工傷保險省級統(tǒng)籌管理的問題與反思

工傷保險省級統(tǒng)籌管理的問題與反思工傷保險是世界上最早建立的社會保險制度之一，在社會保障體系中占有重要地位。我國工傷保險制度啟動時間不長，相關(guān)制度設(shè)計及管理機(jī)制尚不完善，基金統(tǒng)籌層級問題一直困擾著工傷保險制度的管理。根據(jù)我國《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定，工傷保險基金也要逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。但是，由于工傷保險制度自身的特殊性，工傷保險基金的統(tǒng)籌管理層級并非越高越好。除了基金的共濟(jì)能力和抗風(fēng)險能力外，政府和企業(yè)主體的責(zé)任意識、制度保障的公平性等問題也應(yīng)重點(diǎn)考慮。適度的工傷保險統(tǒng)籌層次應(yīng)當(dāng)與政府的管理主體責(zé)任、企業(yè)的工傷事故防控能力相適應(yīng)?？煽紤]在“市級統(tǒng)籌+省級調(diào)劑金”的基礎(chǔ)上，通過發(fā)揮“行業(yè)差別費(fèi)率”和“浮動費(fèi)率”機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化基層政府的監(jiān)管意識和一線企業(yè)的責(zé)任意識，共同防控工傷事故的發(fā)生。標(biāo)簽：工傷保險；省級統(tǒng)籌；統(tǒng)籌管理一、引言工傷保險又稱職業(yè)傷害保險，是世界上最早建立的社會保險項(xiàng)目之一。它是由社會性的工傷保險基金為勞動者在生產(chǎn)、工作中遭受意外傷害或職業(yè)病傷害時，提供醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、職業(yè)康復(fù)、傷亡者遺屬補(bǔ)償?shù)缺Ｕ系闹贫?，其目?biāo)是免除勞動者的后顧之憂，分散社會風(fēng)險。自1884年德國頒布世界上第一部《傷亡事故保險法》以來，到2000年，全世界近200個國家和地區(qū)中，已有172個國家和地區(qū)建立了社會保障制度。其中，有164個國家建立了工傷保險制度，其他30多個國家和地區(qū)也有與工傷事故相關(guān)的保障制度安排。①“統(tǒng)籌層次”一般指社會保險基金池的統(tǒng)籌管理層級，經(jīng)常以相應(yīng)的行政管理范圍為參照。我國工傷保險制度啟動時間不長。由于歷史原因，2004年我國《工傷保險條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確的規(guī)定，而是效仿了養(yǎng)老和醫(yī)療保險的縣級統(tǒng)籌管理模式。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，工傷保險縣級統(tǒng)籌的局限性愈加明顯，易導(dǎo)致基金安全隱患及經(jīng)辦管理服務(wù)的“碎片化”等問題，從而阻礙制度發(fā)展，因而有學(xué)者主張工傷保險縣級統(tǒng)籌應(yīng)由省級統(tǒng)籌替代②?！笆濉逼陂g，國家人社部一直致力于推動工傷保險市級統(tǒng)籌，逐步建立省級基金調(diào)劑金，并積極主張實(shí)行省級統(tǒng)籌管理。2010年頒布的我國《社會保險法》第64條以國家法律的形式對社會保險統(tǒng)籌層次作出了規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌?！钡?，我國《社會保險法》實(shí)施以來，全國各地推進(jìn)提升工傷保險統(tǒng)籌層次的實(shí)踐探索進(jìn)展緩慢。迄今為止，僅有4個直轄市實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，8個省實(shí)現(xiàn)了市級統(tǒng)籌，其余各地依然采取縣級統(tǒng)籌管理模式。本文結(jié)合社會保險的統(tǒng)籌層次管理理論，對我國工傷保險統(tǒng)籌層次的五種類型、演變路徑、管理現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行梳理，對工傷保險適度統(tǒng)籌管理層級進(jìn)行探討。“大數(shù)法則”也稱“大數(shù)概率論”，是現(xiàn)代保險學(xué)的數(shù)理基礎(chǔ)?！按髷?shù)法則”指的是統(tǒng)籌層次越高，覆蓋面越廣，參保繳費(fèi)人數(shù)則越多，保險基金池的抗風(fēng)險能力就越強(qiáng)；反之，則越小。③一般認(rèn)為，社會保險制度遵循“大數(shù)法則”的基本原理，工傷保險當(dāng)然也遵循其道。