日本應(yīng)對(duì)面源污染的法律措施

日本應(yīng)對(duì)面源污染的法律措施

：A1004-8227(2009)09-0871-051990年以前，日本控制污染的重心仍放在點(diǎn)源污染上，面源污染還沒(méi)有引起人們的高度關(guān)注。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品供求狀況的改變，以及歐盟等農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的不斷展開(kāi)，以農(nóng)業(yè)污染為主的面源污染在日本逐漸得到重視。1992年農(nóng)林水產(chǎn)省在其發(fā)布的“新的食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村政策方向”文件中首次提出了“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的概念，自此以來(lái)，日本才開(kāi)始致力于推進(jìn)環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)，防治農(nóng)業(yè)面源污染[1]。隨著環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的不斷深入發(fā)展，日本陸續(xù)在防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染、固體廢物污染、城市生活污染和高速道路污染等方面出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)雖然不是防治面源污染的單行性法律、法規(guī)，但其內(nèi)容具有配套性、系統(tǒng)性、可操作性的特點(diǎn)，懲戒措施也具有針對(duì)性和層次性的特點(diǎn)，而且經(jīng)濟(jì)措施與法律責(zé)任并舉，客觀上對(duì)防治面源污染起到了重要作用。本文擬從上述法律、法規(guī)入手，簡(jiǎn)析日本防治面源污染的法律現(xiàn)狀，闡述其立法的特點(diǎn)，然后指出我國(guó)面源污染立法時(shí)應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題。1日本應(yīng)對(duì)面源污染的法律措施歸納起來(lái)，目前日本防治面源污染的法律、法規(guī)有以下幾類：1.1防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的相關(guān)法律、法規(guī)從1992年起，日本確立了發(fā)展農(nóng)業(yè)的新政策，旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)[2]。1999年，日本政府把農(nóng)業(yè)新政策中成功的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律，頒布了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，取代了沿用近40年的《農(nóng)業(yè)基本法》。該法特別強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮農(nóng)業(yè)及農(nóng)村在保護(hù)國(guó)土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)自然環(huán)境、形成良好自然景觀等方面所具有的多方面功能，其目的是加速引進(jìn)具有較高持續(xù)性農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。法律明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用堆肥和其他有機(jī)肥料，其著眼點(diǎn)是防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所致的面源污染。同年，日本還出臺(tái)了與之相配套的法律——《關(guān)于促進(jìn)高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的法律》。該法針對(duì)可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式規(guī)定了3大類12項(xiàng)技術(shù)，配合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全控制。對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)都道府縣制定的“采用高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式指南”制定采用計(jì)劃。計(jì)劃得到認(rèn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，被稱為“生態(tài)農(nóng)業(yè)者”，可以享受金融、稅收方面的優(yōu)惠政策[1]。