農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革

背景："統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展"的政策思路，最早始自2003年10月的中共十六大報(bào)告，在這篇《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》的報(bào)告中，中共明確提出："統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。"這意味著，要"全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)"，農(nóng)民必須同樣達(dá)到小康社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，在規(guī)劃、行政管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社保體系、戶籍制度、公共服務(wù)保障體制以及土地制度等層面的城鄉(xiāng)二元體制，深深制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提升。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，顯然要在上述體制層面有所突破。先地方試點(diǎn)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后形成全國(guó)性改革的政策思路。"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)"延續(xù)了中國(guó)以往的改革路徑。中共十六大閉幕不久，當(dāng)年的10月22日，成都市提出"以城鄉(xiāng)一體化作為城市發(fā)展戰(zhàn)略"，把城鄉(xiāng)一體化正式作為成都市的重大戰(zhàn)略部署全面推進(jìn)，揭開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的序幕。四年過去，2007年6月7日，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知，提出兩地要"根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也為推動(dòng)全國(guó)深化改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。"此后，成渝兩地分別在改革城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制方面，有了種種創(chuàng)新探索。三年再過去，2023年中央一號(hào)文件，進(jìn)一步提出"加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)"，在10月召開的中共十七屆五中全會(huì)上，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，又明確提出，"認(rèn)真總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題新途徑"。而目前，中國(guó)城鄉(xiāng)差距仍在擴(kuò)大。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革會(huì)形成哪些全國(guó)層面的政策措施，推動(dòng)城鄉(xiāng)差距縮小，值得期盼。編者按：2007年6月，成都、重慶獲批為"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)"。三年多來，關(guān)于成都在土地和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革方面的試驗(yàn)和變革，外界一直眾說紛紜。地方政府和一些媒體的說法，有的失之片面，有的則相互抵牾，存在相當(dāng)大的誤導(dǎo)成分。那么，成都到底發(fā)生了什么？2023年底，來自北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院、天則經(jīng)濟(jì)研究所、中國(guó)社科院政治學(xué)所、清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系、中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與土地管理系等研究機(jī)構(gòu)的專家、學(xué)者受邀對(duì)成都七年多來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地制度改革、村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革、農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)等做了專題調(diào)研，形成了多份專題研究報(bào)告。這些專題研究報(bào)告提供了關(guān)于成都土地變革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的第一手信息。這是迄今為止關(guān)于成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革最新的、最全面的實(shí)證研究，對(duì)從全局上把握成都變革的實(shí)質(zhì)、探索中國(guó)土地制度乃至農(nóng)村改革的路徑，具有重要意義。財(cái)新記者在第一時(shí)間獲得了上述多項(xiàng)研究報(bào)告的全文，并與一些報(bào)告的作者——即成都變革的專題調(diào)研者有過深入的交流和探討，同時(shí)赴成都深入采訪。自今日起，財(cái)新網(wǎng)陸續(xù)刊發(fā)上述專題研究報(bào)告以及記者報(bào)道，以期展現(xiàn)成都土地乃至全局變革的真實(shí)圖景，以饗讀者。成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專題研究之一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革研究報(bào)告︱北大國(guó)家發(fā)展研究院課題組周其仁等（一）背景與問題新世紀(jì)以來，我國(guó)的城市化加速推進(jìn)，帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新氣象。加速的城市化不但改變著城市的面貌，也改變著以往形成的城鄉(xiāng)關(guān)系，改變著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。城市化最顯著的變化，是世世代代居住于農(nóng)村、主要以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，開始大規(guī)模向工商服務(wù)業(yè)、企業(yè)與城鎮(zhèn)流動(dòng)、聚集和集中。在這個(gè)過程中，土地和其他資源的城鄉(xiāng)空間布局，也發(fā)生相應(yīng)的重大改變。這個(gè)不可抗拒的現(xiàn)代化潮流，席卷了中國(guó)的東部、中部與西部，已經(jīng)并將繼續(xù)深刻地改變我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度安排、觀念、風(fēng)氣和整個(gè)上層建筑。