但是，工傷保險的統(tǒng)籌層次是不是越高越好，學(xué)界認(rèn)識并不統(tǒng)一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提高工傷保險的統(tǒng)籌層次可以增強(qiáng)其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同時也有利于克服區(qū)域間的不平衡，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)待遇公平。④當(dāng)前，一些地方實(shí)行工傷保險縣市級統(tǒng)籌，使得一些高危行業(yè)被拒之門外，難以保障勞動者的合法權(quán)益。⑤也有學(xué)者對一味提高統(tǒng)籌層次可能導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重、管理無效率的情況有所擔(dān)憂，主張謹(jǐn)慎看待統(tǒng)籌層次的提升。如張軍等人認(rèn)為，不宜過多依賴社會保險統(tǒng)籌管理層次。像山西這樣的資源型省份，省級統(tǒng)籌不但難以解決煤炭行業(yè)工傷保險基金不足的問題，還會影響到全省的工傷保險基金平衡。⑥一些學(xué)者對統(tǒng)籌層級提高到省級統(tǒng)籌所帶來的難題進(jìn)行了研究，形成了兩種截然相反的意見。贊成者認(rèn)為，根據(jù)實(shí)際管理運(yùn)行情況，適度提高工傷保險統(tǒng)籌層次是可行的，也是必要的，統(tǒng)一政策是前提，明確政府責(zé)任是關(guān)鍵，加強(qiáng)管理是保障，充分利用信息技術(shù)是必要支撐。⑦我國《社會保險法》雖然明確了要實(shí)現(xiàn)工傷保險省級統(tǒng)籌，但要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還面臨著諸多障礙，最大的難點(diǎn)在于區(qū)域發(fā)展的不平衡和地區(qū)間不同利益格局的制約。不同地區(qū)在歷史債務(wù)、社會保險覆蓋范圍、待遇水平等方面存在差異，且長期以來形成了中央、地方、企業(yè)、個人等不同的利益格局，嚴(yán)重制約著統(tǒng)籌層次的提高。⑧反對者認(rèn)為，社會保險資金的省級平衡，等于弱化了市縣級政府的責(zé)任，如何維持市縣級政府的積極性，是實(shí)現(xiàn)資金省級平衡的重點(diǎn)和難點(diǎn)。⑨統(tǒng)籌層次提高將會發(fā)生不同地區(qū)利益失衡現(xiàn)象，統(tǒng)籌層次越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性會越低。⑩省級統(tǒng)籌的難點(diǎn)在于如何平衡市縣級政府與省級政府的權(quán)利與責(zé)任，同時謹(jǐn)防道德風(fēng)險的出現(xiàn)。其實(shí)，單就基金池的風(fēng)險共濟(jì)能力而言，基金池規(guī)模越大，化解風(fēng)險的能力越強(qiáng)。但在具體的管理中，提升工傷保險統(tǒng)籌層次的難點(diǎn)不僅是要面臨如何劃分各級政府責(zé)任、打破利益藩籬、統(tǒng)一思想認(rèn)識的問題，更為重要的是要考慮如何調(diào)動包括企業(yè)在內(nèi)的多元主體的積極性，使其共同發(fā)揮工傷預(yù)防的作用，防范道德風(fēng)險的發(fā)生。在提升統(tǒng)籌層次的過程中，要充分研究和高度重視企業(yè)主體的責(zé)任變化。因?yàn)槠髽I(yè)在工傷保險預(yù)防中同樣起著重要的作用，這是工傷保險相對于其他社會保險項(xiàng)目所不同的地方，也是工傷保險制度獨(dú)有的特點(diǎn)所決定的。第一，工傷保險統(tǒng)籌層次關(guān)涉其基金池的兜底責(zé)任。研究工傷保險統(tǒng)籌層次，不僅要考慮基金問題，更要考慮各級管理主體的責(zé)權(quán)關(guān)系。統(tǒng)籌層次提高，意味著在統(tǒng)籌范圍內(nèi)公平性的增強(qiáng)，但同時也就要求統(tǒng)籌范圍內(nèi)的財政具有相當(dāng)強(qiáng)的填空補(bǔ)缺的能力。在縣級統(tǒng)籌管理模式下，社會保險基金共濟(jì)的兜底責(zé)任是由縣級人民政府和全縣范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)的。同理，在市級、省級和國家統(tǒng)籌管理模式下，基金共濟(jì)的責(zé)任分別由市級、省級人民政府和中央政府及其范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)。一般來說，各級政府的責(zé)任能力與基金池的抗風(fēng)險能力以及制度的公平性成正比（見表1）。第二，研究工傷保險統(tǒng)籌管理層次，必須充分考慮各參與主體的道德風(fēng)險。所謂道德風(fēng)險是指人們享有自己行為的收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁給別人，從而造成他人損失的可能性。