城市更新類項(xiàng)目的項(xiàng)目管理研究

城市更新類項(xiàng)目的項(xiàng)目管理研究鄧濱（上海建科工程項(xiàng)目管理有限公司，上海200032）隨著全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，城市在高速發(fā)展的同時(shí)也遇到了一些問題，城市建設(shè)方向逐漸由增量發(fā)展階段過渡到存量或減量的提質(zhì)減速階段，城市空間和城市質(zhì)量升級(jí)的需求引出了“城市更新”的理念。城市更新項(xiàng)目是指對(duì)舊街區(qū)、舊工業(yè)區(qū)等明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的城市老舊區(qū)域，根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行綜合整治、改造或拆除重建的活動(dòng)。在具體實(shí)施中，城市更新類項(xiàng)目涉及到的范圍很廣，其中就包括老城區(qū)改造項(xiàng)目，即通過多種手段將老城區(qū)改造成為布局合理、生態(tài)宜居、配套齊全的城區(qū)，老城區(qū)的改造屬于城市更新類型項(xiàng)目的典型案例。本文將從老城區(qū)改造的視角，對(duì)老城區(qū)改造過程中涉及到的項(xiàng)目管理進(jìn)行研究，探討過程中出現(xiàn)的問題，并提出相關(guān)的解決措施。老城區(qū)改造的想法最先起源于英美，剛經(jīng)歷過“二戰(zhàn)”的美國(guó)興起了消除貧民窟運(yùn)動(dòng)，緊隨其后的是推倒重建式的老城區(qū)改建運(yùn)動(dòng)。結(jié)果表明，大規(guī)模的推倒重建并不能解決此類問題，所以在20世紀(jì)70年代之后，小規(guī)模、分階段和漸進(jìn)式的老城區(qū)改造以及老城區(qū)更新在西方國(guó)家備受推崇。城市功能和性質(zhì)的不同決定了老城區(qū)改造的引入和實(shí)踐必須與城市功能相符合。比如，1992年巴塞羅那就已經(jīng)借世界博覽會(huì)文化項(xiàng)目的機(jī)會(huì)完成了部分老城區(qū)改造，而上海在2010年才有類似的舉措。隨著上海市區(qū)的不斷擴(kuò)大，人口不斷增長(zhǎng)，城市的建設(shè)不斷外拓，上海城市中心的建設(shè)已在20年前甚至更早的時(shí)間基本完成。柴瑞[1]認(rèn)為項(xiàng)目管理首先是一種服務(wù)于項(xiàng)目實(shí)施全過程的科學(xué)的管理方式，同時(shí)它的主要內(nèi)容是質(zhì)量、費(fèi)用和進(jìn)度的相互調(diào)整，最后決定項(xiàng)目成敗的主要因素是項(xiàng)目管理的組織與領(lǐng)導(dǎo)。因此，如何科學(xué)合理地對(duì)上海老城區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行管理將是本文探討的重點(diǎn)。受生態(tài)環(huán)境和資源條件的限制，城市建設(shè)已經(jīng)從大規(guī)模開發(fā)新建的模式調(diào)整到以小規(guī)模改造為主的發(fā)展方向了。老城區(qū)改造不僅可以改善城市環(huán)境，提升城市品質(zhì)，同時(shí)還可以提高土地的使用效率、優(yōu)化城市管理水平等，然而，在實(shí)際操作過程中，往往會(huì)遇到一些問題，使項(xiàng)目難以實(shí)施，主要有以下幾個(gè)方面。2.1管理政策方面目前城市更新類項(xiàng)目在實(shí)施過程中，缺少針對(duì)性的政策扶持。受傳統(tǒng)管理體系的制約，在城市更新過程中，房屋及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與取得、產(chǎn)證的缺失與不完整、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等因素，對(duì)實(shí)際操作造成諸多制度障礙。同時(shí)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和資源等不同主管部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，如對(duì)于既有建筑節(jié)能改造的政策法規(guī)校對(duì)，缺乏制度的延續(xù)性。2.2規(guī)劃設(shè)計(jì)方面目前我國(guó)在舊房改造推進(jìn)過程中還存在一些思考不全面的現(xiàn)象，如規(guī)劃布局不合理、缺少對(duì)歷史文化的保護(hù)。