該法最大的亮點(diǎn)是：利用各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者采用改善土壤性質(zhì)效果好的堆肥等有機(jī)質(zhì)施用技術(shù)、減少化學(xué)肥料和化學(xué)農(nóng)藥的施用，能夠從根本上有效地控制化學(xué)肥料和化學(xué)農(nóng)藥所致的農(nóng)業(yè)面源污染。2000年，日本再次修訂了1950年頒布的《肥料管理法》，并規(guī)定同年10月實(shí)施，該法規(guī)定原料中含有污泥的堆肥不能作為特殊肥料對(duì)待，必須作為普通肥料登記，從此結(jié)束了以特殊肥料名義對(duì)污泥不當(dāng)處理的行為。2001年，日本相繼出臺(tái)了《農(nóng)藥取締法》、《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，政府還相繼制定了實(shí)施細(xì)則。這些法律和實(shí)施細(xì)則中的許多內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)面源污染，如《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)用地實(shí)施不同于工業(yè)用地土壤污染的防治對(duì)策。此外，日本還制定頒布了《食品循環(huán)資源再生利用法》、《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》、《堆肥品質(zhì)法》、《農(nóng)藥殘留規(guī)則》、《農(nóng)地管理法》等環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的法規(guī)。這些法規(guī)的部分內(nèi)容對(duì)控制農(nóng)業(yè)面源污染有一定的強(qiáng)制作用。1.2防治禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染的法律、法規(guī)為防治禽畜養(yǎng)殖業(yè)對(duì)環(huán)境的污染，日本于1999年4月頒布并實(shí)施了《家畜排泄物法》。該法明確規(guī)定：一定規(guī)模以上的農(nóng)家，禁止畜禽糞便的野外堆積或者是直接向溝渠排放，糞便保管設(shè)施的地面要用非滲透性材料建設(shè)，而且要有側(cè)壁，并適當(dāng)覆蓋。為鼓勵(lì)養(yǎng)殖業(yè)者建立堆肥化設(shè)施等，法律規(guī)定可特別返還16%的所得稅和法人稅，還設(shè)定了按5年課稅標(biāo)準(zhǔn)減半收取固定資產(chǎn)稅的特例[1]。除此之外，《關(guān)于廢棄物的處理及清掃的法律》規(guī)定，在城鎮(zhèn)等人口密集地區(qū)，禽畜糞便必須經(jīng)過(guò)處理等?！斗乐顾廴痉ā穭t規(guī)定了禽畜場(chǎng)養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到一定的程度時(shí)，排出的污水必須經(jīng)過(guò)處理，并符合規(guī)定的要求?！稅撼舴乐畏ā分幸?guī)定，禽畜糞便產(chǎn)生的腐臭中8種污染物的濃度不得超過(guò)工業(yè)廢氣濃度。為了防止養(yǎng)殖業(yè)污染，日本政府還實(shí)行了鼓勵(lì)養(yǎng)殖業(yè)企業(yè)保護(hù)環(huán)境的政策，即養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)的50%來(lái)自國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，25%來(lái)自都道府縣，農(nóng)戶僅支付25%的建設(shè)費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)用。1.3防治固體廢物的法律、法規(guī)為減輕固體廢物對(duì)環(huán)境的負(fù)荷，有效推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的形成，日本修定了一系列廢棄物回收及能源再生利用的法律規(guī)范[3]。1995年，日本制定了《關(guān)于促進(jìn)分類收集容器包裝及再商品化的法律》，將“抑制廢棄物排出以及再生”列入了廢棄物及清掃法目的之中，強(qiáng)化了固體廢物回收政策。不久，日本以1989年的《巴塞爾公約》為基礎(chǔ)，制定了《關(guān)于規(guī)制特定有害廢棄物等輸出入的法律》，1998年制定了《特定家庭型機(jī)器再商品化法》，2000年制定了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》、《關(guān)于建筑工程資材再資源化的法律》、《關(guān)于促進(jìn)食品循環(huán)資源再生利用的法律》，以及《關(guān)于國(guó)家推進(jìn)環(huán)境物品供給的法律》，并第四次大幅度修改了《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》。修改了廢棄物處理體系，新設(shè)了再生利用認(rèn)定制度，明確了廢棄物處理設(shè)備的許可要件及手續(xù)，新設(shè)了最終處理場(chǎng)所的維持管理公積金制度，擴(kuò)大了廢棄物處理管理票制度的適用范圍，強(qiáng)化了非法投棄工業(yè)廢棄物的處罰等，有效地抑制了廢棄物的排出。