在工傷保險統(tǒng)籌中，從市級統(tǒng)籌提高到省級統(tǒng)籌，極有可能引發(fā)道德風(fēng)險。這種道德風(fēng)險體現(xiàn)在：實(shí)行省級統(tǒng)籌意味著較統(tǒng)籌層次低一級的地方政府將不需要為支付工傷保險金兜底，這會使這些地方政府對工傷保險基金的支付風(fēng)險有所松懈，不再會花大力氣擴(kuò)大工傷保險覆蓋面，不再會積極提高基金征繳力度，有的地方政府甚至?xí)`規(guī)做出降低繳費(fèi)率、違規(guī)認(rèn)定工傷等行為。工傷保險統(tǒng)籌層次提高的過程，實(shí)質(zhì)上是各相關(guān)利益主體相互博弈的過程。博弈包括市縣級地方政府與省級政府的博弈、省級政府與中央政府的博弈、各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，以及在制度運(yùn)行中相關(guān)的財政部門等的利益矛盾等?？梢哉f，各相關(guān)利益主體都站在各自的立場上，為使自身利益最大化而參加到利益的角逐中，使整個制度改革都深深刻上了各利益主體的行為痕跡。因此，結(jié)合主體責(zé)任、風(fēng)險控制能力、基金池風(fēng)險程度和保障公平性程度，可將各級統(tǒng)籌層次的規(guī)律和特點(diǎn)概括如下（見表1）。表1工傷保險基金統(tǒng)籌層次的影響因素第三，盲目提升工傷保險統(tǒng)籌層次需警惕“大數(shù)法則”的理論陷阱。大數(shù)法則是提高工傷保險統(tǒng)籌層次的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。工傷保險強(qiáng)調(diào)的制度公平目標(biāo)主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是社會成員參與的機(jī)會公平。任何社會成員凡符合工傷保險制度規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富等均被強(qiáng)制性納入工傷保險范圍。工傷保險的社會化程度愈高，這種機(jī)會的公平性就愈充分。二是工傷保險社會統(tǒng)籌。通過統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會成員之間的互助互濟(jì)，在一定程度上縮小社會成員發(fā)展結(jié)果的不公平。激烈的市場競爭使一些勞動者在喪失勞動能力后可能陷入生活困境，進(jìn)而可能威脅社會穩(wěn)定。而健全的工傷保險制度可以保障社會成員受傷時基本生活不受影響，起到市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的潤滑劑作用，從而為提高經(jīng)濟(jì)效率創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。因此，完善的工傷保險制度是維護(hù)社會公平與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的和諧統(tǒng)一。但是，人們往往容易忽略的是，上述分析實(shí)際上存在著理論陷阱，即“大數(shù)法則”的成立是基于保險對象同質(zhì)性和風(fēng)險概率一致性這樣的基本前提?！按髷?shù)法則”要求“風(fēng)險單位彼此之間具有高度的相關(guān)性”，也即參保單位或?qū)ο筅呌谝恢滦?。由此，引發(fā)工傷保險的一個基本問題就是，將高風(fēng)險行業(yè)和低風(fēng)險行業(yè)強(qiáng)行放入一個統(tǒng)籌池，到底是制度公平的體現(xiàn)還是有違制度公平呢？這些理論爭議決定了工傷保險制度到底是執(zhí)行單一費(fèi)率還是行業(yè)差別費(fèi)率的問題，繼而影響到工傷保險的制度模式以及基金的統(tǒng)籌管理模式。這些研究同樣是提高工傷保險統(tǒng)籌層次后能否更好地實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率及其費(fèi)率浮動機(jī)制的理論基礎(chǔ)。三、我國工傷保險統(tǒng)籌管理的地方實(shí)踐我國工傷保險統(tǒng)籌是從縣級統(tǒng)籌起步的。2004年國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》），對工傷保險基金的籌集和使用、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國工傷保險制度進(jìn)入全面社會統(tǒng)籌的階段，各省均根據(jù)《條例》出臺了具體的實(shí)施辦法，同時成立了相應(yīng)的管理部門——工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)、勞動能力鑒定機(jī)構(gòu)和工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于歷史原因，《條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確規(guī)定，全國半數(shù)以上的省份承襲了原縣級統(tǒng)籌的管理模式（見表2）。