鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新機遇

2014年新年伊始，中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱一號文件)再一次吹響農(nóng)村農(nóng)業(yè)深化改革的號角。一號文件的基本精神繼續(xù)強調(diào)“處理好政府和市場的關系”，因地制宜、允許差異、先試先行進行制度改革和政策安排，以糧食安全和耕地保護為核心，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，促進城鄉(xiāng)一體化，建立農(nóng)民共享改革成果的具體途徑。很顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民并非單一的鄉(xiāng)村發(fā)展問題，而是涉及中國經(jīng)濟社會全面改革發(fā)展的整體格局，旅游業(yè)作為現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化重要推動力、第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，同樣受到這一重要文件的顯著影響。一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的重要形式中國農(nóng)村整體發(fā)展正處于一個以糧食生產(chǎn)為核心的多業(yè)態(tài)并舉的轉(zhuǎn)型階段。一方面大量農(nóng)業(yè)人口遷移進入城市或城鎮(zhèn)，另一方面耕地集中的鄉(xiāng)村地區(qū)仍然承擔著為全體國民提供糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，但鄉(xiāng)村地區(qū)僅僅依靠糧食生產(chǎn)很難實現(xiàn)生活質(zhì)量提升的目標。以糧為主、多業(yè)并舉于是成為新時期的結(jié)構調(diào)整模式，在這一過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是距離城市比較近的鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游(包括觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假)自然而然成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的重要形式和主要內(nèi)容。對于不斷涌入規(guī)模不等的城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講，改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，“促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，其關鍵問題就是如何創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和服務業(yè)業(yè)態(tài)的打造。很顯然，城市周邊的鄉(xiāng)村旅游可以為創(chuàng)造就業(yè)機會、化解人口就業(yè)壓力提供一條重要渠道。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化、重構鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的過程中，如何適應新的市場形勢和獲得競爭優(yōu)勢，光靠傳統(tǒng)的一家一戶和小集體耕種業(yè)是難以實現(xiàn)的。如何在鄉(xiāng)村地區(qū)“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”？一號文件提出了“鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社”，“鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”，其中包括“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記”等新形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進政策?？梢灶A見，在這一政策鼓勵下，會有一批立志于開發(fā)鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)者、投資者進入農(nóng)業(yè)、進入鄉(xiāng)村，與農(nóng)民開展合作，在設施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村度假、古村落古鎮(zhèn)旅游開發(fā)等領域圖謀發(fā)展的“混合所有制”龍頭企業(yè)將會應運而生。當然，什么叫“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)”，學術界和中央文件并未明確界定，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中哪一些可以被視為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，還需要在實踐中探索和逐步明確。但從一號文件明確的“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務，推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務試點范圍”這一原則性指導方針來看，既然是“全程社會化服務”，只要具有一定的“公益性服務”特征，就可以“通過政府購買服務等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務組織”，其中也必然會包括農(nóng)業(yè)與服務業(yè)結(jié)合的企業(yè)組織，進入鄉(xiāng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假業(yè)。旅游局作為政府的一類機構，當然也就可以購買為市民大眾提供休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的“公益性服務”。要推動農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，就要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。政府鼓勵農(nóng)民將其手中的承包土地的經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)，在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場上實創(chuàng)新話題。一方面，為了國家糧食安全，必須實施“最嚴格的耕地保護制度”；另一方面，為了提高土地利用效率和保障利益分配公平，必須“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。對于后者，一號文件提出的解決方案基于農(nóng)村土地集體所有權、經(jīng)營權的資本化改革思路的落實。“放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”，確權、確地、確股多確齊下，基本出發(fā)點是資本化的融通。一句話，土地資本化和土地入市是總的改革方向，但對于不同領域的土地(主要包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)民宅基地、國家征用集體土地等三種情況)，一號文件分別采取不同的改革速度、采用不同深度的改革方式。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，可以立即有條件入市，允許出讓、租賃、入股，并與國有土地“同權同價”；對于農(nóng)民宅基地，則需“慎重穩(wěn)妥”，通過試點逐步推進抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，不可“搶跑越線”；對于國家征用集體土地，不僅需要一次性經(jīng)濟補償，“還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障”，這與中央城鎮(zhèn)化工作會議精神異曲同工，首先解決產(chǎn)業(yè)化，然后才可城鎮(zhèn)化。上述三類土地的資本化及逐步入市改革，將會促進鄉(xiāng)村地區(qū)、特別是環(huán)城市地區(qū)多業(yè)態(tài)混合社區(qū)的形成。在農(nóng)村建設用地實現(xiàn)市場化、資本化改革過程中和改革完成之后，農(nóng)民直接參與多種股份合作制的機會就會明顯增加，一號文件對此提出了“農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革”的號召，“賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，農(nóng)民的這些權能，可以拿到“農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場”去交易，將“農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源”進行有效管理。這一模式將會促進外部資本及技術的進入，與資本化后的集體資本進行混合，構成共生的混合經(jīng)濟。作為外來投資者和管理者而言，由于產(chǎn)權結(jié)構清晰，合作模式政策風險降低，不再急于快速得到投資回報，中長期投資計劃同樣也有其存在和發(fā)展的可能，藝術精品、未來遺產(chǎn)形式的旅游產(chǎn)品將會不斷涌現(xiàn)。外部專業(yè)化旅游發(fā)展公司與農(nóng)民聯(lián)合形成混合所有制，可以彌補農(nóng)民創(chuàng)建、管理鄉(xiāng)村旅游經(jīng)驗和技能不足的問題。除了資本化優(yōu)勢，一號文件還給涉農(nóng)企業(yè)提供了某些土地利用指標的支持政策：“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設配套輔助設施”。這就是說，今后國家建設用地計劃中，將會列出專門指標，用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設配套設施。一旦休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游也被視為一類“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，有關企業(yè)就可以申請此類用地了。四、新舊并舉開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的系列產(chǎn)品鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品開發(fā)在一號文件出臺之后會有哪些變化？可以用一新一舊、新舊并舉來表述。一新就是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支持下，新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)景觀帶來的農(nóng)業(yè)旅游示范點的形成。一號文件中提及的園藝作物標準園、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖場、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖場等活動空間，以及這些空間呈現(xiàn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術等，都為新型觀光農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)提供了廣闊舞臺。一舊就是在普遍的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設過程中加強對傳統(tǒng)村落和歷史文化民居的保護，“制定傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護名錄，切實加大投入和保護力度”。這在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀迅速消失的今天，顯得尤為迫切。重視保護傳統(tǒng)村落，有利于古鎮(zhèn)、古村旅游的發(fā)展。實際上，正是鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟影響，防止了一刀切式的舊村落的迅速拆毀。過去一段時間以來，有一些文化遺產(chǎn)和住建城規(guī)專家詬病旅游發(fā)展帶來的過度商業(yè)化對古鎮(zhèn)古