應(yīng)用文-我國社會保障體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)

我國社會保障體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)'我國社會保障制度取得了一些突破性進展，但從其所需承擔(dān)的任務(wù)和當(dāng)前存在的問題看，面臨的形勢十分嚴(yán)峻。概括地說，我國社會保障體系面臨三個重大挑戰(zhàn)：從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會問題；從中期看，要減輕經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟帶來的巨大社會震動；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢波動適時調(diào)整各有關(guān)項目的收支水平，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這三個問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問題，又完善制度和機制，以利于長遠(yuǎn)，是決策的難點與關(guān)鍵。50年代的高出生率和80年代以來的計劃生育使我國人口老化與其他國家相比，具有兩個顯著特點：一是基數(shù)大、速度快。據(jù)美國人口普查局的和預(yù)測，65歲以上老年人口比重從7％升到14％所經(jīng)歷的時間，法國115年，瑞典85年，美國66年，英國45年，日本30年，而我國大約只要25年。二是底子薄、負(fù)擔(dān)重。發(fā)達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老體系。例如，美國于1935年建立社會保障體系，當(dāng)時還沒有進入老齡化社會；日本進入老齡化社會時人均國民收入已經(jīng)達到1689美元。我國21300年65歲人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?%以上，步入老齡化社會，人均GDP不過800美元，這迫使我國在經(jīng)濟還不夠發(fā)達的時期解決比發(fā)達國家還嚴(yán)重的老齡化問題。從我國人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢看，至少到2030年之前，人口老化對社會保障的壓力都不會減弱。1、對養(yǎng)老基金的壓力。為了解決我國將要在21世紀(jì)中期到來的老齡化高峰，上世紀(jì)90年代中期我國養(yǎng)老保險模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制。當(dāng)時考慮到老職工和新制度實施前參加的職工過去沒有個人帳戶積累，為了避免新制度啟動時企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金，又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的“雙重負(fù)擔(dān)”問題，曾設(shè)想個人帳戶中企業(yè)交納的部分先作為“空帳”，通過保持較高的企業(yè)交費率今后逐步填實。但實際情況是，不僅個人帳戶中企業(yè)繳納的部分沒有填實，連職工個人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金，一些地方的交費率高達29%，仍然入不敷出，不僅個人帳戶全部被透支，就連過去實行現(xiàn)收現(xiàn)付制時略有結(jié)余的積累基金也都花光。目前全國個人帳戶空帳已經(jīng)達到2000億元以上。這樣長期下去，統(tǒng)帳結(jié)合將實際上蛻變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付。2001年開始的遼寧試點已經(jīng)取得了做實個人帳戶的，但要解決全國個人帳戶空帳問題，特別是解決與此緊密關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本或政府隱形債務(wù)問題，仍然是十分艱巨的任務(wù)。據(jù)世界銀行、原國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室、勞動和社會保障部等課題研究提供的數(shù)據(jù)，我國養(yǎng)老保險隱形債務(wù)大致在3萬到5萬億元人民幣。2、對其他社會保障項目的壓力。人口老齡化對社會保障體系的壓力是全面的，并不僅限于養(yǎng)老保險。醫(yī)療保險也直接受到人口老齡化的影響。據(jù)國內(nèi)外的有關(guān)資料，人均醫(yī)療費用和年齡密切相關(guān)，一般情況下，60歲以上年齡組的醫(yī)療費用是60歲以下年齡組醫(yī)療費用的3倍——5倍。美國、日本以及歐洲一些國家醫(yī)療費用大幅度增長的原因，除了醫(yī)療技術(shù)發(fā)展造成的費用增加，主要是人口老齡化。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計信息中心關(guān)于《中國健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對經(jīng)濟社會的影響》提出，即便是按1998年的醫(yī)療實際費用支出計算，人口老化帶來的醫(yī)療需求量負(fù)擔(dān)到2025年將增加47%,如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費用按GDP年增長率同比增長，我國醫(yī)療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上，占當(dāng)年GDP的12%左右。人口老齡化還直接帶來勞動力市場供求關(guān)系的變化，從而影響到失業(yè)保險。我國經(jīng)濟發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期，必然要求勞動力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進行調(diào)整，而老年職工在這樣的調(diào)整過程中處于不利地位，大量中老年職工過早退出就業(yè)的趨勢和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導(dǎo)向偏重于那一方，最終都是對整體社會保障制度的壓力。