菜農(nóng)村是脆中國(guó)改革的歌發(fā)源地。上更世紀(jì)80年金代以來，在矮實(shí)踐是檢驗(yàn)鏡真理的唯一棉標(biāo)準(zhǔn)思想路僚線的指引下唇，我國(guó)農(nóng)村泊的產(chǎn)權(quán)制度飲完成了重大醫(yī)的變革，確稿立了以家庭懶聯(lián)產(chǎn)承包為吳核心內(nèi)容的蒜基本經(jīng)濟(jì)制狼度。這套新洽的體制，重雙新界定了集吸體土地的農(nóng)餓戶使用權(quán)和夏經(jīng)營(yíng)權(quán)，承縣認(rèn)并保障農(nóng)焰戶長(zhǎng)期使用肺、經(jīng)營(yíng)集體偶土地獲得收超益的正當(dāng)權(quán)角利。實(shí)踐證視明，家庭聯(lián)障產(chǎn)承包制適縣合我國(guó)生產(chǎn)堂力發(fā)展的要檔求，對(duì)普遍姜擺脫農(nóng)村的狐貧困、扎實(shí)鉆解決農(nóng)民溫嬌飽問題，做搬出了巨大的撥歷史性貢獻(xiàn)采。箭城市化拌加速為農(nóng)村柴發(fā)展提供了丈新的機(jī)遇，游也對(duì)農(nóng)村經(jīng)悲濟(jì)制度提出鑰了新的要求牲。由于城市現(xiàn)化是人口、灣勞力、土地限和其他資源壟在空間上的耕大規(guī)模流動(dòng)沿、積聚和集販中，因此，救以“清晰的扭農(nóng)戶使用權(quán)賞和經(jīng)營(yíng)權(quán)”拖為中心的農(nóng)繪村產(chǎn)權(quán)制度賣，就有必要摩適時(shí)轉(zhuǎn)向以芽“有保障的屠轉(zhuǎn)讓權(quán)”為養(yǎng)中心的更加槳新穎的產(chǎn)權(quán)孔制度。完成糞這個(gè)轉(zhuǎn)變，佛才能為我國(guó)憲城市化加速乖奠定可靠的法微觀產(chǎn)權(quán)制你度基礎(chǔ)。萄作為我涂國(guó)西部第一嫁大省的省會(huì)餓城市，成都麗市率先面對(duì)峽城市化加速醋條件下城鄉(xiāng)頭關(guān)系發(fā)生重存大變化的新爹機(jī)會(huì)與新挑諸戰(zhàn)。一方面娛，這里是全鬧國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)大力向城市輸濫出的大本營(yíng)延之一，對(duì)農(nóng)疫村資源組合跌在城市化加希速背景下發(fā)雨生的重大變摟化，比全國(guó)劫很多其他地測(cè)方都更為敏磨感。另一方模面，成都本朽身又是我國(guó)墳西部地區(qū)一險(xiǎn)個(gè)迅速崛起津、匯集大量休進(jìn)城農(nóng)民、仙人口總規(guī)模流已超過10扭00萬的大橋都會(huì)城市，徒對(duì)城市化帶充動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)瘡的超常增長(zhǎng)銅，也有更為招直接和切身蠅的感受。改澤革開放的風(fēng)逐云際會(huì)，把仗成都市推到后了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌浸、走城鄉(xiāng)一簡(jiǎn)體化之路的譜最前沿。圓200據(jù)3年，在借蜻鑒上海江蘇小等東部省市旨經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)般上，成都市禽提出了以“忘三個(gè)集中”蟲推進(jìn)城市化移和城鄉(xiāng)一體船化的建設(shè)思左路。這就是使，在貫徹國(guó)誦家宏觀政策城和發(fā)揮市場(chǎng)蛇機(jī)制作用的闊基礎(chǔ)上，按鍵照依法、自灶愿、有償?shù)亩窃瓌t，推進(jìn)攀工業(yè)向園區(qū)螺集中，農(nóng)地瞇向適度規(guī)模根經(jīng)營(yíng)集中，住農(nóng)民向城鎮(zhèn)芒和新農(nóng)村居主住區(qū)集中。弱“三個(gè)集中六”面對(duì)的，協(xié)是城市化進(jìn)帥程已經(jīng)全面碑提速、但以活資源轉(zhuǎn)讓權(quán)置為基礎(chǔ)的新丙產(chǎn)權(quán)制度尚冶未確立的條腹件下，城鄉(xiāng)鹿資源配置與曉收入分配方駐面所產(chǎn)生的專一系列新問厘題、新矛盾臂。其中最突退出的問題，羊是人口和資倡源的流動(dòng)、辛積聚和集中忠，帶來了中諷心城區(qū)土地逆稀缺程度的浪提升，有效古的土地供給街日益成為工槐業(yè)化、城市留化發(fā)展的嚴(yán)桑重瓶頸。同慰時(shí)，農(nóng)村地策區(qū)大量的建剪設(shè)用地，卻摟沒有得到合孔理充分的利隔用，土地資漁源浪費(fèi)嚴(yán)重灰，集約使用皂的效率十分障低下。愈成都的梁“三個(gè)集中梳”取得了明達(dá)顯的實(shí)效。掌一是按照走扛新型工業(yè)化蝴道路的要求緞，全市將原舞規(guī)模小、布輩局散的11段6個(gè)工業(yè)開臟發(fā)區(qū)，歸并害為21個(gè)主兵導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出格的工業(yè)集中親發(fā)展區(qū)，通仍過規(guī)劃調(diào)控迅和政策引導(dǎo)秘，著力發(fā)展飛產(chǎn)業(yè)集群。食截至200吹7年底，2煉1個(gè)工業(yè)集琴中發(fā)展區(qū)初你具規(guī)模，入親住規(guī)模以上平企業(yè)144警9戶，集中層度達(dá)到63創(chuàng).5%。二賺是引導(dǎo)農(nóng)民乒向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移順和集中居住魔，以縣城和朝區(qū)域中心鎮(zhèn)踩為重點(diǎn)，按褲照城市社區(qū)適標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新已型社區(qū)，解淡決征地農(nóng)民沒和進(jìn)城務(wù)工極農(nóng)村勞動(dòng)者弊居住問題，聰推動(dòng)農(nóng)民向恩城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)然變。在農(nóng)村堡地區(qū)，按照稀“宜聚則聚芳、宜散則散倍”的原則，就因地制宜建敲設(shè)農(nóng)民新居饑，引導(dǎo)農(nóng)民好集中居住和椅轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生誼活方式。截瞇至2007惱年底，新建脆城鄉(xiāng)新型社鵝區(qū)602個(gè)碎，總面積2足503萬平號(hào)方米，入住粥38.5萬粘人，城鎮(zhèn)化鳥率提高到6柄3%。三是胃穩(wěn)步推進(jìn)土古地適度集中策規(guī)模經(jīng)營(yíng)，塵在堅(jiān)持以穩(wěn)督定農(nóng)村家庭芒承包經(jīng)營(yíng)的笨基礎(chǔ)上，按搶照依法、自憂愿、有償?shù)男柙瓌t，采取極轉(zhuǎn)包、租賃阿、入股等形腥式，穩(wěn)步推蘋進(jìn)土地的適蜜度集中。截堅(jiān)至2007命年底，實(shí)施衛(wèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)2諸35.6萬禿畝，培育規(guī)霉模以上龍頭星企業(yè)615編家、農(nóng)民專插業(yè)合作經(jīng)濟(jì)藏組織191羅1個(gè)，帶動(dòng)劣農(nóng)戶面達(dá)6歪5%。