新管理主義對公共教育改革的影響及其反思

新管理主義對公共教育改革的影響及其反思

一個時期以來，公共教育被普遍認為因科層化、集權式管理導致了辦學的低效，以反科層化管理而生的新管理主義便“順乎自然”地進入到教育領域，并訴求相應的改革，成為上世紀末以來影響世界多國教育改革發(fā)展的主要思想之一。新管理主義(NewManagerism)通常情況下會與新公共管理理論、管理主義、后科層模式等概念混用，其主要精神是以市場為基礎的治理模式取代傳統(tǒng)官僚體制，以“效率”、“彈性”、“競爭”、“分權”、“績效管理”及“消費者主導”等為其追求。教育領域中的新管理主義思想主要體現(xiàn)在學校管理這一層面，它強調(diào)轉(zhuǎn)變公共教育的職能，主張作為公共部門的學校按照市場機制、企業(yè)精神來經(jīng)營?！皬慕M織學的有關理論出發(fā)，新管理主義教育運動的假設在于，在市場革命的背景下，教育組織從集權的官僚化的教育體制轉(zhuǎn)化為一種發(fā)展性組織結(jié)構，學校承擔服務的職能和責任，權力進行重新分化和分配。新管理主義組織運作遵循市場實踐，權力分化的目標在于更好地增進學校效能?！盵1]概而言之，新管理主義對教育改革的基本思想，一是主張公共部門向市場化實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變；二是打破公共教育“僵硬、等級、低效”的科層制管理。這些主張在歐美國家近20年來的教育改革中多有體現(xiàn)，諸如美國的校本管理(school-basedmanagement)、英國的地方管理學校(localmanagementschool)、澳大利亞的自我管理學校(self-managingschool)等。時下，在我國中小學出現(xiàn)的校本管理、學校經(jīng)營等諸多探索和實踐盡管形式多樣、稱呼不一，但在做法上與新管理主義的諸多主張也是相通的。從我國國情出發(fā)，對我國公共教育改革中所出現(xiàn)的新管理主義思想取向應作必要的反思與批判。一、挑戰(zhàn)公共教育的理論基礎新管理主義主張以一種市場為基礎的機制(模式)取代傳統(tǒng)的官僚科層制，強調(diào)政府管制與市場機制或者準市場、類市場機制的結(jié)合，以推進公共部門服務的民營化、私有化，其精髓就是將私營部門的管理理念、系統(tǒng)和技術運用于公共部門，倡導效法企業(yè)精神，實施自由競爭，減少政府管制，關注結(jié)果，重視效率效能和績效考評，降低運行成本等。不難看出，這些主張并不是新穎獨特的，與諸多以“市場哲學”為基礎的理論大同小異。由此，新管理主義應用于公共教育部門，首先沖擊的是公共教育的理論基礎問題，是“私”與“公”兩大理論基礎的“體制性”不兼容。學校是公共部門，學校教育提供的是非排他性的公共物品或準公共物品。公共部門的公共性是一種來源于歷史發(fā)展過程的客觀性規(guī)定，“它本質(zhì)上要求公共行政以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值”。[2]自公共教育思想和公共教育產(chǎn)生之日起，公共教育就被認為是民主社會的基石和實現(xiàn)“公共價值”的理想場所。而作為一種旨在改變公共部門運行方式的新管理主義，就是要在觀念和實際操作兩個層面，將來源于私有經(jīng)濟部門的一些價值觀、技術和操作方法在公共事業(yè)服務組織內(nèi)部加以運用。新管理主義強調(diào)經(jīng)濟、效率和效能的單一價值取向，也就是強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性，它把市場競爭機制引入教育，主張能夠由市場提供的教育服務就應通過民營、合同外包等形式盡可能由市場來提供，強調(diào)顧客導向的理念，學生自主擇校和按招生數(shù)額由政府提供辦學經(jīng)費等。然而，公共教育優(yōu)先訴求的是公民平等受教育權、發(fā)展權，要將公平、公益、正義等價值理性擺在首位。從事實層面上看，首先，學校效法企業(yè)，引入市場或準市場機制，減少政府在資源配置中的作用，促進學校對公共資源的自主配置，這些制度設計主張也會帶來學校辦學資源的不合理、不正當?shù)牧飨蚝褪褂茫瑪U大公平、促進均衡以及推進內(nèi)涵式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的辦學行為難以得到重視。其次，是對學校正常的教育教學活動造成了諸多的負面影響，誘發(fā)學校走向功利化、狹隘化的辦學境地。