此外；人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對社會福利、社會救濟、以及優(yōu)撫安置等等社會保障項目都將產(chǎn)生不同程度的影響。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌對社會保障體系的壓力是多方面的，突出的是結(jié)構(gòu)性失業(yè)、擴大覆蓋面和社會共濟三個問題。1、結(jié)構(gòu)性失業(yè)。國有企業(yè)改革還沒有完成，行政機構(gòu)和事業(yè)單位的改革起步不久，改革初期要求國有單位在內(nèi)部消化冗員的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄聧彿至?，盡快將隱形失業(yè)轉(zhuǎn)化為社會失業(yè)。近年來，盡管國有企業(yè)已經(jīng)下崗分流了2600萬人，但目前滯留在再就業(yè)服務(wù)中心的還有近400萬人，國有企業(yè)改革還可能向社會再釋放1000萬富余人員。此外，機關(guān)、事業(yè)單位的改革也將向社會釋放上百萬人員。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌所必然產(chǎn)生的勞動力技術(shù)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，加上每年新增1000多萬就業(yè)人口和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，使我國社會保障體系面臨著特殊的失業(yè)壓力。2、擴大覆蓋面。非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，要求盡快把長期只適用于國有單位和部分集體企業(yè)的社會保險制度擴大覆蓋范圍。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，擴大社會保障覆蓋面問題主要表現(xiàn)在社會保險方面。近年來，城鎮(zhèn)社會保險的覆蓋面有所擴大。但除了養(yǎng)老、失業(yè)保險，其他保險的實際覆蓋面都過小，這不符合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，既不利于不同所有制企業(yè)之間平等競爭，也不利于保護非國有企業(yè)職工的應(yīng)有的權(quán)益。但要擴大社會保險覆蓋面，又遇到許多具體困難。一是基本保險制度改革不到位，擴大覆蓋面可能產(chǎn)生“高福利、廣覆蓋”的問題。二是勞動力市場不健全，有相當(dāng)數(shù)量的職工享受著國有單位的社會保險和住房等福利，卻通過各種途徑在為私營企業(yè)和個體業(yè)者打工。這在一定程度上減輕了國有企業(yè)富余人員對社會的壓力，但也應(yīng)看到，這種情況將導(dǎo)致許多國有企業(yè)變相成為私營和個體經(jīng)濟的社會保險機構(gòu)，使其在市場競爭中處于極為不利的地位，也使擴大社會保險覆蓋面的工作處于尷尬局面。此外，社會保障立法滯后，現(xiàn)有的法規(guī)立法層次不高，使得擴大覆蓋面的法律約束力不強。3、社會共濟。改革初期，收入分配方面的主要問題是平均主義。近年來，盡管在一些行業(yè)和部門內(nèi)部依然存在一定的平均主義，但從全社會看，貧富差距呈現(xiàn)擴大趨勢，貧富懸殊問題日益突出。面對日益擴大的收入分配差距，我國社會保障制度改革的著力點應(yīng)當(dāng)及時進行相應(yīng)調(diào)整。改革初期，社會保障的著力點在總的原則上是強調(diào)引入效率原則，延續(xù)至今，在某種程度上還有加大分配差距的問題。經(jīng)過二次分配，我國居民收入差距，包括地區(qū)差距和國有經(jīng)濟內(nèi)部不合理的行業(yè)差距、部門差距反而進一步擴大了。特別是城市和農(nóng)村居民收入差距，據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2001年為3：1，但如果加上城市居民的社會保障和福利收入，這一差距反而擴大到5倍以上。近年來國家加大了對困難群體的關(guān)注，注意向低收入者傾斜，但通過和社會保障轉(zhuǎn)移平抑收入差距的作用還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。如何通過稅收和社會保障福利轉(zhuǎn)移支付縮小一次分配差距，同時避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”，是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌新階段中社會保障體系建設(shè)面臨的又一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。建立社會保障制度的初衷是保護困難群體，實行社會共濟，維護社會穩(wěn)定。同時，這項制度一旦建立起來，就有大量的基金可以使用，而如何恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整用人單位和職工的交費率，調(diào)整不同項目、不同群體的社會保障費用支付比例，又會對積累和消費產(chǎn)生巨大作用，影響宏觀經(jīng)濟。我國社會保障制度是在計劃經(jīng)濟下建立起來的，那時根本不可能考慮如何適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的宏觀經(jīng)濟波動問題，改革以來，又長期處于通貨膨脹的壓力下，只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢，如何建立一整套正常的調(diào)整機制，靈活調(diào)節(jié)和運用社會保障資金，在經(jīng)濟過熱時促使其降溫，在經(jīng)濟下滑時促使其增長，還十分缺乏經(jīng)驗。