(gè)階段：1949-1977年，以統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制、條塊管理、職權(quán)同構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)為核心，屬于現(xiàn)代行政集權(quán)體制；1978年以來，以行政分權(quán)、財(cái)政包干和分稅制和人事制度為核心，為中央與地方分權(quán)的多層治理結(jié)構(gòu)。二、行政集權(quán)體制與地方政府間關(guān)系(1949-1977年)新中國建立之初，面對(duì)控制地方、建立秩序、鞏固政權(quán)、建設(shè)獨(dú)立自主的新國家、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等一系列挑戰(zhàn)，執(zhí)政黨和國家斷然改變了晚清和民國時(shí)期的地方自治的取向，確立了行政集權(quán)體制。這種體制在地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系上表現(xiàn)為：增加行政層級(jí)，建立統(tǒng)收統(tǒng)支的地方財(cái)政體制，形成職權(quán)同構(gòu)的地方政府結(jié)構(gòu)和以行政力量為主導(dǎo)的資源配置的縱向管理方式，通常稱為“條條管理”。(一)地方行政區(qū)劃的演進(jìn)1949-1978年中國地方行政層級(jí)變化較大，憲法規(guī)定地方政府為三級(jí)或四級(jí)，在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府間的行政層級(jí)為四級(jí)和五級(jí)。這一時(shí)期行政區(qū)劃的演進(jìn)主要分為三個(gè)階段：第一階段為基本體制的形成時(shí)期(1949-1954)：實(shí)行大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)四級(jí)制。其中，1948年中央設(shè)置了大行政區(qū)作為最高一級(jí)地方政府；為強(qiáng)化中央集權(quán)，1952年大行政區(qū)變成中央的派出機(jī)關(guān)。大行政區(qū)管轄省級(jí)政府，省級(jí)政府的數(shù)量發(fā)生了很大的變化，從1949年的52個(gè)減少到1954年底的30個(gè)。同時(shí)，建立鄉(xiāng)(行政村)人民政府，縮小鄉(xiāng)(行政村)的范圍。另外，行署和區(qū)公所分別作為省和縣的派出機(jī)構(gòu)而存在[16]。凡此種種，奠定了新中國地方行政區(qū)劃和地方政府結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。第二階段為規(guī)范與探索時(shí)期(1955-1966)：地方上實(shí)行省—縣—鄉(xiāng)(人民公社)三級(jí)制。地方政府三級(jí)制為1954年的《憲法》和《地方政府組織法》所認(rèn)可。為加強(qiáng)中央集權(quán)，減少行政層級(jí)，1954年撤銷了大行政區(qū)建制，省的數(shù)目基本保持未變，而縣級(jí)建制則經(jīng)歷了劇烈變動(dòng)，許多縣被撤并之后又分開，1958年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為人民公社，其總體規(guī)模增加、數(shù)量減少[17]228-229。這期間，行署和區(qū)公所繼續(xù)存在，街道作為市轄區(qū)之下的準(zhǔn)層次也開始出現(xiàn)。第三階段為文化大革命時(shí)期(1967-1977)：實(shí)行省—地區(qū)(市)—縣—人民公社四級(jí)制。省、縣數(shù)量和規(guī)模沒有大的變化，但行署由省的派出機(jī)構(gòu)變?yōu)橐患?jí)正式政府。1967年，行署建立了革命委員會(huì)，行署遂改為地區(qū)。按著1975年憲法規(guī)定：地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民政府，那么，地區(qū)就變?yōu)檎降囊患?jí)政府，為憲法所認(rèn)可。同樣，街道也由派出機(jī)構(gòu)變?yōu)檎揭患?jí)政府。在鄉(xiāng)村，人民公社實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的政社合一的體制。(二)地方政府的職權(quán)與結(jié)構(gòu)1949-1977年中國地方政府的層級(jí)變化很大，但是地方政府的基本結(jié)構(gòu)卻十分穩(wěn)定，其突出特征是：形式上的職權(quán)同構(gòu)和條塊管理，實(shí)質(zhì)上的條條專政和行政集權(quán)。1.職權(quán)同構(gòu)與條塊管理。從各級(jí)政府的行政管理范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置看，除了國防和外交外，縣以上的地方政府是中央政府的翻版，是按一個(gè)職權(quán)同構(gòu)的模式設(shè)計(jì)，即上下級(jí)政府間很少分工，政府間事權(quán)的劃分不是根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而是根據(jù)行政隸屬關(guān)系和屬地原則進(jìn)行[15]74。