對(duì)老城區(qū)的改造，如果前期沒有做好詳細(xì)的調(diào)查分析、對(duì)改造區(qū)域歷史文化認(rèn)識(shí)不全面、一味追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視合理性，將很容易造成城市更新項(xiàng)目的改造結(jié)果不合理。2.3工程實(shí)施方面城市更新項(xiàng)目一般位于城市的中心區(qū)域，周邊的建筑物多、地下管線復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高，如果前期不做好充分詳細(xì)的調(diào)查，極易在施工過程中破壞周邊的既有環(huán)境。因此城市更新項(xiàng)目在施工過程中需要注意不影響到周邊居民的正常生活或交通，注重維穩(wěn)工作；對(duì)鄰近建筑物做好保護(hù)措施；對(duì)原有管線摸排清楚后進(jìn)行保護(hù)等。老城區(qū)改造涉及的主要利益主體有政府主管部門、周邊建筑及其用戶和參建單位[2]。為穩(wěn)步推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的進(jìn)行，需要項(xiàng)目外部（政府主管部門）與項(xiàng)目?jī)?nèi)部（各參建單位）相互協(xié)調(diào)、有效溝通，但在現(xiàn)階段管理過程中存在以下問題。3.1項(xiàng)目外部問題（1）缺乏制度的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性[3]。對(duì)于城市更新項(xiàng)目，政府部門管理職責(zé)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍不太清晰；管理資源、管理能力和專業(yè)能力受限。對(duì)于政府主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目，政府主管部門仍按照傳統(tǒng)管理模式，監(jiān)管統(tǒng)籌難以全面覆蓋；人員專業(yè)不全面，管理難度大[4]。（2）適配及銜接問題。老城區(qū)改造基礎(chǔ)設(shè)施及營(yíng)建、建筑的功能需求與交通、市政和公共建筑等在適應(yīng)及銜接方面存在問題。（3）公眾參與度低的問題。城市更新項(xiàng)目涉及到的土地征收問題、居民住房拆遷問題、改造項(xiàng)目的實(shí)施和改造完畢后的管理問題等都與公眾緊密相關(guān)，而過程中由于公眾參與制度不完善，公眾參與度不是很大[5]。3.2項(xiàng)目?jī)?nèi)部問題（1）各參建單位之間的溝通協(xié)調(diào)問題。由于項(xiàng)目中涉及到的工程環(huán)節(jié)較復(fù)雜[6]，包括設(shè)計(jì)單位、施工單位等參建單位之間信息不對(duì)稱，會(huì)拖慢施工進(jìn)度甚至影響施工質(zhì)量和安全[7]。（2）參建單位內(nèi)部的管理問題。設(shè)計(jì)單位、施工單位等往往存在任務(wù)量過大、人員數(shù)量不足和技術(shù)水平低下等問題，而且缺乏完善的管理制度，責(zé)任劃分不明確，以致于管理工作無(wú)據(jù)可循，低效推進(jìn)，且不利于責(zé)任追究[8]。（3）退界、容積率、建筑面積和技術(shù)方案等技術(shù)策劃問題。城市更新項(xiàng)目會(huì)涉及統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)施改造，可能會(huì)影響其原有建筑面積、退界和容積率等技術(shù)策劃參數(shù)，而設(shè)計(jì)單位為了滿足建設(shè)單位的功能使用需求，忽略了相關(guān)的規(guī)劃指標(biāo)控制，導(dǎo)致實(shí)際推進(jìn)過程中增加審批的難度。4.1老城區(qū)改建工程的安全及環(huán)境管理4.1.1安全管理（1）安全管理要點(diǎn)。不同于新建建筑，老城區(qū)由于歷史原因存在的安全問題日益突出。其安全管理包括生產(chǎn)生活的安全，以及建設(shè)過程中的施工過程安全。項(xiàng)目所處環(huán)境的復(fù)雜程度，決定了改建過程中安全管理的難度。周邊建筑密度大、公共空間有限，使得城市更新項(xiàng)目比一般新建工程具有更大的安全風(fēng)險(xiǎn)。（2）應(yīng)對(duì)措施。首先，老城區(qū)改建前需要充分做好規(guī)劃設(shè)計(jì)。其次，政府部門強(qiáng)有力的安全監(jiān)管和群眾監(jiān)督也可以對(duì)工程的安全管理產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。此外，為了確保施工過程中的突發(fā)情況，項(xiàng)目部還需要協(xié)同相關(guān)單位共同制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，以備在意外情況發(fā)生時(shí)采取應(yīng)急措施，從而減少損失和降低影響。