一句話，“公”和“私”的本質(zhì)區(qū)別是無法逾越的客觀存在，在公共教育中一味或者強制性地生搬硬套存在內(nèi)在性沖突的改革舉措，就不可避免會產(chǎn)生“水土不服”的教育現(xiàn)象。它一方面難以處理好公共教育所受到批判的原有問題，另一方面也與公共教育所蘊含的特定價值追求發(fā)生沖突。新管理主義引入公共教育管理改革存在理論基礎上的局限性，這也正是自上世紀80年代以來世界性的教育重建運動招致諸多反思與批判的根本原因所在。綜而言之，學校是一個具有特殊意義和重大使命的公共部門，公共教育尤其是公共基礎教育有其特定的內(nèi)涵和規(guī)律?！肮残宰鳛楝F(xiàn)代教育的最基本特性，既是學校制度變革的出發(fā)點和歸宿，也是評判一切學校制度的基礎性價值。”[3]新管理主義所主張的市場性機制基本原理和策略可以成為公共教育改革的部分借鑒和局部仿效，但不應對公共教育改革產(chǎn)生根本性和整體性的影響。二、誤入績效主義困境績效主義源于對企業(yè)經(jīng)營管理的反思，是指以績效為核心，以層層分解指標任務為重點，以精細化的量化考核為杠桿，以經(jīng)濟獎勵和懲罰為基本手段的企業(yè)管理體系。改革開放以后，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制建立日益深入發(fā)展，績效主義色彩的做法在我國企業(yè)中普遍建立起來。新管理主義在實踐中的關鍵之舉是突出管理中的績效考核、績效責任和目標導向的控制。首先要明確的認識是，公共部門引入績效管理的評估機制面臨很多困難，主要體現(xiàn)在：公共部門的產(chǎn)出難以量化，公共部門的目標缺乏準確性，公共部門績效指標難以確定，評估信息系統(tǒng)不健全以及第三方評估推行不力等。公共教育重建中的績效管理主要表現(xiàn)為，上級教育行政部門在權力下放的同時，通過對“產(chǎn)出關”的控制來管理學校，這是新管理主義教育改革方案中的一個重要內(nèi)容。比如，美國聯(lián)邦教育撥款就明確與成績問責聯(lián)系起來；英國、新西蘭等不少國家的“成績比對表”(leaguetable)要求將考試成績向社會定期公布?！鞍殡S著教育市場供給而出現(xiàn)的全國統(tǒng)一考試為父母提供了一個簡單、粗糙但直觀的對學校進行比較的標準?！盵4]市場化的競爭辦學、自由選擇與統(tǒng)一的檢驗標準(如課程和考試)成了一個二律背反的命題，要迎合既定目標(標準)的市場化、競爭化辦學方式就很難從本質(zhì)上去追求多元、個性化的教育服務，這也是注重統(tǒng)一性的績效管理導致學校辦學狹隘化的另一表現(xiàn)。格蘭特等人對英國的一項關于家長擇校與學校反應的實證研究中得出結(jié)論：“至今沒有證據(jù)表明擇校會使學校體制多樣化；相反，有證據(jù)表明，如果不是政府特別投資開辦一些特色技術學校，學校更有趨一致的傾向?！盵5]反觀國內(nèi)林林總總的教育改革，盡管看上去越來越豐富多彩、熱鬧紛呈，但究其實質(zhì)，依然難以擺脫同質(zhì)化、效率低下以及缺乏靈活性等弊端。績效主義在教育改革中最大的體現(xiàn)就是近年國家全面推行的教師績效工資改革。學校推行績效工資改革在現(xiàn)實中遇到了巨大的麻煩與阻力，負面影響不斷暴露?？冃季S在教師工資改革中受阻的原因主要有二：一是對教師工作勞動的簡單粗暴理解。教書育人工作的個體性、自主性、能動性、多樣性、隨意性以及復雜性等問題非常明顯，如何認定績效、如何進行績效考核是很困難的事情，教師所有工作都加以量化讓人難以接受。二是“技術難題”，教師尤其是義務教育學校教師的工作“業(yè)績”難考、“效果”難衡。盡管考核體系越來越公式化、技術化，任務指標越來越嚴格、細致、周全，但結(jié)果總是不科學的，因為對教師的考核本身就不能全依賴工具理性。將一切工作勞動直接與工作量、金錢報酬掛鉤，試圖把教師的工作態(tài)度、能力、投入、效果等統(tǒng)統(tǒng)量化并進行客觀公正積分排序的績效主義做法，其實質(zhì)是對教師工作性質(zhì)的矮化和庸俗化，也是對教師職業(yè)道德、職業(yè)價值觀以及工作意義、樂趣、文化氛圍等的扭曲。當前，各級教育行政部門在學校推行績效政策、實施績效工資的做法可以說是誤入績效主義歧途，導致學校掉進辦學急功近利的泥淖，教職工的精神面貌與工作氛圍也日益走向“去健康”化。我們還要看到，績效目標設置的做法實際上是讓教師工作朝著含金量不高的低目標、靜態(tài)的死目標方向去努力，而需要用“顯微鏡”放大去做扎實的“細活功夫活”、用“望遠鏡”去拉遠看實效的“大活要活”卻很難體現(xiàn)。僅從學校教書育人這一基本工作來看，功利性、短期性的績效管理與評價政策，會使得學校教育過于關注“教學”、“考試”所帶來的眼前成績，學校為標準而教，教師為考試而教，自然就會落入應試教育的窠臼。