地方政府的職權(quán)同構(gòu)與多層次結(jié)構(gòu)組合成橫向的“塊塊”和縱向的“條條”的矩陣結(jié)構(gòu)，即各級(jí)地方政府都設(shè)立職能統(tǒng)一的上下對(duì)口、左右對(duì)齊的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府間的條塊管理關(guān)系。職權(quán)同構(gòu)的結(jié)構(gòu)和條塊管理關(guān)系的運(yùn)行，目的是保障上級(jí)政府將職責(zé)逐級(jí)向下傳遞。2.條條專政與行政集權(quán)。“條條”指從中央到地方的各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。與中央集權(quán)管理體制相聯(lián)系的，條條管理是中央或上級(jí)政府職能部門對(duì)本系統(tǒng)實(shí)行直接垂直領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)政府依靠“條條”對(duì)整個(gè)區(qū)域?qū)嵭屑薪y(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了縱向政府部門間的集權(quán)關(guān)系[18]，這一集權(quán)關(guān)系稱之為“條條專政”。條塊管理表面上反映了上下級(jí)之間的轄制與權(quán)限關(guān)系，實(shí)質(zhì)上涉及縱向政府間職權(quán)的配置與協(xié)調(diào)問題，即所謂“條條專政”。1954年之前，地方政府之間只是簡單的業(yè)務(wù)與技術(shù)指導(dǎo)關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；1954年《地方組織法》調(diào)整了縱向地方政府間關(guān)系，規(guī)定“人民委員會(huì)的各部門受人民委員會(huì)和上級(jí)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)”，這項(xiàng)改革為條塊關(guān)系和條條專政的形成奠定了基礎(chǔ)[19]。從“一五”到“三五”時(shí)期，國有企業(yè)的管理、項(xiàng)目審批、基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)、物資分配等權(quán)力大都集中在中央各部委和省政府主管部門，省以下各級(jí)政府主要從上級(jí)“承包”政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)。此后，雖然條塊關(guān)系不斷調(diào)整以及幾次行政分權(quán)，但是條塊管理和行政集權(quán)成為新中國建立前30年的主流。(三)地方政府間的財(cái)稅體制與人事制度職權(quán)同構(gòu)和條條集權(quán)的縱向政府結(jié)構(gòu)的運(yùn)作，直接借助于統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃型、公有制財(cái)政、國有企業(yè)的利稅體制和黨管干部、下管兩級(jí)的人事制度。1.計(jì)劃型、公有制財(cái)政。財(cái)政目標(biāo)服務(wù)于國家的總目標(biāo)，即為鞏固國防和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等籌集資金、集中國家財(cái)力。在這一財(cái)政目標(biāo)下，地方財(cái)政體制經(jīng)歷了三次大的變化：一是1951年地方財(cái)政分為大行政區(qū)—省二級(jí)財(cái)政。二是1953年將大行政區(qū)、省(市)二級(jí)地方財(cái)政改為省(市)—縣(市)二級(jí)財(cái)政，開始劃定縣級(jí)財(cái)政收支范圍，進(jìn)行縣總預(yù)算。三是文革時(shí)期，地方財(cái)政體制實(shí)行省—地(市)—縣(市)三級(jí)財(cái)政，1971-1973年實(shí)行了財(cái)政分級(jí)包干制，擴(kuò)大了地方政府的財(cái)政收支范圍，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。這一時(shí)期的財(cái)政活動(dòng)主要圍繞國家計(jì)劃進(jìn)行，地方財(cái)政從根本上附屬于中央財(cái)政，是整個(gè)國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一部分；而且，它又是提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公有制財(cái)政，但是，它不是直接向個(gè)人提供，而是向行政隸屬關(guān)系的單位、企業(yè)提供[20]19-28。2.高度集中的稅收管理體制、產(chǎn)權(quán)改制和國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度。首先，稅收的立法權(quán)集中于中央，主要稅種集中于中央。1950年的《全國稅收實(shí)施要?jiǎng)t》規(guī)定稅政、稅種、稅率等都由中央集中掌握；地方性的稅收立法，也要呈報(bào)中央備案。其次，1954-1956年中國產(chǎn)權(quán)制度的急劇改變，即迅速地從多種所有制轉(zhuǎn)向國家所有制，各級(jí)政府是國家集體財(cái)產(chǎn)的所有者，隨之建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。