實(shí)踐食證明，“三閥個(gè)集中”是窗破解城市化問加速條件下障鞏固農(nóng)業(yè)基第礎(chǔ)、促進(jìn)農(nóng)嗎村發(fā)展、幫窯助農(nóng)民致富點(diǎn)的治本之策才。在城鄉(xiāng)關(guān)謙系出現(xiàn)新挑致戰(zhàn)的關(guān)鍵發(fā)暢展時(shí)期，從丟“三個(gè)集中估”入手，可疫以有效推進(jìn)星資源的流動(dòng)姜、積聚和集鞭中，推進(jìn)城醉市化、農(nóng)村抬發(fā)展與城鄉(xiāng)窯一體化。漲在實(shí)踐正“三個(gè)集中幟”的過程中疤，成都市也叔發(fā)現(xiàn)：工業(yè)奸、農(nóng)業(yè)與農(nóng)肢民居住地空池間位置的改剝變，勢(shì)必牽青動(dòng)復(fù)雜的既得得利益補(bǔ)償鳴與未來利益葵的再分配。功“三個(gè)集中揚(yáng)”的主體必脖須是農(nóng)民、瞞農(nóng)戶與農(nóng)村岡集體，而不巷是政府或任圍何其他擁有有行政權(quán)力的宵組織或個(gè)人碎。否則，資枕源在空間上施的變動(dòng)及其侍帶來的收入頂增加，有可甚能落到資源艇所有者、經(jīng)厭營(yíng)者以外其肚他強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)腳或個(gè)人之手誼，那就違背詢了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌慨綱領(lǐng)的初衷耕。那樣的話社，勢(shì)必增加商相關(guān)參與方求的疑慮和抵者觸，最終拖漲延、而不是千加速城市化凳和城鄉(xiāng)一體?；臍v史進(jìn)棍程。三在大量策調(diào)查研究的牌基礎(chǔ)上，中攝共成都市委穿于2023詳年初下達(dá)了奴《關(guān)于加強(qiáng)庫耕地保護(hù)進(jìn)貝一步改革完豎善農(nóng)村土地販和房屋產(chǎn)權(quán)具制度的意見別（試行）》徐，率先啟動(dòng)構(gòu)農(nóng)村地區(qū)又類一波產(chǎn)權(quán)改毫革。這場(chǎng)改幼革的基本出撕發(fā)點(diǎn)，是劃湊定城市化加籌速的邊界條翁件，即切實(shí)最保障城市化商加速的農(nóng)業(yè)豈基礎(chǔ)和耕地?fù)苜Y源，并以器此為前提確紡立與城市化股進(jìn)程相適應(yīng)蟻的農(nóng)村土地言和房屋的轉(zhuǎn)翻讓權(quán)。為此淺，在早年農(nóng)萍村產(chǎn)權(quán)改革掛的成果——謊農(nóng)戶的土地摩、房屋使用妻權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)撥——的基礎(chǔ)燥上，全面確繩立有保障的大農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓權(quán)蛛。參照城鎮(zhèn)贈(zèng)居民在社會(huì)工主義市場(chǎng)經(jīng)井濟(jì)框架下已老獲得的合法幻轉(zhuǎn)讓權(quán)，成槳都明確新一威波農(nóng)村產(chǎn)改暴的綱領(lǐng)是“大還權(quán)賦能”納，即不但要疼把農(nóng)村集體煮土地的農(nóng)戶掛使用權(quán)、經(jīng)栽營(yíng)權(quán)還給農(nóng)椅民，而且要奸把由此派生鑒出來的轉(zhuǎn)讓波權(quán)，也還給歇農(nóng)民，并賦閑予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)游以更為全面墊和多樣的權(quán)知能，以適應(yīng)貨城鄉(xiāng)一體的側(cè)社會(huì)主義市探場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架顛的要求，為穗城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)掘濟(jì)的持續(xù)發(fā)老展，奠定可我靠的制度基佳礎(chǔ)。脫（二）成都現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制李度改革的經(jīng)歸驗(yàn)晴1．設(shè)失立耕?；鸩?，為耕地保布護(hù)建立“防趴火墻”荒現(xiàn)有的秀土地用途管魚制存在這樣胸一個(gè)困難：保相對(duì)于高速鎖城市化背景翁下的建設(shè)用糕地市價(jià)的劇需烈上升，農(nóng)靈民從耕地上棉獲取的收益姥相對(duì)微薄。奸可是按現(xiàn)行訊相對(duì)價(jià)格指挺引，聽任工鎖業(yè)化、城市翁化大量占用丹耕地，在政撓治上又不被策接受。在此宜兩難背景下垮，成都決定秩以補(bǔ)貼提高運(yùn)農(nóng)民保護(hù)耕介地的積極性匹，為農(nóng)村資式源的大規(guī)模雜流轉(zhuǎn)，設(shè)立產(chǎn)一道保護(hù)耕佛地的“防火輸墻”。污200劑8年1月，的成都市出臺(tái)否政策，決定茄設(shè)立耕地保貨護(hù)基金，為由承擔(dān)耕地保延護(hù)責(zé)任的農(nóng)榆戶提供養(yǎng)老懷保險(xiǎn)補(bǔ)貼，饑在全國(guó)率先炭建立由市縣查財(cái)政支持的洲耕地保護(hù)基己金制度。光耕地保立護(hù)基金由市笑、縣兩級(jí)各蛛按50%比狡例共同籌集怠，主要由市味縣兩級(jí)政府巾的部分土地己出讓收益、榮新增建設(shè)用沫地土地有償延使用費(fèi)和耕借地占用稅構(gòu)浴成，不足部靜分由市縣兩壤級(jí)財(cái)政兜底周。然后，根錫據(jù)全市耕地饒質(zhì)量和綜合稻生產(chǎn)能力，孩對(duì)耕地（包隙括水田、旱抽地、菜地及代可調(diào)整園地逮等）按基本摘農(nóng)田以40挪0元/（畝土?年）和一觸般耕地30鋼0元/（畝扭?年）為標(biāo)戰(zhàn)準(zhǔn)實(shí)行類別蜜保護(hù)與補(bǔ)貼責(zé)。這實(shí)際上兆建立了一個(gè)赴“發(fā)達(dá)地區(qū)株支援落后地客區(qū)、城市反以哺農(nóng)村”的繭分享機(jī)制，亦促進(jìn)了城市對(duì)化帶來的高聰額土地收益蓮在城鄉(xiāng)之間哀和不同區(qū)（逆市）縣之間班的統(tǒng)籌使用壁，使城市收狀益向農(nóng)村的鄭轉(zhuǎn)移每年可蹈達(dá)28億元明的量級(jí)。經(jīng)奧過兩年多的寶努力，成都洪市已在24驢2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開客展耕保金發(fā)如放工作，向奔區(qū)（市）縣捎下?lián)芨＝饍|19.4億洗元，發(fā)放到鞏戶14.6艘億元，保護(hù)瓦耕地面積約裳400多萬據(jù)畝，涉及農(nóng)闖戶140多脊萬戶。速實(shí)踐的丟結(jié)果是，耕齊?；鸩坏岜Ｗo(hù)了耕地抓，還開啟農(nóng)耗村社保體系立建立的大門伸。以財(cái)政性降的耕?；鹬鬄檗r(nóng)民購買消養(yǎng)老保險(xiǎn)，洽等于為農(nóng)村島社會(huì)保障體胞系的建立繳儉入第一筆穩(wěn)存定的資金，叔持續(xù)下去，顯社會(huì)意義十貢分重大。棒2．農(nóng)票村土地、房餃屋的全面確濁權(quán)挺但是，摔放發(fā)耕地保尋護(hù)基金首先雕需要確認(rèn)哪肥些土地是耕德地，哪些又刑是基本農(nóng)田漿，還要分清鐘這些農(nóng)地的遙位置所在、婆面積大小和伙具體承擔(dān)保骨護(hù)責(zé)任的農(nóng)析戶。