日本還修改了1991年的《關(guān)于推進(jìn)再生能源利用的法律》，并將其改為《關(guān)于促進(jìn)有效利用資源的法律》；2002年制定了《關(guān)于廢棄汽車再資源化的法律》[4]。上述法律、法規(guī)對(duì)預(yù)防和控制城鄉(xiāng)面源污染發(fā)揮了積極作用。1.4保障城市生活環(huán)境安全方面的法律、法規(guī)為有效推進(jìn)城市水體環(huán)境安全，日本于1990年修改了《水質(zhì)污染防止法》，確立了推進(jìn)市街村生活排水對(duì)策計(jì)劃制度化政策；為保全水道水源的水質(zhì)，1994年制定了《為防止特定水道水利障礙的水道水源水域的水質(zhì)保全特別措施法》以及《促進(jìn)水道原水水質(zhì)保全事業(yè)實(shí)施的法律》。與此同時(shí)還加大了對(duì)城市街道土壤污染的防止和凈化力度，設(shè)定了土壤污染環(huán)境基準(zhǔn)，確立了國(guó)有地土壤污染對(duì)策，確定了土壤、地下水污染以及重金屬等對(duì)土壤污染的調(diào)查及對(duì)策。1996年修改了《水質(zhì)污染防止法》，賦予了都道府縣知事可以命令污染原因者采取措施凈化地下水水質(zhì)的權(quán)利。1999年制定了《二噁英類對(duì)策特別措施法》；1999年制定的《關(guān)于促進(jìn)特定化學(xué)物質(zhì)向環(huán)境排出量的掌控及改善管理的法律》，確立了危險(xiǎn)性不能確定的化學(xué)物質(zhì)排出、移動(dòng)登記制度——PRTR制度；2002年制定了《土壤污染對(duì)策法》，對(duì)包含面源污染在內(nèi)的土壤修復(fù)整治進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定[5]。1.5防治高速公路面源污染的法律、法規(guī)隨著交通的迅速發(fā)展，在主要道路的鄰近區(qū)域和重要交通的城市道路，汽車交通產(chǎn)生的空氣污染已變成日本一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。汽車引起的污染物主要有：一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOX)、總烴(THC)、鉛微粒和懸浮顆粒(TSP)等，這些污染造成有害空氣被吸入、光化學(xué)煙霧、大氣臭氧層空洞、溶入土壤影響土質(zhì)、粘附在農(nóng)作物上進(jìn)入人體等危害。2001年日本修改了《削減特定地域汽車排放的二氧化氮總量的特別措施法》，并重新制定了《削減特定地域汽車排放的二氧化氮以及粒子狀物質(zhì)總量的特別措施法》，還修改了《大氣污染防止法》，規(guī)定了有害大氣污染物質(zhì)的種類，確立了企業(yè)、國(guó)家和社會(huì)公共團(tuán)體在抑制有害大氣污染物質(zhì)活動(dòng)中的義務(wù)。另外，日本比較重視汽車交通所產(chǎn)生的水質(zhì)污染。考慮到汽車所攜帶的有機(jī)質(zhì)溶劑、石油和化學(xué)儲(chǔ)劑，以及汽油、機(jī)油等，因?yàn)榈温┗蚱渌蚨芈繁磉M(jìn)入沿線的河流及土壤，從而會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)及土質(zhì)造成一定程度的面源污染[7]，日本把防治這些污染寫進(jìn)了《國(guó)家干線公路環(huán)境保護(hù)規(guī)范》。2日本防治面源污染的立法特點(diǎn)日本資源貧乏，山多田小且水田多，傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致的面源污染問(wèn)題突出[8]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本對(duì)農(nóng)業(yè)一直采取支持和扶助的政策，著重發(fā)展環(huán)保農(nóng)業(yè)。同時(shí)，通過(guò)并駕齊驅(qū)（修改舊法與制定新法）的立法途徑，完善了農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、固體廢棄物、城市生活環(huán)境以及高速道路等面源污染防治的法律制度，建構(gòu)了防治環(huán)境污染的法律體系。在技術(shù)人員、政府部門以及執(zhí)法人員的共同努力下，短短幾年時(shí)間面源污染得到有效治理?？v觀日本防治面源污染的立法現(xiàn)狀，其特點(diǎn)有：2.1避免立法“盲區(qū)”日本防治面源污染立法的范圍廣泛，盡量避免立法“盲區(qū)”。不僅有控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《關(guān)于促進(jìn)高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式采用的法律》等，而且在禽畜養(yǎng)殖業(yè)、固體廢物、城市生活環(huán)境和高速公路污染方面也制定了《家畜排泄物法》、《關(guān)于廢棄物的處理及清掃的法律》、《土壤污染對(duì)策法》、《削減特定地域汽車排放的二氧化氮以及粒子狀物質(zhì)總量的特別措施法》、《水資源保護(hù)法》等多部法律。