第三，企業(yè)利潤收入占財(cái)政收入的比重越來越大，從1950年的13.98％增長到1960年的63.93％[20]32-33。因此，中央對(duì)地方財(cái)政體制的調(diào)整，歸根結(jié)底是圍繞著國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的收益進(jìn)行，地方政府活力的根源也在于對(duì)這一產(chǎn)權(quán)的分享程度。3.黨管干部與“下管兩級(jí)”的人事管理制度。干部人事制度與財(cái)稅體制相結(jié)合，形成中央和上級(jí)政府推行政策和監(jiān)控下級(jí)政府的強(qiáng)有力的制度。黨管干部是中國人事制度的最主要的特征。1953年，中國建立了各級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一管理下的分級(jí)管理干部的制度。同時(shí)，黨委和政府分工，分工分部門管理干部，各級(jí)政府設(shè)立人事機(jī)構(gòu)，協(xié)助黨委組織部門綜合管理政府機(jī)關(guān)及其企事業(yè)單位中的干部管理，人事干部管理中分工分部門管理一般按照“下管兩級(jí)”的原則來確定自己直接管理干部的幅度[21]。總之，中國行政區(qū)劃的歷史與現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在邏輯，以及1949-1977年間的國家目標(biāo)——恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、建設(shè)現(xiàn)代國家體系、建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系的模式，即在以地方政府多層次的、職權(quán)同構(gòu)與條塊管理的組織結(jié)構(gòu)為特征的屬地管轄為基礎(chǔ)上，行政內(nèi)部發(fā)包制在地方政府間的計(jì)劃型的公有制財(cái)政體制、高度集中的稅收體制、國營企業(yè)產(chǎn)權(quán)制和黨管干部“下管兩級(jí)”的人事管理制度構(gòu)成的約束和激勵(lì)機(jī)制下運(yùn)行。建國以后建構(gòu)的行政集權(quán)體制，在建國之初確實(shí)也達(dá)成了集中全國的資源以鞏固國防、建立大型工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)。但是，這種全能型政府架構(gòu)中的行政區(qū)劃與地方政府間關(guān)系，尤其是大一統(tǒng)的計(jì)劃體制和運(yùn)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)建設(shè)模式，也由于對(duì)地方統(tǒng)得過死而壓抑了地方的積極性，造成了這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)效率低下、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前的困境。三、行政分權(quán)、中央與地方關(guān)系的調(diào)整與M型地方政府結(jié)構(gòu)的形成(1978-2008年)十一屆三中全會(huì)以后，隨著國家戰(zhàn)略從階級(jí)斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，執(zhí)政黨為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)中國地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系進(jìn)行了一系列調(diào)整和改革。其內(nèi)容是在延續(xù)既有的屬地管轄和行政發(fā)包制的治理邏輯的同時(shí)，注入了一系列新的激勵(lì)因素，包括行政分權(quán)、財(cái)政包干制和分稅制、人事管理制度改革、國有企業(yè)和集體企業(yè)改制、改革并建立現(xiàn)代金融體制，等等。在過去的30年里，中國地方行政區(qū)劃的變革和調(diào)整的方向是改革省以下的地方政府建制和城市建制，而地方政府間關(guān)系的調(diào)整目標(biāo)是上下級(jí)政府間的行政和財(cái)政分權(quán)，在職權(quán)同構(gòu)和行政分權(quán)的基礎(chǔ)上形成了不同層級(jí)的政府分權(quán)治理的結(jié)構(gòu)，從而最大限度地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。(一)地方行政區(qū)劃的調(diào)整改革開放以來，中國的地方行政層級(jí)是三級(jí)(省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn))與四級(jí)(省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn))并行。1954年以后，除了1988年將海南從廣東省劃出，成立海南??；1997年將重慶從四川劃出，成立重慶(直轄)市外，中央基本上沒有對(duì)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行過大的調(diào)整。隨著改革開放的深化和中央向地方不斷的放權(quán)，省級(jí)政府的財(cái)力和地位越來越重要，省級(jí)政府掌握和行使著越來越大的行政權(quán)，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理權(quán)。