4.1.2環(huán)境管理（1）環(huán)境管理要點(diǎn)。老城區(qū)的建筑在改建過程中需要做好統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，在改建的同時(shí)，要尊重周邊建筑環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境。此外，建筑設(shè)計(jì)需要考慮改建建筑的綠色節(jié)能和可持續(xù)發(fā)展。（2）應(yīng)對(duì)措施。老城區(qū)改建工程面臨的環(huán)境問題比較復(fù)雜，需要提前做好環(huán)境調(diào)查工作。項(xiàng)目前期踏勘現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)周邊市政設(shè)施、居民區(qū)、公共建筑等環(huán)境因素進(jìn)行統(tǒng)一采集及分析。如周邊有軌道交通或隧道，則應(yīng)對(duì)項(xiàng)目是否設(shè)置地下部分建筑物進(jìn)行決策；前期的環(huán)境因素梳理對(duì)后期的設(shè)計(jì)施工起到重要作用。此外，施工過程中，企業(yè)需要做好文明施工管理，政府要做好監(jiān)督管理，爭(zhēng)取將項(xiàng)目施工對(duì)周邊環(huán)境影響程度降到最低。4.2老城區(qū)改建工程的質(zhì)量管理4.2.1質(zhì)量管理要點(diǎn)老城區(qū)改建的質(zhì)量管理從前期項(xiàng)目可行性研究策劃階段一直延續(xù)到項(xiàng)目移交[9]，而前期準(zhǔn)備階段與施工階段的質(zhì)量控制對(duì)于城市更新項(xiàng)目尤為重要，因此在老城區(qū)改建工程的前期準(zhǔn)備階段與施工階段就需要關(guān)注質(zhì)量目標(biāo)、圖紙的問題、程序控制和過程偏差控制等質(zhì)量管理要點(diǎn)。4.2.2應(yīng)對(duì)措施（1）為實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目制定的質(zhì)量目標(biāo)，需審查施工單位的管理團(tuán)隊(duì)，選擇具有老城區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)的承包商和管理團(tuán)隊(duì)。（2）針對(duì)城市更新項(xiàng)目施工圖紙與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際不符的情況，要求設(shè)計(jì)單位根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)存在的建筑情況出具相關(guān)圖紙，同時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)督促相關(guān)管理及施工人員共同認(rèn)真閱讀設(shè)計(jì)施工圖，做到事前控制。（3）人員進(jìn)場(chǎng)后要監(jiān)督施工單位做好與專業(yè)測(cè)繪部門的定位放線和水準(zhǔn)高程點(diǎn)的移交及復(fù)核工作，認(rèn)真復(fù)核軸線定位和水準(zhǔn)高程點(diǎn)數(shù)據(jù)，把偏差控制在允許范圍內(nèi)。（4）建立現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人技術(shù)管理工作責(zé)任制，并充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用。在施工過程中，相關(guān)人員要在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查驗(yàn)收。4.3老城區(qū)改建工程的成本管理4.3.1影響成本管理的因素老城區(qū)具有地處城市中心、交通不便、人口密度大等特點(diǎn)，因此對(duì)于老城區(qū)改建工程除考慮正常成本外，更要考慮質(zhì)量成本。質(zhì)量成本是指保證和提高工程質(zhì)量而發(fā)生的一切必要費(fèi)用，以及因未達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而蒙受的經(jīng)濟(jì)損失。在城市更新項(xiàng)目中，大多缺乏對(duì)工程成本的有效管理，尤其是材料成本。老城區(qū)的特性決定了工程材料的運(yùn)輸及存放不便，然而，材料成本是工程建設(shè)中重要方面，依據(jù)施工企業(yè)的有效經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，材料成本約占整個(gè)工程成本的55%～70%。