1998年以來，在分析我國出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢時，社會保障制度改革受到兩方面的指責(zé)：一些人指責(zé)社會保障制度改革滯后，致使國有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負(fù)擔(dān)始終難以減輕，而同時非國有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會保障制度覆蓋，致使社會保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長通貨緊縮的原因之一；另一些人則認(rèn)為對傳統(tǒng)社會保障制度改革的力度過大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險以及住房等都加大了國有企業(yè)職工人個的負(fù)擔(dān)，致使職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當(dāng)期消費，從而不利于啟動經(jīng)濟。不論社會保障制度改革是滯后了，還是一些重要項目的改革力度過大了，中外學(xué)者以及政府有關(guān)部門都注意到我國的社會保障制度還不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟波動的需要，也可以說，社會保障制度還沒有發(fā)揮其在熨平經(jīng)濟波動中的應(yīng)有功能。西方國家社會保障制度已有近百年的歷史，還在隨著社會經(jīng)濟的變動不斷調(diào)整。我國社會保障體系建設(shè)正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和人口老化的壓力下，雖然取得了一定突破，框架基本建立，但還遠(yuǎn)談不上完善和健全。從現(xiàn)在起到2020年，要適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的需要，我國社會保障體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。從體系建設(shè)的角度看，我國社會保障制度存在三大問題，一是不同社會群體間的保障水平差異過大；二是由于農(nóng)村基本沒有社會保障，基本社會保障的覆蓋面??；三是多層次保障體系沒有建立起來，國家強制性基本保障仍然在唱獨角戲。在未來的20年內(nèi)，必須加快解決這三個問題。1、調(diào)整城鎮(zhèn)企業(yè)與機關(guān)、事業(yè)單位的社會保障待遇水平。從1998年起，原來分別適用于企業(yè)和機關(guān)、事業(yè)單位的公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療保險已經(jīng)統(tǒng)一為新的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。目前社會保障待遇水平差距過大的問題突出表現(xiàn)在養(yǎng)老保險方面。由于機關(guān)、事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設(shè)，造成機關(guān)、事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。近幾年公務(wù)員調(diào)整工資，事業(yè)單位跟著調(diào)整，這些單位的離退休人員也同樣調(diào)整，而企業(yè)退休人員退休金調(diào)整緩慢，一些同時參加革命工作的老同志退下來，在機關(guān)事業(yè)單位的，養(yǎng)老金比在企業(yè)的高一倍，引發(fā)許多不必要的社會矛盾。在一定程度上阻礙了職工在企業(yè)與機關(guān)、事業(yè)單位之間的合理流動。從我國國情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立適用于城鎮(zhèn)所有勞動者的基本養(yǎng)老保險制度。這方面，國際經(jīng)驗值得借鑒，如美國在1984年把過去分設(shè)的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度和私營企業(yè)雇員養(yǎng)老保險制度合并成統(tǒng)一的聯(lián)邦養(yǎng)老保險制度；日本在1986年把過去分設(shè)的公務(wù)員、私營企業(yè)雇員和個體經(jīng)營者養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一設(shè)計，建立了覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。我國國有企業(yè)職工遠(yuǎn)比美國、日本等市場經(jīng)濟國家國有企業(yè)的職工多，同時國有企業(yè)職工，特別是企業(yè)人員和機關(guān)、事業(yè)單位的人員相互流動較多，有必要在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險制度。這樣的基本養(yǎng)老保險制度可以和現(xiàn)在的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度大致相同，只是企業(yè)繳費改為用人單位繳費。同時，在基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的前提下，分別設(shè)計企業(yè)的補充養(yǎng)老保險和機關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險。企業(yè)的補充養(yǎng)老保險水平高低將在很大程度上取決于本企業(yè)的經(jīng)濟效益，而機關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險則不會受到效益的影響，主要由供款，當(dāng)然個人也要繳納一定的保費。機關(guān)、事業(yè)單位的這種附加保險類似日本在國民年金之上建立的公務(wù)員共濟組合年金，或美國的聯(lián)邦政府機構(gòu)以及州政府機構(gòu)建立的適用于公務(wù)員的“私人年金”。2、穩(wěn)步推進農(nóng)村社會保障，擴大基本保障覆蓋面。