最近30年地方行政區(qū)劃和政府間關(guān)系的改革集中在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，具體而言，包括：1.廢除人民公社、恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，直接推動(dòng)了人民公社體制的終結(jié)，1982年憲法和1983年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》廢除了人民公社、恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。此后，由于不斷合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量逐年減少，從1988年的49159個(gè)下降到2007年的34379個(gè)，其中鄉(xiāng)的數(shù)量下降地更快，從2002年的18773個(gè)下降到2007年的15139個(gè)。2.減少準(zhǔn)層級(jí)。減少的準(zhǔn)層級(jí)主要是地區(qū)和區(qū)公所。1978年制定1979年修訂的憲法廢除了地區(qū)作為“文革”期間一級(jí)政府的地位，重新將其作為省的派出機(jī)構(gòu)。從1979年起，地區(qū)的數(shù)量不斷減少，從1977年的175個(gè)減少到2007年的50個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)之處，規(guī)模普遍很小，為此，縣設(shè)立區(qū)公所管理鄉(xiāng)，隨著鄉(xiāng)的合并和撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)以及1986年中央規(guī)定縣以下不再設(shè)區(qū)，全國區(qū)的數(shù)量不斷減少，直至區(qū)一級(jí)建置的廢除。3.市管縣體制。隨著城市化和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建制市逐漸演變?yōu)橐环N介于省與縣之間的一級(jí)政府。改革開放以來，中央向地方政府下放權(quán)力，擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，提高地方發(fā)展的積極性，成為政府間縱向關(guān)系運(yùn)作的主導(dǎo)趨勢。從20世紀(jì)80年代開始，執(zhí)政黨試圖通過推行市管縣體制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“市”帶動(dòng)周邊“縣”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2007年底，全國地級(jí)市總數(shù)達(dá)到238個(gè)，占地級(jí)行政單位的79.3％，從而市管縣體制成為現(xiàn)階段地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)主流。4.推進(jìn)城市建制。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的高速推進(jìn)，城市的作用和功能越來越重要，推進(jìn)城市建制是改革開放30年地方行政區(qū)劃的重要特征。城市建制除了包括地級(jí)市外，還包括副省級(jí)城市(省會(huì)城市和計(jì)劃單列市)、縣級(jí)市、市轄區(qū)和街道的建制。副省級(jí)城市享有省級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，行政隸屬關(guān)系基本不變[17]319。縣改市是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)從廣域建制向城市建制轉(zhuǎn)變的結(jié)果，20世紀(jì)80年代以來縣級(jí)市的數(shù)量越來越多，從1985年的262個(gè)增加到1996年的445個(gè)，隨后逐年減少，到2007年減少為368個(gè)。20世紀(jì)80年代，特大城市、大城市的政府紛紛向所轄區(qū)政府放權(quán)，使市轄區(qū)政府開始從準(zhǔn)層級(jí)政府向一級(jí)政府轉(zhuǎn)變[22]，市轄區(qū)的數(shù)量從1991年的650個(gè)增加到2007年的856個(gè)。同樣，街道的數(shù)量從2002年的5576個(gè)增加到6434個(gè)。不過，與市轄區(qū)類似，街道是否應(yīng)當(dāng)成為一級(jí)政府迄今一直是個(gè)有爭議的問題。(二)行政分權(quán)與M型政府結(jié)構(gòu)與1949-1977年相比，改革開放30年來地方政府間關(guān)系的調(diào)整與演進(jìn)，雖然也有大規(guī)模的劇烈變動(dòng)，如推行市管縣體制、縣改市、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等等，但都不再是對(duì)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的根本性重組，而是在既有的職權(quán)同構(gòu)、條塊管理的地方政府結(jié)構(gòu)和按地域劃分地方政府框架內(nèi)，合理配置各級(jí)地方政府間的權(quán)能，進(jìn)行政府間分權(quán)。