這就涉匙及農(nóng)用地權(quán)扮利關(guān)系的全冒面調(diào)查。要影把耕地保護(hù)卷基金真正發(fā)腥放到農(nóng)民手兼里，就必須籌把耕地使用盼和經(jīng)營(yíng)的實(shí)揭際狀況徹底示調(diào)查清楚。饑另一方皂面，200細(xì)3年開始的握“三個(gè)集中餡”，涉及大芬量農(nóng)戶的搬廢遷、集中居化住、以及農(nóng)橡戶宅基地的傲復(fù)墾和位置嗚變動(dòng)。這每旅一個(gè)環(huán)節(jié)，爹都牽涉農(nóng)民躬財(cái)產(chǎn)權(quán)利的太改變，也存嶺在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)汽過程中農(nóng)民菜利益被侵占亮的危險(xiǎn)。為脆了使惠民的振政策真正得犬到貫徹，也拳有必要把農(nóng)英民宅基地、候房屋等財(cái)產(chǎn)死權(quán)利厘清。綱耕?；沤鸬陌l(fā)放和肚“三個(gè)集中勉”，分別從趙兩個(gè)方向刺壘激了界定農(nóng)換村土地房屋叼權(quán)利的需求飼。于是，確癢權(quán)提上了成店都農(nóng)村產(chǎn)改煤的議程。倉成都首煤先決定“確歉權(quán)的范圍和注方法”。由拘于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)飽的種類多，須歷史變化頻劍繁，究竟哪決些權(quán)利先進(jìn)版入確權(quán)范圍糾，用什么程決序完成確權(quán)戰(zhàn)，提出一個(gè)廈綱領(lǐng)就殊為媽不易。譬如君，農(nóng)民耕種椒的土地既有李原始的承包劇地，也有轉(zhuǎn)管包地，還有金自留地或未滔利用地，而粥有的地方農(nóng)河民的土地已抄經(jīng)入股；類彎似的，農(nóng)戶肉的宅基地，廳包括合乎標(biāo)埋準(zhǔn)的宅基地甜以及超標(biāo)占昨用的宅基地千，以及鄉(xiāng)村樓企業(yè)、公益想事業(yè)等集體受建設(shè)用地，跪如何在本次暑確權(quán)中處理傍復(fù)雜的歷史平遺留難題，烘都是嚴(yán)重的拼挑戰(zhàn)。疫成都的魄經(jīng)驗(yàn)是，對(duì)兆農(nóng)村土地進(jìn)弦行分類別梳半理，努力尋芹求土地現(xiàn)狀仍和政策之間屈的平衡點(diǎn)，巴提出切實(shí)可艇行的處理建鄉(xiāng)議和確權(quán)辦磁法，依次確愈認(rèn)各種農(nóng)村麗財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)券。畏例如對(duì)逢集體建設(shè)用肅地，成都的瑞產(chǎn)權(quán)改革首扇先從歷史遺濃留問題較少謎、存在法律鋼足夠表達(dá)，集同時(shí)也與農(nóng)蠢戶自己利益院高度相關(guān)的千宅基地的確茶權(quán)工作開始護(hù)。對(duì)于宅基垮地以外的鄉(xiāng)側(cè)村企業(yè)、公響益事業(yè)以及宜其他的集體藏建設(shè)用地，挨成都采取的么方法是在第聰二次全國(guó)土之地調(diào)查結(jié)束震后，在農(nóng)村孤集體建設(shè)用幟地總量得到尖明確承認(rèn)后胃，再減去已綠確立的農(nóng)戶玩宅基地總面棋積，得到一萌個(gè)集體建設(shè)辨用地的總量摸，再分類確增認(rèn)其他的集豎體建設(shè)用地銷的使用權(quán)。論這樣，就在隱歷來遺留的音老大難問題巧、違規(guī)違法濁與合理合法閃的集體建設(shè)腰用地之間，堆先劃出一條變清晰的界限斃，依此為據(jù)娘，先易后難便，逐步推進(jìn)中，直到完成竄權(quán)威性強(qiáng)的贊全面確權(quán)。該特別是半對(duì)于農(nóng)村宅瞎基地面積普坊遍超標(biāo)的現(xiàn)偉實(shí)，成都本胸著“尊重歷梳史、面對(duì)現(xiàn)眨實(shí)”的原則斧，提出了對(duì)澆超標(biāo)宅基地哲確權(quán)登記的票實(shí)際解決方峰法。這就是偏，凡持有以飲前頒發(fā)的宅便基地證件或森其他相關(guān)證列明的，以證薪件上確立的閘面積為農(nóng)戶彩的宅基地面巨積；其他各組種情況，則唱以年度變更雨的農(nóng)村居民濟(jì)點(diǎn)臺(tái)帳面積鋼為總控制，疤把超標(biāo)面積年的房屋、附跨屬設(shè)施、獨(dú)豬用院壩等占潛地，明確為材“其他集體濁建設(shè)用地”叉，經(jīng)農(nóng)村基龜層自治組織前協(xié)商后，再迅確權(quán)給實(shí)際善占用的農(nóng)戶增或集體經(jīng)濟(jì)表組織。潑在農(nóng)用萄地方面，成贊都市的做法蔑是先確立法懼律已明確表蚊達(dá)的承包地糠的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)貞權(quán)，暫留自抵留地、未利虧用地的確權(quán)坐。在承包地糊確權(quán)完成后諸，再按照“鞏應(yīng)確盡確”臘的原則，推升進(jìn)其他農(nóng)用投地的確權(quán)工黃作。譯3．搭爆建村民自主巨的確權(quán)平臺(tái)綢由于國(guó)老家已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)禮數(shù)十年沒有鍬在農(nóng)村地區(qū)鵝提供普遍、砌連續(xù)、權(quán)威消的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)朝與頒證服務(wù)銜，加上從單落干、互助組憲、合作化、終公社化到聯(lián)憑產(chǎn)承包改革喚等重大生產(chǎn)故關(guān)系的變化驅(qū)，我國(guó)農(nóng)村曾的人口、土害地和房屋等玩財(cái)產(chǎn)關(guān)系，豪早就變得面產(chǎn)目全非，大貝量的歷史遺特留問題錯(cuò)綜擇復(fù)雜。更大密的困難是，寺到了村組一彼級(jí)，幾十年鵲土地房屋的脾變動(dòng)頗多，堵但很多地方秋根本沒有系收統(tǒng)、連續(xù)、變可靠的財(cái)產(chǎn)活變動(dòng)的文本管記錄。揉為了與暮工業(yè)化、城瞧市化提供的事農(nóng)村要素在跑更大范圍的閥空間流轉(zhuǎn)、些積聚和集中偏的新的機(jī)會(huì)萌相適應(yīng)，成彈都摸索出一堅(jiān)套在農(nóng)村實(shí)赴際可行的產(chǎn)很權(quán)確定程序挎。其中最為柔重要的，就觸是找到村民野自主的具體買形式，成立包由村民信任廳的、擔(dān)任過慕公共管理事劈務(wù)的新老村教組干部組成前的“村莊議垮事會(huì)”，對(duì)床確權(quán)過程中詢?nèi)霊糌?cái)產(chǎn)調(diào)欲查和實(shí)測(cè)的引結(jié)果進(jìn)行評(píng)叫議，特別對(duì)鈴存在異議、父紛爭(zhēng)的疑難乞案例進(jìn)行甄廈別，并將評(píng)錯(cuò)議結(jié)果作為從確權(quán)的預(yù)案雜公示，與相激關(guān)方反復(fù)溝介通，直到為自各方接受后隙，才向縣級(jí)巨人民政府上據(jù)報(bào)確權(quán)方案汽。這樣農(nóng)村科確權(quán)已從一猶個(gè)比較抽象鐘的政策目標(biāo)坑，發(fā)展為村羨莊一級(jí)的由駁動(dòng)員、入戶蔑調(diào)查、實(shí)地馳測(cè)量、村莊斤評(píng)議與公示蹤、法定公示梨、頒證等環(huán)潤(rùn)節(jié)組成的一黎系列可操作優(yōu)程序。其中抵，由村民自謝主協(xié)商解決探確權(quán)中遇到奸的歷史難題慣，也盡可能征減少矛盾，爪做到公平公康正。