到2005年底，全國除港澳臺以外的31個省份中有19個省份實(shí)行了工傷保險縣級統(tǒng)籌。隨著我國工傷保險制度不斷發(fā)展，原縣級統(tǒng)籌管理模式的統(tǒng)籌層次低、抗風(fēng)險能力弱、易發(fā)生基金缺口的弊端逐漸顯現(xiàn)，個別縣、市出現(xiàn)了工傷保險基金收不抵支、擴(kuò)面工作難以進(jìn)行、風(fēng)險逐步增大的嚴(yán)峻局面。2008年以來，國家人力資源和社會保障部開始計劃逐步提高工傷保險統(tǒng)籌管理層次。在國家人力資源和社會保障部的推動下，2010年全國近半數(shù)的省份實(shí)現(xiàn)了工傷保險地市級以上統(tǒng)籌，全國工傷保險統(tǒng)籌地區(qū)共計986個，其中省級統(tǒng)籌4個（北京、天津、上海、重慶），占0.4%；地市級統(tǒng)籌277個，占28.1%；縣級統(tǒng)籌669個，占67.8%；委托企（行）業(yè)單建統(tǒng)籌36個，占3.7%；17個省份實(shí)現(xiàn)全省地市級以上統(tǒng)籌，占全國的53%，其中地市級統(tǒng)籌中統(tǒng)收統(tǒng)支模式的占90.3%，其余為調(diào)劑金模式。對此，實(shí)踐很快證明，市級統(tǒng)籌管理并不能滿足基金共濟(jì)的需要，一些地方產(chǎn)生了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次的需求和動機(jī)。但貴州等先行探索并實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌管理的地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，工傷保險的省級統(tǒng)籌也存在諸多問題。1.地方管理責(zé)任主體地位被削弱在省級管理制度模式下，市縣級經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)責(zé)任主體地位被大大削弱，邊界責(zé)任更加模糊。市縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因?yàn)橛姓{(diào)劑金的兜底依賴，基金管理責(zé)任的主體意識被相對分散化。在省級調(diào)劑金制度下，工傷保險基金缺口的兜底責(zé)任仍在市縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于相當(dāng)一部分工傷保險基金被上解，地方的積極性還是受到了一定程度上的影響。目前，全國多數(shù)地方仍然實(shí)行“市縣統(tǒng)籌+省級調(diào)劑金”模式，該機(jī)制最大的問題就是省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏有效的管理和激勵手段。2.省級統(tǒng)籌監(jiān)管難度高由于我國工傷保險制度建設(shè)起步晚，有關(guān)經(jīng)辦管理的監(jiān)督考核體系尚不健全，相關(guān)的科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)比較缺乏。統(tǒng)籌地區(qū)一旦發(fā)生基金缺口危機(jī)，其最先想到的便是等待上級機(jī)構(gòu)的救助和調(diào)劑。但上級機(jī)構(gòu)在接到下級機(jī)構(gòu)的調(diào)劑申請報告后，往往因編制限制、人手不足、能力手段不夠等制約，難以就下級機(jī)構(gòu)的基金缺口責(zé)任做出科學(xué)評估。另外，法制建設(shè)滯后，缺乏有關(guān)公開、公正的運(yùn)行決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也使上級機(jī)構(gòu)在具體決策過程中難以就基金缺口問題做出準(zhǔn)確的評估?，F(xiàn)實(shí)中的調(diào)劑金決策機(jī)制隨意性強(qiáng)，往往受人情關(guān)系、地方公關(guān)等因素的限制。而從制度機(jī)制上說，省級統(tǒng)籌制度也存在著各級機(jī)構(gòu)工傷保險財權(quán)責(zé)任不清晰的問題，容易產(chǎn)生爭議并導(dǎo)致權(quán)力尋租等弊端。3.實(shí)施行業(yè)差別費(fèi)率及浮動費(fèi)率機(jī)制受限制在實(shí)施省級統(tǒng)籌以前，地方政府迫于基金收支平衡的壓力，在探索行業(yè)浮動費(fèi)率和差別費(fèi)率方面積極性較高。當(dāng)統(tǒng)籌層次提高后，地方政府責(zé)任降低，極大影響了工傷保險行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率機(jī)制的執(zhí)行效果。