這些法律是日本政府根據(jù)面源污染在各個(gè)時(shí)期的變化情況，通過(guò)立法把各種政策、目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)措施法制化。這些法律既有延續(xù)性，又具靈活性（必要時(shí)能及時(shí)修改）[4]，而且還相互協(xié)調(diào)促進(jìn)，對(duì)防治面源污染有較好的保障作用。2.2強(qiáng)調(diào)“三性”立法“三性立法”是日本制定防治面源污染法律的一大特色?！叭浴绷⒎ㄊ侵钢贫ǚ蓵r(shí)，考慮法律內(nèi)容的配套性、系統(tǒng)性和可操作性[1]。如在防治禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染方面，日本頒布并實(shí)施了《家畜排泄物法》、《防止水污染法》和《惡臭防治法》等7部法律。這些法律相互配套，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)，共同發(fā)揮著作用。在控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染方面，日本制定了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，與之相配套，同年也頒布了《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》，此后又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質(zhì)法》。從上述立法來(lái)看：從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入到食品加工和飲食業(yè)等各個(gè)環(huán)節(jié)法律法規(guī)相互配套，自成一個(gè)體系，盡可能地減少了法律法規(guī)的“盲區(qū)”。而且，這些法律條文也明確具體，便于貫徹落實(shí)。如《防止水污染法》就對(duì)《家畜排泄物法》未規(guī)定的“一定規(guī)模以上”的禽畜場(chǎng)進(jìn)行了明確的規(guī)定，即：養(yǎng)豬超過(guò)2000頭，養(yǎng)牛超過(guò)800頭，羊馬超過(guò)2000匹[9]。2.3突出立法重點(diǎn)日本將防止面源污染的立法重點(diǎn)放在保護(hù)綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等可持續(xù)農(nóng)業(yè)上。為了實(shí)現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等可持續(xù)農(nóng)業(yè)，在立法時(shí)倡導(dǎo)可以生存并持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)，降低對(duì)地球環(huán)境的破壞，在環(huán)境容量?jī)?nèi)重新構(gòu)筑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。日本立法保護(hù)的有機(jī)農(nóng)業(yè)的目標(biāo)不單是不使用農(nóng)藥、化肥，還包括對(duì)以往那種直接與土壤消耗、化學(xué)物質(zhì)高投入相聯(lián)系的大面積、單一化生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品全年穩(wěn)定供應(yīng)的市場(chǎng)流通進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，形成生產(chǎn)者和消費(fèi)者共有的新價(jià)值觀。日本政府在市場(chǎng)上推出綠色環(huán)境標(biāo)志制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買環(huán)保產(chǎn)品，而沒(méi)有綠色環(huán)境保護(hù)標(biāo)志的產(chǎn)品，在市場(chǎng)上就得不到市民的認(rèn)可。在日本，一個(gè)企業(yè)如果對(duì)環(huán)保無(wú)動(dòng)于衷，消費(fèi)者就不會(huì)滿意，市場(chǎng)就會(huì)淘汰其產(chǎn)品。也就是說(shuō)，環(huán)保不僅是政府的要求，而且也是市場(chǎng)的要求[8]。2.4明確部門職責(zé)面源污染具有隨機(jī)性、廣泛性、滯后性、潛伏性等特征，它隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質(zhì)性和時(shí)間上的不均勻性[6]。因此，面源污染防治不是一個(gè)單獨(dú)的工程，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它不僅需要采取技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的和政策法律的手段來(lái)防治，同時(shí)還需要多部門的相互合作和配合，這種合作要建立在各職能部門之間，但是各部門的職能要清晰，不能交叉，通過(guò)較為明確的管理主題分工和協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)來(lái)避免機(jī)構(gòu)間的扯皮問(wèn)題。