更值得犁稱道的是，覆在這一過程宴中，農(nóng)戶自朋己做主，積歡極參與公共倦管理、實(shí)踐泡了村莊民主光?？梢哉f，戴成都市新的脂村莊治理結(jié)航構(gòu)，就是從瓶確權(quán)開始建培立的。糞4．“桌確實(shí)權(quán)”，籍為大規(guī)模轉(zhuǎn)鞋讓奠定堅(jiān)實(shí)算的基礎(chǔ)離作為全跨國(guó)第一個(gè)在賊全域范圍內(nèi)立開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)權(quán)制度改革辮的城市，成導(dǎo)都又一輪農(nóng)揭村產(chǎn)改并沒舉有現(xiàn)成的先冬例可循，只螞能在尊重基塑層實(shí)踐和首侄創(chuàng)精神的前板提下大膽探店索。其中，魂與預(yù)想產(chǎn)改鑄進(jìn)度差距較素大的，是對(duì)閑農(nóng)村承包土挎地的確權(quán)，鐘從以臺(tái)帳為應(yīng)基礎(chǔ)、回避言近年隨人口窗變動(dòng)不斷調(diào)末整承包關(guān)系御的累積矛盾圣的“確虛權(quán)敏”，轉(zhuǎn)向以蚊實(shí)測(cè)面積為毅基礎(chǔ)，“帳港、地、合同戒、權(quán)證與耕喝保基金五個(gè)匯一致”的“別確實(shí)權(quán)”。草在我國(guó)抵農(nóng)村的很多粥地方，長(zhǎng)期跳以來，農(nóng)用頑土地以“產(chǎn)庸量畝（也就盒是應(yīng)稅畝）鴿”作為衡量城土地面積的蓬基準(zhǔn)。這在縫統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)械代既是自然態(tài)的，也是合蒸理的。因?yàn)闂椡恋囟愘x以渣糧食的實(shí)際日產(chǎn)量為依據(jù)聞，為了稅負(fù)封的公平，農(nóng)裕地的數(shù)量一猛般以平衡稅錄負(fù)的臺(tái)帳為檢準(zhǔn)，而不以灑實(shí)際的面積踢測(cè)量為準(zhǔn)，蹈很多地方甚喝至根本沒有瓦實(shí)際丈量的疲土地面積的鬧可靠記錄。豆統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)篇代結(jié)束后，添特別是政府芒免除了全部帝農(nóng)業(yè)稅賦后港，以臺(tái)帳為限中心的農(nóng)地癢測(cè)量、登錄夠系統(tǒng)，就不塞能準(zhǔn)確反映獵我國(guó)農(nóng)地資蔑源的實(shí)際狀貫況，也不能淘提供現(xiàn)代國(guó)設(shè)家土地管理采的科學(xué)基礎(chǔ)部。要準(zhǔn)確考林核農(nóng)地利用姑的機(jī)會(huì)成本啄，反映農(nóng)地未利用的真實(shí)踩市值，為工柳業(yè)化、城市洪化背景下的圓農(nóng)業(yè)資源重融組提供可靠遷的微觀決策刪根據(jù)，必須氧全面更新農(nóng)社地的測(cè)量、疲登錄和確權(quán)故。詢但是，打重新確權(quán)要紗花費(fèi)巨大的慕成本。20靠08年成都佩剛剛開始農(nóng)為村產(chǎn)改的時(shí)月候，雖然已葵經(jīng)提出農(nóng)村宵居民與城鎮(zhèn)看居民享有同殊等的財(cái)產(chǎn)權(quán)爽利，但由于巡城鄉(xiāng)之間在耍確權(quán)方面的催投入，以及米對(duì)確權(quán)服務(wù)亡的財(cái)政資源欠安排方面存賓在很大的歷降史差距，不浪少地方選擇洗的是以臺(tái)帳京為基礎(chǔ)的“扔捷徑”，即朗以產(chǎn)量面積停作為確權(quán)頒段證和分發(fā)耕硬?；鸬膽{蟻據(jù)。姨“確虛衣權(quán)”包含著舉某種隱患。終由于傳統(tǒng)臺(tái)慎賬只記錄每隊(duì)個(gè)農(nóng)戶承包晶農(nóng)地的“賦眨稅畝”的數(shù)僑目，但這些濁土地實(shí)際上班面積多大，鍋邊界何在、辜對(duì)應(yīng)哪幾個(gè)儀地塊等等，茄則是不清楚突的。這在農(nóng)童民流動(dòng)性很抬低的發(fā)展階沫段，問題還聞不大。因?yàn)闈袢藗兌荚诒靖嗟刂苯痈鲙磐恋兀膲K桑土地由誰耕鏡作、由誰負(fù)壟擔(dān)上交和提豆留，在一個(gè)皆村組的小范叼圍內(nèi)大體是年清楚的。但晨是，一旦農(nóng)態(tài)民開始大量政離開土地，蓋到非農(nóng)業(yè)、副城鎮(zhèn)與外地暫謀取更高的湖收入，本地崗農(nóng)業(yè)資源發(fā)冰生了轉(zhuǎn)包和鳴流轉(zhuǎn)，特別岔是向外來“滋陌生人”發(fā)恨生流轉(zhuǎn)時(shí)，妹傳統(tǒng)的農(nóng)地鵝界定模式就足不適用了。坐為了容納農(nóng)勒村生產(chǎn)力的坡進(jìn)一步解放撞，有必要確款立在更清晰和的使用權(quán)基喂礎(chǔ)之上的轉(zhuǎn)翠讓權(quán)。否則為，轉(zhuǎn)讓拖泥別帶水，就不劈能釋放工業(yè)例化、城市化掏的全部潛力葉。芳一些基施層（如大邑壤縣蘭田十一脖社）率先“蟻確實(shí)權(quán)”。畝他們的做法忙是，實(shí)地測(cè)聽量村組范圍渴內(nèi)全部承包重耕地的每一難個(gè)地塊，分碑別按現(xiàn)代測(cè)昆量統(tǒng)計(jì)規(guī)范撞登錄到每個(gè)銜農(nóng)戶，并經(jīng)聽由村莊評(píng)議川機(jī)制，對(duì)農(nóng)計(jì)戶之間自第汁二輪承包以欠來發(fā)生的人臨口、土地的超變化進(jìn)行了吃一次性的調(diào)織整，從而做洲到了在此基墓礎(chǔ)上頒發(fā)的座農(nóng)地承包經(jīng)啞營(yíng)權(quán)證，與堵實(shí)際的耕地貢面積、地塊宰、位置、承增包合同與耕開保責(zé)任，全瘡部相一致。征成都市委市楚政府及時(shí)總達(dá)結(jié)了基層的竊經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為擋確實(shí)權(quán)的做壯法雖然一時(shí)展投入較大，租但不給未來葛留麻煩，真肌正實(shí)現(xiàn)“歸蔥屬清晰、權(quán)槳責(zé)明確、保囑護(hù)嚴(yán)格、流賄轉(zhuǎn)順暢”的相符合社會(huì)主快義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屈的現(xiàn)代農(nóng)地絮產(chǎn)權(quán)制度。影為了不增加淡農(nóng)民確權(quán)的才財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，錢市縣兩級(jí)財(cái)貧政追加了農(nóng)有村產(chǎn)改確權(quán)腸的投入，承裳擔(dān)了總數(shù)超故過1億元人幕民幣，包括楚地籍測(cè)量、秤權(quán)屬調(diào)查和袖證書工本費(fèi)枯在內(nèi)的全部皇確權(quán)頒證工武作經(jīng)費(fèi)。禿從20膨08年1月著至今，歷時(shí)效兩年十個(gè)月蛛，成都全市齡基本完成了句農(nóng)村產(chǎn)改確垃權(quán)的艱巨工藏程。全市共惱頒發(fā)《集體般土地所有權(quán)幫證》3.3智4萬本，《所集體土地使固用權(quán)證》（汪宅基地）1線51萬本，命分別占應(yīng)發(fā)殺總量的94猶%和96%遷。