貴州省等地的實(shí)踐表明，在省級統(tǒng)籌格局下，行業(yè)差別費(fèi)率機(jī)制被淡化。2009年以來，貴州省遵義市在工傷保險方面積極探索推行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率機(jī)制，取得了良好效果。自2012年開始實(shí)行省級統(tǒng)籌以后，該市工傷保險行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率機(jī)制基本處于停滯狀態(tài)。建立和完善工傷保險浮動費(fèi)率機(jī)制，能進(jìn)一步平衡企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)費(fèi)率水平更趨合理，從而有利于調(diào)動企業(yè)參保的積極性，解決目前部分地區(qū)出現(xiàn)的參保結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，促進(jìn)工傷保險擴(kuò)面征繳工作。但是，目前全國僅海南省和廣東省有地方人大的相關(guān)立法強(qiáng)調(diào)工傷保險的地方政府責(zé)任，許多地方并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的實(shí)施意見。四、域外管理經(jīng)驗(yàn)與啟示發(fā)達(dá)國家工傷保險發(fā)展時間較長，形成了相對成熟的制度體系。因國情和制度模式差異，國外學(xué)界對工傷保險制度的研究多集中在基金的籌資、投資以及工傷保險待遇補(bǔ)償?shù)墓叫缘葐栴}上。國際上，與我國社會保險基金統(tǒng)籌層級相對應(yīng)的英文術(shù)語為“Polling”，意為“基金風(fēng)險池”，一般側(cè)重基金管理的層級和覆蓋人群的規(guī)模。不同國家有著不同的工傷保險制度模式以及不同的基金籌集、管理和待遇保障模式。概括起來，西方發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度可劃分為三種模式：一是德國模式。由公立機(jī)構(gòu)即同業(yè)公會負(fù)責(zé)經(jīng)辦工傷保險事務(wù)，主要采取行業(yè)差別費(fèi)率，為多數(shù)發(fā)達(dá)國家工傷保險制度所效仿。二是美國模式。通過公立機(jī)構(gòu)、私營保險公司以及雇主自我保險等多種方式共同承辦工傷保險事務(wù)、支付工傷保險費(fèi)用。三是以新西蘭、荷蘭、瑞士為代表的模式。不區(qū)分工傷事故傷害與非工傷事故傷害，進(jìn)行一體式均等化賠償。第一種模式多實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌管理，以行業(yè)或企業(yè)差別費(fèi)率、浮動費(fèi)率為基礎(chǔ)籌集資金，各行業(yè)間的基金不能相互調(diào)劑。第二種是區(qū)域統(tǒng)籌的差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率模式。如美國在聯(lián)邦法律框架內(nèi)，由各州組建州級層面的工傷保險統(tǒng)籌基金，對不同行業(yè)企業(yè)征收不同的費(fèi)率，并進(jìn)行費(fèi)率浮動。第三種是區(qū)域統(tǒng)籌模式下的統(tǒng)一固定費(fèi)率制。在所覆蓋的區(qū)域內(nèi)，針對所有行業(yè)企業(yè)征收相同的工傷保險費(fèi)率。從上述這些國家的情況來看，各種不同制度的籌資模式對應(yīng)著不同的基金管理體制和基金管理層級。就工傷保險基金的統(tǒng)籌管理層次來講，行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌以及混合統(tǒng)籌加調(diào)劑金模式都有，不一而足，關(guān)鍵在于具體的制度運(yùn)行環(huán)境和管理因素。其中，作為工傷保險制度建設(shè)起步早、制度體系較為完備的德國和美國，都未實(shí)行工傷保險的全國統(tǒng)籌或省級統(tǒng)籌。德國的主要特點(diǎn)是行業(yè)統(tǒng)籌，其全境工傷保險經(jīng)辦管理主體主要分為農(nóng)業(yè)同業(yè)公會、工商業(yè)同業(yè)公會、公務(wù)人員工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三大類。2010年，這三類機(jī)構(gòu)共56個，其中農(nóng)業(yè)同業(yè)會8個、工商業(yè)同業(yè)會21個、公務(wù)人員同業(yè)會27個。