當(dāng)然，這里的分權(quán)不是各級(jí)政府間的政治性權(quán)力，而是經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，譬如各種經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資分配管理權(quán)、投資權(quán)、融資權(quán)、調(diào)整政府與市場的關(guān)系。通過經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，上級(jí)政府賦予了下級(jí)政府充分的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。省、市政府由于擁有比以前更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施投資權(quán)等，其自主發(fā)展地方基礎(chǔ)設(shè)施的能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力隨之不斷增長。與此同時(shí)，20世紀(jì)80年代到90年代中期，縣、鄉(xiāng)政府充分利用上級(jí)政府下放的各種經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、投資權(quán)、融資權(quán)，積極發(fā)展縣屬工業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷壯大，縣鄉(xiāng)政府從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益。90年代中期以來，隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)的改制和融資的困難，地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、地方政府的財(cái)政收入不斷增加。一些學(xué)者指出，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)30年高速發(fā)展，和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與因行政分權(quán)而形成的地方政府的M結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。M型結(jié)構(gòu)(MultidivisionalStructure)是一個(gè)管理學(xué)名詞，用以指稱根據(jù)產(chǎn)品或地區(qū)建立的(單層)多部門企業(yè)形式，它又被稱為多元結(jié)構(gòu)、多事業(yè)部結(jié)構(gòu)，總部與部門之間存在著高度的分權(quán)。M型地方政府結(jié)構(gòu)與M型企業(yè)組織結(jié)構(gòu)有所不同，指多層次多地區(qū)的層級(jí)制，而不是指多部門的層級(jí)制，分權(quán)發(fā)生在所有地方政府層級(jí)上，進(jìn)而形成職權(quán)交叉重疊、高度分權(quán)的政府層級(jí)間關(guān)系，以及很少相互依賴的同級(jí)間政府關(guān)系[23]。(三)分權(quán)式的財(cái)稅金融體制與干部人事制度地方政府M型結(jié)構(gòu)的形成和運(yùn)行，其根源在于20世紀(jì)八九十年代推行的財(cái)稅金融體制和干部人事管理制度改革所形成的激勵(lì)與約束機(jī)制。1.財(cái)政分權(quán)改革。1984年恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，中國地方政府形成了三級(jí)和四級(jí)并行的財(cái)政制度。為調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，執(zhí)政黨和政府進(jìn)行了兩次主要的財(cái)稅體制的改革：即20世紀(jì)80年代至1993年的財(cái)政包干制和1994年的分稅制。財(cái)政包干制劃分中央和地方的財(cái)政收入和不同的財(cái)政包干辦法。國有企業(yè)活力的降低縮小了中央固定收入占總預(yù)算收入的比重，共享收入則占據(jù)相對(duì)主要地位，這就意味著中央要依靠地方政府來增加財(cái)政收入[24]。而省以下地方政府的財(cái)政也實(shí)行財(cái)政包干，在地方政府縱向財(cái)政收入和支出中，地市占有絕對(duì)優(yōu)勢地位，譬如1992年北方某省在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入分別為：9.3％、49.9％、26.6％、18.3％，同比支出分別為：24％、32.1％、33.5％、10.4％[25]。財(cái)政包干制大大調(diào)動(dòng)了地方政府投資和發(fā)展的積極性。同時(shí)，財(cái)政包干制一方面導(dǎo)致了中央財(cái)政占GDP的比重和占總財(cái)政的比重逐年下降；另一方面，還導(dǎo)致了省市縣鄉(xiāng)的預(yù)算外資金和自籌資金的比例逐漸上升，地方政府所屬企業(yè)的預(yù)算軟約束、市場分割與諸侯經(jīng)濟(jì)的形成，也弱化甚至威脅到了國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。