以結(jié)果為導向的績效管理容易忽視學校教育教學、常規(guī)管理以及制度運行的真實過程。而且，以績效為準繩，也同樣會導致教育的僵化、教條化，如過于注重考試成績的導向在邏輯上會導向?qū)χR課程的鎖定，“如今很多國家都驕傲地把他們在最近國際學業(yè)成績測試中的排名當作一個榮譽徽章高高舉起，就像學校會引證他們的考試分數(shù)和大學升學率以作為他們工作質(zhì)量的證據(jù)一樣?！盵7]總體而言，對學校工作尤其是教師的勞動，學校當前的諸多做法是一種工具理性思維方式和以“物”為本的評價模式。為了績效而績效，將績效看成是辦學的最終，關心結(jié)果而不去問過程，從工作量的斤斤計較到業(yè)績的極端貨幣化轉(zhuǎn)換，只見物不見人。我們常說以人為本的科學發(fā)展觀，是把實現(xiàn)人的全面發(fā)展和增進人的幸福作為經(jīng)濟社會發(fā)展的本質(zhì)要求和目標歸宿，經(jīng)濟社會發(fā)展況且如此，最體現(xiàn)、最應該以人為本的學校卻日益變得如此“無人化”和經(jīng)濟利益最大化。因此，對學校尤其是中小學采取績效主義的做法必須進行全面的審視，警醒績效主義“膿包”來襲。三、助長新的集權化傾向任何改革最終要落腳到權力的分配，推動利益格局的變革。有研究指出，管理主義思想在世界教育管理改革中呈現(xiàn)如下變化：第一，更加強調(diào)基于現(xiàn)場的管理；第二，給學校一級更大的財政自主權；第三，在國家界定的框架內(nèi)，學?；顒拥娜找媸袌龌坏谒?，校長作為有魅力和授權的領導，其作用日益得到強化；第五，日益強調(diào)對經(jīng)過專門管理技能培訓的高級專業(yè)人員的需要。[7]然而，在權力下放的美麗外衣之下，教育權力的重新膨脹與集權現(xiàn)象卻在恣意萌發(fā)，這是新管理主義的諸多理論上的設想在教育實踐中的變異，甚至與其初衷背道而馳。國內(nèi)外有不少研究在揭示推進教育分權、加大辦學自主權、擴大學校自主管理權等新管理主義改革實踐中的問題，其中的一個突出現(xiàn)象就是校長權力的膨脹與官僚工作方式的加劇。萊文指出，“校長的工作量增加了很多，而關注教學的時間卻相應地減少了”，“很多研究者認為地方管理是以犧牲教師和家長的權力來擴大學校校長的權力”。[8]鮑爾通過對英國“新校長”的角色研究指出，由于校長或董事會們控制著預算、人員任命、合同簽訂、職務晉升或獎金發(fā)放等事務，校長實際上是教師的雇主；由于預算基本上是根據(jù)學生數(shù)確定，而家長又可以為他們的孩子任意選擇學校，校長與家長的關系受市場驅(qū)動，是受托人與顧客之間的關系。[9]以校長權力重新膨脹為代表的教育集權現(xiàn)象在我國開始成為一個比較突出的問題。有學者認為，中小學校長權力的合理性、倫理性和規(guī)范性正受到質(zhì)疑，校長權力結(jié)構處于失衡狀態(tài)。表現(xiàn)為內(nèi)部失衡——職位權力強大，非正式權力勢頭萎縮；外部失衡——多元利益主體和價值主體對于學校的話語權隱匿，無法合法切入校長權力的監(jiān)督系統(tǒng)中。[10]有學者也指出，目前許多學校的校長擴張權力、壟斷權力的現(xiàn)象相當嚴重。他在概述校長權力擴張的具體表現(xiàn)的基礎上指出，“像《教育法》等法規(guī)中的權力限制規(guī)定，并沒有能夠阻止我國中小學校長權力的擴張，我國的校長負責制是中小學校長權力擴張的罪魁禍首”。[11]學校內(nèi)部權力的重新集權，這一問題發(fā)生的根源就在于有關部門給公共教育套上“類企業(yè)”、“類市場”的辦學運行機制。“由于學校屬于公益性機構，因此，在遵循教育規(guī)律，獨立自主辦學的同時，必須對其權能做出必要的限制。在制度安排上，不應簡單地把學校這種社會組織與企業(yè)相等同。政府對學校的作用不能因市場的介入而弱化甚至退出”。[12]如此看來，新管理主義之“新”原本是相對于傳統(tǒng)韋伯式官僚管理模式而言的，但回到現(xiàn)實當中，它卻無以改變?yōu)槠渌嵅〉摹肮倭趴茖咏M織”所存在的規(guī)模龐大、專權壟斷、效率低下等弊端。行文最后，我們不妨再回到“新管理主義”本身再作一番思考。不少研究者刻意美化新管理主義之“新”，但事實上，一種思想(主義)一旦缺乏“新”的含金量，就會變得像是術語堆積和人為鍍金，很難說得上是一個好的理論。這一點，我們從新管理主義與諸多相關理論從概念到內(nèi)容上的混同就能說明問題。新管理主義及與其密切相關的概念從其產(chǎn)生伊始，就受到理論界頗多的質(zhì)疑和批評，如有學者認為，管理主