成都市委仿市政府還要線求，確權(quán)的劃進(jìn)度一定要鼠服從質(zhì)量，洽為此以“五脹個(gè)一致、應(yīng)右確盡確、持健續(xù)規(guī)范、群劣眾滿意”為勺標(biāo)準(zhǔn)，組織元了全市范圍轟的確權(quán)驗(yàn)收犯，抽查比例鳥達(dá)到全市鄉(xiāng)額鎮(zhèn)總數(shù)的4避2%、村（特社區(qū)）總數(shù)進(jìn)的12%、米村民小組總巾數(shù)的2%，鴿農(nóng)戶總數(shù)的哪1.2%。障系統(tǒng)的荒農(nóng)村產(chǎn)改確閘權(quán)，為真正男穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)廊濟(jì)關(guān)系創(chuàng)造將了條件。目鏡前，溫江區(qū)訴瓦窯村按照休十七屆三中豎全會(huì)決議，廢把“長(zhǎng)久不撇變”作為農(nóng)沒村土地承包償?shù)钠谙迣懭珷薮遛r(nóng)戶的土救地承包經(jīng)營(yíng)交權(quán)證。其他饞地方，由于衛(wèi)政府、村社廊和農(nóng)戶為確振權(quán)頒證投入拖了巨大的財(cái)踐力、物力和爸人力，客觀訊上增加了一農(nóng)旦農(nóng)村人地仔關(guān)系變動(dòng)就約調(diào)整土地承素包關(guān)系的成寫本，為更穩(wěn)魯定的農(nóng)村產(chǎn)削權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)抬備了新的條提件。偶5．建勢(shì)立產(chǎn)權(quán)交易勇市場(chǎng)，促進(jìn)梯要素在城鄉(xiāng)熊之間自由流腫動(dòng)竹還權(quán)賦桐能的確權(quán)，展奠定了以轉(zhuǎn)線讓權(quán)為中心柄的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)膨制度。這就搬為農(nóng)村土地鄰、房屋等財(cái)抽產(chǎn)在更大的輩城鄉(xiāng)范圍內(nèi)闖自由流轉(zhuǎn)和怕重組，提供歐了制度基礎(chǔ)激。另一方面獻(xiàn)，規(guī)范的流查轉(zhuǎn)，特別是換農(nóng)村、農(nóng)民芳大量擁有的岔土地、房屋聰資源的價(jià)值旺再發(fā)現(xiàn)，又石刺激產(chǎn)權(quán)登襯記和變更，雖進(jìn)一步改善濃資源的配置牧，改善資源化流轉(zhuǎn)的收入樹分配。這兩餐個(gè)方面互相鼓促進(jìn)的關(guān)系岸，誠(chéng)如課題謎組在都江堰諸茶坪村看到斷的一條標(biāo)語助所言：“確坡權(quán)是基礎(chǔ)，借流轉(zhuǎn)是核心沈，配套是保丟障”。起在基本捉完成農(nóng)村產(chǎn)吹改確權(quán)后，夜成都適時(shí)把伯改革的重心牽，轉(zhuǎn)向積極優(yōu)探索集體耕銅地、林地與舞集體經(jīng)營(yíng)性革建設(shè)用地使僑用權(quán)的流轉(zhuǎn)歡機(jī)制。為此息，搭建農(nóng)村姜產(chǎn)權(quán)交易平辟臺(tái)，促進(jìn)生稈產(chǎn)要素在城央鄉(xiāng)之間的自典由流動(dòng)和優(yōu)廚化配置，逐績(jī)步實(shí)現(xiàn)集體賓土地和國(guó)有秘土地在轉(zhuǎn)讓宣權(quán)方面的“香同地同權(quán)”夠。站首先，逼以確權(quán)為基載礎(chǔ)，成都市頸采取了多種找集體建設(shè)用牢地集中入市云的模式。例符如2023訴年汶川地震脅后，成都市徑及時(shí)出臺(tái)地洽方性政策，掃允許地震重病災(zāi)區(qū)農(nóng)戶和慌集體經(jīng)濟(jì)組阻織利用確權(quán)社后的集體建馳設(shè)用地，通而過市場(chǎng)機(jī)制座吸引社會(huì)資忽金按規(guī)劃聯(lián)歪建受到災(zāi)害景損害的農(nóng)村紙房屋。該政偏策受到城鄉(xiāng)酸人民的歡迎壺，短短一年瞇多的時(shí)間里蘿，成都重災(zāi)冊(cè)區(qū)利用聯(lián)建住政策引入數(shù)旨十億元的社補(bǔ)會(huì)資金，加問快了災(zāi)后重計(jì)建工作的推亞進(jìn)。再如，爪2023年潛成都市錦江吳區(qū)第一次在茄農(nóng)村土地房廉屋登記交易幼中心公開掛狠牌出讓了兩做宗集體建設(shè)洪用地。這兩總宗集體建設(shè)雖用地被確定正為使用期4梯0年的商業(yè)役用地，最終言以每畝80反萬元、總成傭交金額18息57萬元的龍出讓價(jià)成交救。而這是自蔽1987年稱我國(guó)法律允象許國(guó)有土地標(biāo)使用權(quán)公開般拍賣以來，酷首次公開掛渴牌使用權(quán)的短集體經(jīng)營(yíng)性讓建設(shè)用地，嘉揭開了成都刊市集體建設(shè)罷用地有序流瞇轉(zhuǎn)、公開交活易的大幕。姻更重要炎的，為了保留障集體建設(shè)比用地在更大重范圍內(nèi)規(guī)范妥流轉(zhuǎn)，成都拾市搭建了統(tǒng)個(gè)一的農(nóng)村產(chǎn)嬌權(quán)交易平臺(tái)租。2023年年10月1增3日，成都芽農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交蘇易所依托原纏成都聯(lián)合產(chǎn)蝦權(quán)交易所成粥立，成為全鼓國(guó)首家農(nóng)村紅產(chǎn)權(quán)綜合性紛市場(chǎng)平臺(tái)。鴨隨后，20征10年7月纏7日，由成補(bǔ)都市國(guó)土資栽源局、市房渣管局、市林塊業(yè)園林局、貸市農(nóng)委下屬尊機(jī)構(gòu)分別按失50%、2沖5%、12斥.5%、1趁2.5%的糠比例出資，呀按有限責(zé)任點(diǎn)公司法律架件構(gòu)設(shè)立的成脫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)統(tǒng)交易所正式嶼注冊(cè)成立（強(qiáng)對(duì)外掛牌“豬成都農(nóng)村產(chǎn)矛權(quán)交易所”屈）。截至2今009年年純底，成都農(nóng)俗村產(chǎn)權(quán)交易街所及區(qū)（市及）縣分所開斷展農(nóng)村土地稿承包經(jīng)營(yíng)權(quán)啦流轉(zhuǎn)153弟40宗，4堵1566.蹄2萬元；集蜓體建設(shè)用地愚使用權(quán)流轉(zhuǎn)敞10452頸宗，142丑653.8誠(chéng)萬元；林權(quán)憂流轉(zhuǎn)150著2宗，21屑884.8見萬元；農(nóng)村防房屋所有權(quán)私流轉(zhuǎn)105領(lǐng)宗，234丹1萬元；農(nóng)磁業(yè)類知識(shí)產(chǎn)投權(quán)轉(zhuǎn)讓1宗鍋，合同金額繪50萬元。卸其余涉及林鞭木所有權(quán)、哲精加工農(nóng)產(chǎn)交品等4宗，棋合同金額7失803萬元擇。確權(quán)流轉(zhuǎn)騰初見成效。炮（三）成都農(nóng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制摘度改革的理擦論意義六成都農(nóng)循村土地產(chǎn)權(quán)濁制度改革是耕新形勢(shì)下又慢一輪制度性傍變革，核心綢是歸還、確弓立農(nóng)民的土驕地房屋轉(zhuǎn)讓掩權(quán)，優(yōu)化資錘源的空間配累置，提高農(nóng)撒民收入，適派應(yīng)城市化加權(quán)速對(duì)農(nóng)村資望源大規(guī)模流彎轉(zhuǎn)、積聚和惕集中的要求蓋，為加快工袍業(yè)化、城市斃化和新農(nóng)村饒建設(shè)，奠定墻可靠的基礎(chǔ)鄙。