日本在立法時(shí)對(duì)管理部門在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)準(zhǔn)確定位，明確規(guī)定政府應(yīng)該實(shí)施什么、不應(yīng)該實(shí)施什么，十分清楚，井然有序[1]。2.5政策法律并舉日本立法者深知：環(huán)境問(wèn)題光靠政府提倡、懲處是不夠的，關(guān)鍵是要通過(guò)環(huán)保補(bǔ)貼、能源價(jià)格等一系列經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)企業(yè)和公民形成自覺(jué)的環(huán)保意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到不重視環(huán)保，企業(yè)就沒(méi)有出路，從而形成內(nèi)在的環(huán)保機(jī)制與內(nèi)生的環(huán)保動(dòng)力[8]。除了采取上述政策措施外，日本還加大對(duì)環(huán)境污染的懲戒力度，懲處措施標(biāo)準(zhǔn)明確，具有針對(duì)性和層次性。對(duì)危害環(huán)境的處罰不僅僅是一般的行政處罰，有的提升到了刑罰的高度，即使是一般的處罰，也規(guī)定了具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來(lái)有法可循，也有利于監(jiān)管措施的落實(shí)。如《關(guān)于廢棄物的處理及清掃的法律》第25條規(guī)定：對(duì)于違反者，處5年以下拘役，罰金最高可達(dá)1000萬(wàn)日元。高額罰金和較長(zhǎng)期間的拘役使企圖以身試法者望而卻步[10]。2.6引導(dǎo)公民參與日本還通過(guò)立法提倡并大力弘揚(yáng)健康、積極的消費(fèi)理念與生活方式，形成全社會(huì)愿意為環(huán)保產(chǎn)品支出成本的消費(fèi)理念與消費(fèi)行為。特別是通過(guò)消費(fèi)行為，制約企業(yè)的生產(chǎn)行為，迫使企業(yè)增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，提高環(huán)保水平。同時(shí)，公民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，可以為生活垃圾的處理提供有效的基礎(chǔ)條件，減少垃圾產(chǎn)生量[11]。3我國(guó)防治面源污染立法應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題日本防治面源污染的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：面源污染如果僅僅依靠技術(shù)層面上和經(jīng)濟(jì)層面上的治理，不僅治理難度大，投入成本高，而且在現(xiàn)有的技術(shù)條件下效果也不理想，通過(guò)立法就更能有效地防治面源污染。借鑒日本防治面源污染立法的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，今后我國(guó)防治面源污染立法應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：3.1要加大立法力度我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律體系主要是針對(duì)工業(yè)和城市的點(diǎn)源污染構(gòu)建的，防治面源污染尚缺少系統(tǒng)的法律和政策體系框架。而且目前我國(guó)沒(méi)有一部防治面源污染的單行性法規(guī)，現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對(duì)此也鮮有規(guī)定，即使《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》內(nèi)容上有所涉及，但也沒(méi)有對(duì)點(diǎn)源和面源污染進(jìn)行明確的分類和界定，更沒(méi)有采用分類控制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行不同的管理控制。在面源污染日趨嚴(yán)重的今天，應(yīng)加大面源污染防治的立法力度。在現(xiàn)行的環(huán)境污染法律體系中，必須完善有關(guān)面源污染防治的相關(guān)條款，明確面源污染的指導(dǎo)思想和立法原則，明確法律關(guān)系主體間的權(quán)利義務(wù)；同時(shí)盡快制定防治面源污染的單行性法規(guī)，使面源污染防治有法可依。3.2要完善法律責(zé)任目前，我國(guó)防治面源污染的相關(guān)法律責(zé)任較少，很多防治面源污染的法律法規(guī)中都沒(méi)有設(shè)定相關(guān)的責(zé)任規(guī)定。即使有些法律法規(guī)中設(shè)定了防治面源污染的相關(guān)責(zé)任規(guī)定，大多沒(méi)有明確問(wèn)責(zé)的主管部門，導(dǎo)致主管部門之間有利益爭(zhēng)著問(wèn)責(zé)，沒(méi)有利益則相互推諉、扯皮。而且，目前法律責(zé)任針對(duì)性不強(qiáng)，處罰力度不大，起不到懲戒作用。因此，有必要借鑒日本的