1952年國際勞工組織制定的社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約提出，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險至少應(yīng)當(dāng)覆蓋全體居民的20％。我國社會保障的原則之一是實行低水平、廣覆蓋，但截止2002年第三季度，我國養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別只占全體居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆蓋面還達不到國際最低標(biāo)準(zhǔn)。其主要原因是農(nóng)村缺乏基本社會保障。在二元經(jīng)濟狀況下，不可能建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，但也不應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)一次分配差距已經(jīng)很不合理的情況下，讓二次分配進一步擴大這一差距。黨的16大報告指出，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，已經(jīng)把農(nóng)村社會保障提到全面建設(shè)小康社會的重要議事日程。農(nóng)村開展社會保障體系建設(shè)要因地制宜，分類指導(dǎo)。一是重點建立農(nóng)村最低生活保障制度。近年來廣東、浙江等省已在全省推行了農(nóng)村最低生活保障，全國已有27個?。ㄊ?、自治區(qū)）的2037個縣、市、區(qū)開展了農(nóng)村低保工作。但據(jù)2002年民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)快報報道，截至2002年低，農(nóng)村居民享受最低生活保障的人數(shù)僅有404.7萬人，而農(nóng)村的貧困人口有3000多萬。如果到2020年左右能形成覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的最低生活保障制度，將是我國社會保障體系建設(shè)的一個歷史性進步。二是加大政府對農(nóng)村衛(wèi)生的投入，大力推行以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，開展農(nóng)村醫(yī)療救助，解決農(nóng)村因病致貧、因病返貧問題。開展這一工作，要堅持自愿原則，實行民主管理，采用民辦公助的籌資方式，同時加強縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的建設(shè)，促進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)加快發(fā)展。三是通過試點，穩(wěn)步開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。一些省市在20世紀(jì)90年代中期就開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。到2001年底，農(nóng)村參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達到5995萬人，積累基金216億元。從全國看，目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，最需要的是對低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困老人進行救助，全面開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件還不夠成熟。少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，可以繼續(xù)探索由政府組織實施的社會養(yǎng)老保險，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)可以在重點開展最低生活保障的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民購買商業(yè)養(yǎng)老保險和人壽保險。3、建立多層次社會保障體系。近年來，我國在基本保障制度的改革方面有一些突破性進展，相比之下，補充保障層次的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。目前，實行企業(yè)年金的職工不到全部職工的5％，積累基金100多億元，與基本養(yǎng)老保險已經(jīng)覆蓋近1.4億職工和離退休人員，累計基金上千億元相比，可以說，我國的養(yǎng)老保險體系中，至今仍然是國家基本保障在唱獨角戲。補充醫(yī)療保險的發(fā)展也十分緩慢。國務(wù)院要求各地明確基本醫(yī)療保險的封頂線，超出封頂線以上的醫(yī)療費用要通過補充保險來解決。從全國看，補充醫(yī)療保險還處在探索和起步階段。補充保險發(fā)展緩慢，在一定程度上又制約了基本保險制度的改革。因為要降低國家負(fù)擔(dān)的基本保險待遇水平，必須大力發(fā)展補充保險，以保證職工保險待遇總水平不致因基本保險待遇減少而大幅度下降。此外，補充保險還可以較好地體現(xiàn)不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展差別，有利于在社會保障領(lǐng)域?qū)嵭泄胶托试瓌t相結(jié)合。政府對企業(yè)補充保險和職工個人的儲蓄性保險應(yīng)給予一定的政策扶持。目前對企業(yè)補充醫(yī)療保險已經(jīng)明確給與4％的稅收優(yōu)惠，對企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠還只在遼寧試點和擴大試點地區(qū)實行。發(fā)達國家的養(yǎng)老保險體系中，由企業(yè)自愿舉辦的年金或稱為企業(yè)年金有著十分重要的作用。目前發(fā)達國家社會保障制度改革的趨勢是減少國家的負(fù)擔(dān)，發(fā)展私人養(yǎng)老、醫(yī)療保險等補充保險。此外，職工互助合作保障和個人儲蓄性保障都應(yīng)當(dāng)有較大的發(fā)展。我國養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變到部分積累制是