呆以轉(zhuǎn)讓季權(quán)為核心的都成都產(chǎn)權(quán)制筑度改革，在徑保護(hù)耕地的聲前提下，清啊晰界定農(nóng)戶薪的土地使用膚經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦杜予農(nóng)戶處置衰土地的權(quán)利凍，讓市場(chǎng)機(jī)五制在土地資爭(zhēng)源配置中發(fā)濕揮作用。這刑一輪改革是胳上一輪以農(nóng)到戶使用權(quán)為迫核心的農(nóng)村傅土地制度改斯革的繼續(xù)，巾是城市化加攏速新形勢(shì)下吸土地產(chǎn)權(quán)制艙度改革的有侮益探索。土犁地產(chǎn)權(quán)，不峽僅包括使用女和經(jīng)營(yíng)土地優(yōu)的權(quán)利，還繡包括轉(zhuǎn)讓權(quán)憤，即流轉(zhuǎn)給旱他人使用并鄭獲取收益的服權(quán)利。使用裁權(quán)指的是產(chǎn)制權(quán)主體在一濱定期限內(nèi)承叨包經(jīng)營(yíng)使用奉土地及其附上屬物并由此杜獲取收益的顫?rùn)?quán)利。轉(zhuǎn)讓瘦權(quán)建立在使蝦用權(quán)的基礎(chǔ)狼之上，但內(nèi)典涵更加寬泛隱，賦予產(chǎn)權(quán)陸主體處置土京地更高的自判由度，同時(shí)宵也需要更強(qiáng)嶄的產(chǎn)權(quán)保護(hù)腫。使用權(quán)保險(xiǎn)障的是資源留主人直接利劣用的積極性賽和效率，轉(zhuǎn)籠讓權(quán)則保障殃在不同的使津用者中選擇氧利用效率最買高的使用者徑，代表資源似優(yōu)化配置的召更高層次。靜1978年念開始的農(nóng)村辣改革，核心達(dá)是家庭聯(lián)產(chǎn)急承包責(zé)任制蔽，實(shí)質(zhì)是把凡土地的使用禾權(quán)還給農(nóng)民歡，提高農(nóng)民撥的勞動(dòng)積極離性和勞動(dòng)生咸產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)更仗高的糧食產(chǎn)臥量和農(nóng)民收熟入，揭開了別改革開放的令序幕。隨著坑改革的推進(jìn)惱，使用權(quán)的謝界定愈加清槽晰，體現(xiàn)在歲承包經(jīng)營(yíng)期棕限延長(zhǎng)和穩(wěn)擁定性增強(qiáng)兩碧個(gè)方面。1罩984年，牌中共中央的冊(cè)一號(hào)文件提卷出了“大穩(wěn)遠(yuǎn)定，小調(diào)整結(jié)”的策略；漿1993年享，正式提出匪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融30年不變垃，并提倡“及增人不增地廢、減人不減笑地”。20脾08年，中律共中央的一容號(hào)文件提出洲承包經(jīng)營(yíng)權(quán)述“長(zhǎng)久不變瞎”。行但是，再界定轉(zhuǎn)讓權(quán)弓利的進(jìn)展一獸直相當(dāng)遲緩很。目前的政制策僅允許農(nóng)俊戶在不改變剝土地用途的息前提下，通綿過轉(zhuǎn)包、出撐租、互換、都轉(zhuǎn)讓或者其稀他方式流轉(zhuǎn)刑獲取收益（看見2002錫年8月29從日全國(guó)人大摟常委會(huì)通過擠的《農(nóng)村土羽地承包法》德））。一旦佩涉及土地用批途變化即土演地由農(nóng)用轉(zhuǎn)男為非農(nóng)用，猶則嚴(yán)格控制章或需經(jīng)過政歉府的征地流宅程方可完成柄。很顯然，螺迄今為止，筍我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)取用的權(quán)利并巾沒有完全賦幕予農(nóng)民，農(nóng)反民只有農(nóng)地焦范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)的包、轉(zhuǎn)租、揚(yáng)租賃權(quán)利，懶沒有依法向暖更高收益的蟲非農(nóng)業(yè)用途則的轉(zhuǎn)讓權(quán)。妻這一政鹽策的出發(fā)點(diǎn)隙是穩(wěn)定性，觀避免市場(chǎng)波愁動(dòng)對(duì)土地資轟源分配產(chǎn)生俯的不利影響椒。在社會(huì)財(cái)食政能力尚不強(qiáng)足以覆蓋農(nóng)乎村經(jīng)濟(jì)、城稱市化進(jìn)程較惱為平緩的改晌革初期，有尤其歷史合理藏性。然而新秒的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)朱是，工業(yè)化勝進(jìn)程中城市鍬經(jīng)濟(jì)比農(nóng)村佛經(jīng)濟(jì)發(fā)展更虜快，城市土省地價(jià)值迅速蜓上漲，城鄉(xiāng)默土地價(jià)格比懸例急劇擴(kuò)大揉。這種變化骨，客觀上要頑求城市邊緣撤的土地進(jìn)入盆工商業(yè)用途舒、遠(yuǎn)離城市摟中心的土地條保持或恢復(fù)攜農(nóng)業(yè)用途，糧實(shí)現(xiàn)土地資排源在區(qū)位上旨的重組，提趣高經(jīng)濟(jì)績(jī)效既。如果缺乏龍土地的轉(zhuǎn)讓陜權(quán)界定，土換地資源配置帥只能通過政波府中介完成年，不僅缺乏糞經(jīng)濟(jì)效率，曾同時(shí)也常常缸侵蝕農(nóng)民權(quán)隔益。所以，湊經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的將變化客觀上男要求是把土腸地權(quán)利中的昨更高級(jí)別—羽—土地的轉(zhuǎn)殃讓權(quán)，還給爛農(nóng)民，賦予貨農(nóng)民獲得收尊入取得發(fā)展塑的能力，即夢(mèng)“還權(quán)賦能違”。還權(quán)賦田能以后，農(nóng)蜘民可以把土須地轉(zhuǎn)讓給能趁夠?qū)崿F(xiàn)更高稈價(jià)值的經(jīng)濟(jì)終主體，從中庭獲取遠(yuǎn)超過湖自行使用土聲地所能帶來冤的收益，同謎時(shí)從事符合導(dǎo)自身發(fā)展的粘職業(yè)，提高姨收入。如果熔土地不能無茂法進(jìn)入市場(chǎng)些流轉(zhuǎn)，潛在洲的經(jīng)濟(jì)價(jià)值展就無從實(shí)現(xiàn)充。于是就造聯(lián)成了當(dāng)前的巨現(xiàn)狀：農(nóng)民組資產(chǎn)、無收招入，世世代宣代被粘著在旁農(nóng)村，無法溝完全進(jìn)入城憐市，無法充彎分享受工業(yè)郊化的好處，筆城市化受到妙抑制和扭曲岔?；噩F(xiàn)行產(chǎn)帝權(quán)制度對(duì)新仔形勢(shì)的不適妙應(yīng)不僅僅體削現(xiàn)在城鄉(xiāng)收臭入差距拉大間，同時(shí)還造否成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)咬的扭曲。一玻方面，農(nóng)民怪收入較低，冠農(nóng)村消費(fèi)不支足，是導(dǎo)致懸消費(fèi)在國(guó)民略經(jīng)濟(jì)中的比吐例偏低的一號(hào)個(gè)重要原因妹。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幻因而過于依萬賴投資和凈源出口，無法醉實(shí)現(xiàn)以內(nèi)需擱促生產(chǎn)。另循一方面，表姑現(xiàn)在城市化感畸形發(fā)展。椒由于土地?zé)o政法隨著人口宴的流動(dòng)相應(yīng)脫流轉(zhuǎn)，農(nóng)民優(yōu)工大量進(jìn)城廊而不留城，針同時(shí)占用農(nóng)碑村和城市雙桶份土地資源描，造成我國(guó)敞的工業(yè)化速化度明顯快于嶼城市化，城傷市面積增長(zhǎng)志快于城市人鉗口增長(zhǎng)，城犧市人口密度莊不增反降，掃城市土地利心用效率下降才。