1994年分稅制改革的目的是為了提高中央財(cái)政收入占GDP的比重和占總財(cái)政收入的比重，加強(qiáng)中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的力度。分稅制劃分了中央和地方之間的事權(quán)和收支范圍，劃主要稅種歸國稅，提高中央在共享稅種中的比例，成立國稅局。分稅制的實(shí)行提高了中央財(cái)政收入的比重，降低了省以下地方政府的財(cái)政比重，改變了地方政府間財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了地方財(cái)力向省、市兩級(jí)集中程度不斷加大，從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。財(cái)力向省、市二級(jí)集中，但基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需的財(cái)力與可用財(cái)力高度不對(duì)稱[26]。同樣，縣鄉(xiāng)二級(jí)財(cái)力配置的趨勢是不斷向縣集中，縣將財(cái)政困難轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自給能力不斷降低。地方財(cái)力的不斷降低，促使地方政府由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之手轉(zhuǎn)到掠奪之手，吃拿卡要、層層截留，不僅加重了民營企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且造成了鄉(xiāng)村債務(wù)的激增和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。2.地方金融體系。地方政府間的經(jīng)濟(jì)行為如不當(dāng)競爭、諸侯經(jīng)濟(jì)等，與地方政府的財(cái)政體制密切相關(guān)，而地方的財(cái)稅體制又離不開地方金融體系的支撐。改革開放30年間，財(cái)稅體制與金融體系從高度一體化逐漸分開。20世紀(jì)80年代，中央人民銀行與財(cái)政部分離，成為國家宏觀調(diào)控的一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿。財(cái)政包干時(shí)期，地方政府興辦企業(yè)，其資金除了來自地方財(cái)政外，地方政府還利用掌握商業(yè)銀行的地方分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和福利分配權(quán)來影響金融機(jī)構(gòu)提供貸款，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)預(yù)算的軟約束。這種財(cái)政金融體制不久就使銀行因壞賬堆積而陷入經(jīng)營困境。國家于是推動(dòng)金融體制改革，使金融由行政控制并與地方財(cái)稅相結(jié)合，轉(zhuǎn)向垂直管理并與地方財(cái)稅分離。這一改革還直接帶動(dòng)了縣鄉(xiāng)所屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改制，20世紀(jì)90年代中期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制全面推開后，政企逐漸分開，地方所屬企業(yè)的預(yù)算硬約束程度不斷提高。3.干部人事制度的改革。新中國成立后形成的上級(jí)控制下級(jí)的三種機(jī)制：黨紀(jì)、意識(shí)形態(tài)和中央經(jīng)濟(jì)計(jì)劃系統(tǒng)，后兩者經(jīng)30年的改革開放已經(jīng)明顯削弱[27]。干部人事管理是黨紀(jì)的一個(gè)重要的組成部分，成為上級(jí)控制下級(jí)的一個(gè)重要杠桿。改革開放初期，干部終身制被廢除，代之以“四化”的干部隊(duì)伍，更新了干部的人力資本。同時(shí)，干部管理權(quán)的下放，由1984年以前的下管兩級(jí)變?yōu)橄鹿芤患?jí)，賦予了下級(jí)政府更大的人事管理權(quán)，此后，相繼推行了干部異地交流制度、干部目標(biāo)責(zé)任制和相對(duì)績效考核等制度。然而，令人意想不到的是，在官員由上級(jí)任命、對(duì)上負(fù)責(zé)的體制下，這些改革也加劇了領(lǐng)導(dǎo)干部晉升錦標(biāo)賽[28]的競爭程度，提高了下級(jí)政府的直接上級(jí)的權(quán)威[29]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，此一制度在促使干部積極推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展的同時(shí)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員扭曲中央稅收和信貸政策，干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，從而強(qiáng)化黨、政府和企業(yè)之間責(zé)任不分提供了激勵(lì)[30]?？傊?949-1977年形成的職責(zé)同構(gòu)的政府結(jié)構(gòu)和政府運(yùn)作的行政內(nèi)部發(fā)包制，在改革開放以來并未從根本上被動(dòng)搖。改革開放以來推行的地方行政區(qū)劃調(diào)整和行政分權(quán)改革，形成了中國式的M型地方政府治理結(jié)構(gòu)。