4.3.2解決措施對(duì)城市更新項(xiàng)目的工程成本進(jìn)行管理是必不可少的，主要有三個(gè)原則需要遵循：（1）成本最優(yōu)化管理原則，建設(shè)單位通過合理建設(shè)，設(shè)計(jì)單位通過限額設(shè)計(jì)，施工單位通過合理策劃，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成本進(jìn)行有效控制；（2）全過程動(dòng)態(tài)管理原則，城市更新項(xiàng)目涉及的過程繁瑣復(fù)雜，建設(shè)周期長(zhǎng)，影響因素多等因素都要求在工程成本管理過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)管理原則；（3）PDCA目標(biāo)管理原則，老城區(qū)工程成本管理同樣需要以目標(biāo)式管理進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)作為考核結(jié)果。4.4老城區(qū)改建工程的進(jìn)度管理4.4.1影響進(jìn)度管理的因素為有效控制建設(shè)工程進(jìn)度，對(duì)影響進(jìn)度的有利和不利因素進(jìn)行全面分析是必不可少的。不同于新建建筑的多樣性，城市更新項(xiàng)目要考慮與周圍建筑的一致性及很多其他因素，如客觀存在的很多項(xiàng)目勘察和設(shè)計(jì)資料無(wú)法提供或者不夠準(zhǔn)確。同時(shí)，城市更新項(xiàng)目亦存在一些與新建項(xiàng)目存在的共性問題，如：施工工藝錯(cuò)誤等施工技術(shù)因素；向有關(guān)部門提出各種申請(qǐng)審批手續(xù)的延誤等組織管理因素；設(shè)備的選型不當(dāng)?shù)炔牧弦蛩兀煌ㄘ浥蛎浀荣Y金因素。4.4.2解決措施根據(jù)現(xiàn)有的老城區(qū)具體情況，制定包含組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施及合同措施在內(nèi)的進(jìn)度控制措施：（1）建立進(jìn)度控制目標(biāo)體系，明確城市更新項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)組織機(jī)構(gòu)中的進(jìn)度控制人員及職責(zé)分工，建立工程進(jìn)度報(bào)告制度等；（2）技術(shù)措施指的是審查承包商提交的進(jìn)度計(jì)劃，使承包商能在合理的狀態(tài)下施工；（3）經(jīng)濟(jì)措施具體表現(xiàn)為及時(shí)辦理工程預(yù)付款及工程進(jìn)度款支付手續(xù)，對(duì)應(yīng)急趕工給予優(yōu)厚的趕工費(fèi)用等；（4）最重要的合同措施是推行CM承發(fā)包模式，對(duì)建設(shè)工程實(shí)行分段設(shè)計(jì)、分段發(fā)包和分段施工，同時(shí)加強(qiáng)合同管理，協(xié)調(diào)合同工期與進(jìn)度計(jì)劃之間的關(guān)系，保證合同中進(jìn)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。5.1建立城市老城改造中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制建議加快對(duì)既有建筑改造中的利益及協(xié)調(diào)問題進(jìn)行分析，包括分析和界定既有建筑改造中的各方利益，并結(jié)合當(dāng)前法律、現(xiàn)實(shí)等存在的一系列問題，分析梳理既有建筑改造中存在的具體困難和矛盾，如政府與居民在產(chǎn)證缺失或不完整問題上的矛盾等。針對(duì)當(dāng)前老城改造中利益協(xié)調(diào)出現(xiàn)的具體問題，提出相應(yīng)的解決方法或出臺(tái)相應(yīng)政策。5.2加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施管理我國(guó)目前的城市規(guī)劃體系中存在兩個(gè)方面的問題：一方面是城市規(guī)劃體系中尚無(wú)建筑能源專項(xiàng)規(guī)劃，而現(xiàn)有規(guī)劃體系不能解決建筑群的能源系統(tǒng)問題；另一方面是城市規(guī)劃中的供水規(guī)劃、供熱規(guī)劃、燃?xì)庖?guī)劃和電力規(guī)劃這四個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏互相協(xié)調(diào)，水、熱、電、氣各自為政。因此如何將各專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，高效有機(jī)結(jié)合，還有待國(guó)家相關(guān)部門繼續(xù)研究。5.3可持續(xù)發(fā)展避免大拆大建是可持續(xù)發(fā)展的原則。