結(jié)構(gòu)扭曲冷妨礙了經(jīng)濟(jì)棵績(jī)效的進(jìn)一川步提高，抑孤制了經(jīng)濟(jì)的順進(jìn)一步發(fā)展戲。境畢竟，迅城市化不單喉是土地城市嗚化，還是人猜口城市化。托實(shí)現(xiàn)人的城享市化，首要傷是城鄉(xiāng)居民休的權(quán)利均等居化。成都改園革的核心思得想是還權(quán)賦押能，通過取唱消現(xiàn)行制度寒中對(duì)農(nóng)民權(quán)翼利的不當(dāng)限薄制，還權(quán)于烤民，強(qiáng)化農(nóng)墨民權(quán)益保護(hù)得，奠定長(zhǎng)期外發(fā)展的可靠抓能力。成都躍的土地制度燙改革將土地炎的使用權(quán)和阿流轉(zhuǎn)權(quán)一起脂賦予農(nóng)民，列逐步實(shí)現(xiàn)城倆鄉(xiāng)土地“同賣地同權(quán)，同轟地同價(jià)”，副讓農(nóng)民獲得杰資產(chǎn)處分權(quán)鴉，分享城市斥化過程的收瞇益。勒成都在遠(yuǎn)還權(quán)賦能的最正確方向上槽做了有益的植探索，具有賄重大的意義騙，總結(jié)起來哲就是兩條：留一是確定農(nóng)侵村的土地—附—無論是農(nóng)怨用地和建設(shè)攜用地——權(quán)朱利的清楚歸哲屬,從而在盆保護(hù)耕地的清前提下實(shí)現(xiàn)杯土地流轉(zhuǎn)的米可能性。二賺是在確權(quán)的蕩基礎(chǔ)上，促笑進(jìn)土地的流吃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)其受潛在的經(jīng)濟(jì)概價(jià)值，賦予伐農(nóng)民從土地屋中獲取更高拴收益的權(quán)利壟。農(nóng)村集體惜土地轉(zhuǎn)讓權(quán)差的確立和土打地流轉(zhuǎn)的合剃理有序進(jìn)行然，是30年切來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)尼制度改革在慕新形勢(shì)下順微應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律戒的延續(xù)，必圖將為國(guó)民經(jīng)景濟(jì)的進(jìn)一步念發(fā)展奠定微付觀和制度基頓礎(chǔ)。座（四）成都他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制腿度改革的全話局意義踢農(nóng)村產(chǎn)毅權(quán)制度改革擦所輻射的經(jīng)灣驗(yàn)和意義遠(yuǎn)隱非成都案例限所獨(dú)有。放噸眼中國(guó)，城能市化進(jìn)程加勿速與土地資多源供給不足付是各地面臨窩的共同問題慈?，F(xiàn)有的土誤地制度試圖脈通過限制農(nóng)察民的流轉(zhuǎn)權(quán)宜利，維護(hù)農(nóng)返民利益，保彈證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)菜穩(wěn)定。但是丈，隨著城市炸地價(jià)上漲，筆農(nóng)村居民逐英漸轉(zhuǎn)向城市歇居住，資源挪在城鄉(xiāng)的再剩配置已經(jīng)成弱為不可阻擋朋的趨勢(shì)，土黑地并不例外靜。即便缺乏孟政府的“合籃法”承認(rèn)，旁民間自發(fā)的延土地流轉(zhuǎn)也斗經(jīng)常發(fā)生。期當(dāng)然，地方問政府也不會(huì)壞坐視資源的荒閑置，而會(huì)懷選擇主動(dòng)介館入，幫助土匆地完成城鄉(xiāng)票之間區(qū)域的仔再分配和再比組織。廣東少、浙江、江算蘇出現(xiàn)的政滴府主導(dǎo)的大速規(guī)模農(nóng)地流摔轉(zhuǎn)計(jì)劃就是的明證。與其凳它地區(qū)的實(shí)烈踐不同的是搜，成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)的獨(dú)到之處開，是意識(shí)到績(jī)政府主導(dǎo)的女土地流轉(zhuǎn)也劈存在著潛在嗓的危險(xiǎn)，進(jìn)洋而找到一條淚將土地的流團(tuán)轉(zhuǎn)權(quán)利歸還愚農(nóng)民，建立決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)系愚統(tǒng)，從而實(shí)裹現(xiàn)農(nóng)村居民哄與城市居民揮“同地同權(quán)炮”，為市場(chǎng)若機(jī)制在農(nóng)村部土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)輔域發(fā)揮作用燦奠定夯實(shí)的欺微觀基礎(chǔ)的瓶道路。增事實(shí)上嘩，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仔制度改革在抬多年前就已掀被提上議程紋，但是總體組進(jìn)度緩慢，縣始終難以找粗到實(shí)際的可勁操作模式。跌成都產(chǎn)權(quán)改殲革的經(jīng)驗(yàn)表軋明，政府積跪極地介入與捆村莊自治的烘結(jié)合是解決轟問題的關(guān)鍵長(zhǎng)。首先，權(quán)勒利界定需要受相當(dāng)量的一降次性成本投崇入，沒有政謊府的強(qiáng)力推痕動(dòng)，農(nóng)村的析產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)在夸短時(shí)間很難液通過市場(chǎng)自積發(fā)完成。例扁如，成都市渴政府通過發(fā)堪放耕保基金撒，一方面保梢證農(nóng)用土地監(jiān)的穩(wěn)定邊界脖，另一方面匪也借此誘因由檢驗(yàn)確權(quán)的頸可靠性。同乓時(shí)，還由于校確權(quán)之后即對(duì)可獲得政府役的“耕?；稹保r(nóng)民訊愿意配合完鴉成這項(xiàng)工作跡，確權(quán)的進(jìn)債度大大加快芝。路其次，澇對(duì)于村莊內(nèi)葬部的利益調(diào)綿整，政府并角不妄加評(píng)判剖，而是通過山農(nóng)民自發(fā)形草成的民主組經(jīng)織，如“妄議事會(huì)”、改“長(zhǎng)老會(huì)”叢加以評(píng)判和柏調(diào)節(jié)。這是吊由于中國(guó)的標(biāo)村莊歷史十施分復(fù)雜，維騙持多年的“蹲大穩(wěn)定、小經(jīng)調(diào)整”土地治政策讓原有母土地邊界逐糧漸模糊，若減是政府強(qiáng)力慨介入評(píng)判是卸非，很難判具清其中的是癢非曲折。反妄倒是中國(guó)農(nóng)咽村存在一些金長(zhǎng)老，對(duì)本碼村歷史十分錄熟悉。依靠回他們判斷是世非、協(xié)調(diào)家等戶關(guān)系，顯湊得操作性更煩強(qiáng)。刃最后，哈即使充分發(fā)慈動(dòng)村莊的自裕主，政府在須必要的程序號(hào)、結(jié)果上應(yīng)凈該保證確權(quán)鼻的有效性和果公正性。相替對(duì)于投資建進(jìn)設(shè)，農(nóng)村產(chǎn)攻權(quán)制度改革吊盡管意義深習(xí)遠(yuǎn)，但是在甲短期內(nèi)收益雙并不大，完彩全依靠自上叮而下的推動(dòng)儀容易導(dǎo)致“名應(yīng)付上級(jí)”匹的行為出現(xiàn)撐，成都曾經(jīng)份經(jīng)歷的“確寺虛權(quán)”現(xiàn)象認(rèn)的在