國家推行的在經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政稅收、金融和人事制度等方面的分權(quán)對(duì)地方各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性產(chǎn)生了有效的激勵(lì)，使得M型結(jié)構(gòu)得以真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，成為中國經(jīng)濟(jì)高速和持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源。(四)市管縣體制的成就、問題與改革策略市管縣體制既是地方行政區(qū)劃，也是當(dāng)前中國地方政府間關(guān)系中的一個(gè)突出問題，而且更是中國政府間關(guān)系運(yùn)行邏輯的最為明顯的案例。作為一種制度安排，市管縣體制是一系列激勵(lì)機(jī)制構(gòu)成的激勵(lì)束，是中國政府間關(guān)系中行政發(fā)包制運(yùn)作的一個(gè)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)通過財(cái)政稅收和金融等手段強(qiáng)化了自上而下的行政內(nèi)部的壓力：市管縣體制雖然增加了行政層級(jí)，但卻減少了省直接管理的幅度，使數(shù)量不至于太多的縣級(jí)官員之間的晉升競爭過于激烈，也不至于降低干部人事管理制度的激勵(lì)。作為一種激勵(lì)束，市管縣體制至少在以下幾個(gè)方面發(fā)揮過重要作用。首先，市管縣體制促進(jìn)了大工業(yè)生產(chǎn)在城鄉(xiāng)間的合理分布，構(gòu)建了一種新型產(chǎn)業(yè)關(guān)系，一定程度上有助于消滅城鄉(xiāng)對(duì)立，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，起到了市帶縣的作用。第二，實(shí)行市管縣后，撤銷地區(qū)行署的大部分部門和人員，一定程度上精簡了機(jī)構(gòu)和人員，提高了行政效率。但是，市管縣體制也是“諾斯悖論”的一個(gè)表現(xiàn)形態(tài)，作為一種過渡性制度安排，市管縣體制存在的弊端越來越為政界和學(xué)界所關(guān)注。首先，由原來的三級(jí)政府體制，演變?yōu)樗募?jí)，增加了行政層級(jí)和行政成本。其次，除傳統(tǒng)的省會(huì)城市和一些中等發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至是由縣級(jí)升為地級(jí)規(guī)格的城市很難有力量來幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。第三，由于地級(jí)市擔(dān)心縣級(jí)市發(fā)展過快，脫離自己的管轄范圍，地級(jí)市會(huì)限制縣級(jí)市的發(fā)展，束縛縣級(jí)市的活力，甚至有的市與縣爭投資、爭原料、爭項(xiàng)目，市刮縣、壓縣、卡縣時(shí)有發(fā)生。第四，城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重。市管縣體制雖然使縣鄉(xiāng)農(nóng)民變成了“市民”，推動(dòng)了城市化的發(fā)展，但城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比重，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重也低于農(nóng)業(yè)，從而造成了廣域型城市的大量出現(xiàn)。第五，行政的市管縣與經(jīng)濟(jì)的市帶縣并不一致。市管縣體制更主要是考慮具有排他性行政區(qū)劃因素；經(jīng)濟(jì)的市帶縣排斥壟斷經(jīng)營，實(shí)行公平競爭的法則[8]。市管縣體制的這些弊端產(chǎn)生于地方政府仍然不是按著公共產(chǎn)品的屬性和劃分事權(quán)的原則來設(shè)置，而仍然是按排他性的屬地管轄原則來設(shè)置，從根本上看它是以屬地化管轄和行政發(fā)包制為邏輯運(yùn)行的結(jié)果，也是M型地方政府結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的為增長而競爭的代價(jià)[31]。針對(duì)市管縣體制的弊端，從2002年開始，湖北、浙江、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)賦予轄下的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。尤其是浙江，不僅在財(cái)政體制上實(shí)行省管縣，而且在經(jīng)濟(jì)上也近似省直管縣。涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，這種“直管”還擴(kuò)展到社會(huì)管理職能。同時(shí)，學(xué)界也提出省市縣政府間關(guān)系改革的幾種觀點(diǎn)：(1)縮省、撤市、強(qiáng)縣[32]；(2)將直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市和地區(qū)改組為都、府、州，確定為上級(jí)地方自治單位，以按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為下