除公務(wù)人員的工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按屬地原則統(tǒng)籌管理外，其他各類工傷保險同業(yè)公會根據(jù)行業(yè)類別進(jìn)行組織，各行業(yè)間基金不能相互調(diào)劑。其基金缺口問題主要通過行業(yè)、企業(yè)差別費(fèi)率以及費(fèi)率浮動措施予以解決。與其風(fēng)險分散機(jī)制相對應(yīng)，德國高度重視行業(yè)工傷預(yù)防和企業(yè)主體的作用，其制度建構(gòu)理念主要是行業(yè)統(tǒng)籌模式下的勞資分責(zé)制。近年來，國際上有關(guān)醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次的研究情況也表明，建立在風(fēng)險管理與評估機(jī)制（RiskAdjustment/RiskEqualization）之上的統(tǒng)籌機(jī)制已成為研究的一個新趨勢，并在德國、美國、法國、瑞士、荷蘭、韓國和中國臺灣等國家和地區(qū)的理論界獲得高度認(rèn)同。所謂“基于風(fēng)險管理與評估進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，是指原本實(shí)行行業(yè)和地區(qū)性統(tǒng)籌的國家或地區(qū)，建立一個中央層面的醫(yī)療保險基金籌資再分配機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險管理和評估的基礎(chǔ)上，對部分或全部保費(fèi)收入實(shí)行再分配，達(dá)到在合并全國或地區(qū)風(fēng)險分散池的同時有效控制支出風(fēng)險的目的?？疾煊蛲?，可以得出以下兩點(diǎn)啟示：一是世界各國工傷保險制度統(tǒng)籌管理層次因制度模式和資金來源不同，往往采取不同的模式，其主要模式為行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌加調(diào)劑金制度。二是我國工傷保險制度主要效仿德國模式，其制度的主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)雇主責(zé)任和行業(yè)統(tǒng)籌，特別注重發(fā)揮工傷保險行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率的調(diào)控作用。五、總結(jié)和討論工傷保險制度的特殊性以及管理中監(jiān)管能力的不足，使得地方管理主體以及企業(yè)主體極易放松管理責(zé)任，發(fā)生道德風(fēng)險。這表明工傷保險統(tǒng)籌管理層級不宜越高越好。來自貴州、云南等地的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)也顯示，省級統(tǒng)籌模式依然面臨諸多新的問題。因此，工傷保險統(tǒng)籌管理層級應(yīng)以適度為要。1.適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定應(yīng)與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個突出問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大，工傷保險制度明顯受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的制約。如對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，將其置于一個標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)行統(tǒng)一的支付和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管制度設(shè)計是按照發(fā)達(dá)地區(qū)還是按照欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況確定，都會在一定程度上挫傷部分地區(qū)的積極性。因此，適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。在籌資和相對應(yīng)的待遇保障機(jī)制上，應(yīng)突出按比例籌資和按比例享受待遇，以增強(qiáng)制度彈性，調(diào)動地方的積極性。2.適度工傷保險統(tǒng)籌管理層次應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任在工傷保險統(tǒng)籌中，片面追求統(tǒng)籌層級容易導(dǎo)致地方政府和企業(yè)主體對工傷防控責(zé)任的忽略。提高統(tǒng)籌層次后，低一級政府不再為工傷保險待遇承擔(dān)兜底責(zé)任，必然會對轄區(qū)企業(yè)工傷保險防范有所松懈，繼而引發(fā)一系列與之相關(guān)的行為，如減弱擴(kuò)面征繳的力度、降低繳費(fèi)率甚至違規(guī)認(rèn)定工傷等。