如何讓既有建筑可持續(xù)發(fā)展，如何從不同維度分析研究，如何通過共生的改造理論研究為城市既有建筑改造和利用提供實(shí)踐的依據(jù)，是國(guó)家政府應(yīng)關(guān)注和積極應(yīng)對(duì)的問題。6.1總結(jié)社會(huì)需求的不斷升級(jí)驅(qū)使著老城區(qū)功能不斷迭代更新，如何煥發(fā)老城區(qū)的活力是后續(xù)城市建設(shè)、社會(huì)人文和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)。綜合環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)因素和人文因素，老城區(qū)內(nèi)的城市更新項(xiàng)目相較于新建工程更加復(fù)雜，科學(xué)地對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行管理，高效率、高質(zhì)量地完成城市更新項(xiàng)目是本文研究的重點(diǎn)。本文對(duì)老城區(qū)城市更新類項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在的難題和項(xiàng)目管理的問題進(jìn)行了分析介紹，針對(duì)城市更新項(xiàng)目提出了一些建議。（1）政府引導(dǎo)，有效激勵(lì)。城市更新項(xiàng)目全面高效地推進(jìn)，涉及到技術(shù)角度、市場(chǎng)角度和城市發(fā)展角度，從目前的政策及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，還不能完全有據(jù)可依，建議政府部門完善老城區(qū)改建的相關(guān)管理政策、標(biāo)準(zhǔn)及制度。同時(shí)政府需要通過合理放松過度嚴(yán)格的規(guī)劃管控來(lái)激活老城區(qū)的發(fā)展和建設(shè)活力。（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理改建。對(duì)老城區(qū)的改建要充分做好前期的調(diào)研工作，樹立正確的認(rèn)識(shí)，而不是簡(jiǎn)單的推倒重建，要了解老城區(qū)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，針對(duì)老城區(qū)存在的一些問題進(jìn)行綜合統(tǒng)籌規(guī)劃，使得改建工程順利進(jìn)行。（3）科學(xué)管理，穩(wěn)中推進(jìn)。城市更新項(xiàng)目涉及的利益主體多，主要有政府主管部門、周邊建筑及用戶和參建單位。為了項(xiàng)目的穩(wěn)步推進(jìn)，需要各個(gè)利益主體相互協(xié)調(diào)并具有較高管理能力。城市更新項(xiàng)目由于其特殊性，需要做好科學(xué)的項(xiàng)目管理，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)行。（4）提高可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)于老城區(qū)改建的城市更新項(xiàng)目，在方案設(shè)計(jì)前需要對(duì)改建區(qū)域進(jìn)行整體的評(píng)估定位，即對(duì)周圍的建筑及環(huán)境的評(píng)估以及對(duì)老城區(qū)未來(lái)的發(fā)展和在城市中功能的定位，為老城區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供良好的解決方案。6.2展望隨著城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，城市更新項(xiàng)目得到了越來(lái)越多的重視，在未來(lái)我國(guó)的城市化進(jìn)程中，老城區(qū)的改建項(xiàng)目將越來(lái)越多，涉及到的內(nèi)容也會(huì)越來(lái)越廣，需要社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)老城區(qū)改建的認(rèn)識(shí)和研究，從而使得城市更新項(xiàng)目相關(guān)的制度和管理政策更加完善，煥發(fā)老城區(qū)的新活力，給城市帶來(lái)更好的發(fā)展。針對(duì)老城區(qū)改造帶來(lái)的城市更新類的項(xiàng)目，隨著老城區(qū)改造方式的不斷增加，也越來(lái)越需要大步提升管理效率、管理能力和管理方式。對(duì)于當(dāng)前在老城區(qū)改造中涉及的城市更新項(xiàng)目中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，必須認(rèn)真對(duì)待，提出適當(dāng)?shù)膶?duì)策。政