在省級監(jiān)督管理機(jī)制尚不健全、對基層政府考核機(jī)制尚不完善的情況下實(shí)行省級統(tǒng)籌，不利于發(fā)揮地方政府提高勞動安全的積極性。因此，適度的工傷保險統(tǒng)籌層次，必須充分考慮財政分級管理體制，防止地區(qū)出現(xiàn)道德風(fēng)險。在目前分級分稅財政管理體制下，地方政府仍應(yīng)是工傷保險統(tǒng)籌管理的重要責(zé)任主體。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定各級政府在工傷保險中的責(zé)任，仍是現(xiàn)階段的理性選擇。3.適度工傷保險統(tǒng)籌管理層次應(yīng)注重行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率的調(diào)控作用工傷保險浮動費(fèi)率是在國家行業(yè)差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)企業(yè)一定時期內(nèi)工傷事故率和工傷保險費(fèi)用收支情況展開評估，定期對企業(yè)費(fèi)率在其行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率基礎(chǔ)上給予上下浮動的機(jī)制。實(shí)行工傷保險行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率，對于完善工傷保險籌資機(jī)制、增強(qiáng)制度吸引力和開展企業(yè)工傷預(yù)防工作具有重要意義。高風(fēng)險行業(yè)聚集的縣市往往因基金抗風(fēng)險能力弱難以開展實(shí)施。實(shí)行更高一層的工傷保險基金統(tǒng)籌，如何充分合理地調(diào)動各地積極性、防范道德風(fēng)險是關(guān)鍵。因此，必須建立科學(xué)的基金分責(zé)機(jī)制和具體量化指標(biāo)，合理確定各級政府的工傷基金征繳責(zé)任，調(diào)動地方政府的積極性。一方面，要避免省級統(tǒng)籌后個別地區(qū)出現(xiàn)“吃大鍋飯”的情況，對于完不成征收目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)要求當(dāng)?shù)卣袚?dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，要避免過去“鞭打快?！焙汀笆罩ё晕移胶狻钡那闆r發(fā)生，對于實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收的地方政府，不再把收支平衡作為其主要責(zé)任，這也是省級統(tǒng)籌的意義所在。同時，要建立合理的費(fèi)率機(jī)制，通過實(shí)行“差別費(fèi)率+浮動費(fèi)率”，切實(shí)將費(fèi)率與企業(yè)的安全生產(chǎn)管理結(jié)合起來，下大力氣鼓勵、敦促企業(yè)加大事故預(yù)防的投入，從而降低事故的發(fā)生率，在減少基金支出的同時也降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)，形成工傷保險制度的良性發(fā)展?？傊?，工傷保險重在預(yù)防，其本質(zhì)是勞資責(zé)任險。無論是理論分析，還是國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)工傷保險基金缺口問題時，除了采取提高統(tǒng)籌層次的措施外，還可以通過提高繳費(fèi)基數(shù)、實(shí)施行業(yè)差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率、合理劃分各級政府責(zé)任、加強(qiáng)企業(yè)安全預(yù)防等多種方式予以解決。適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、管理主體責(zé)任、工傷風(fēng)險防控能力等因素相適應(yīng)，可以在“市級統(tǒng)籌+省級調(diào)劑金”的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化完善“行業(yè)差別費(fèi)率”和“浮動費(fèi)率”機(jī)制，增強(qiáng)基層政府的監(jiān)管意識和一線企業(yè)的責(zé)任意識，共同防控工傷事故的發(fā)生。注釋①胡勇等：《社會保障通論》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2008年，第97頁。②鄭秉文：《關(guān)于加快推進(jìn)省級社保統(tǒng)籌的建議》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2007年第1