政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景

政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景

[摘要]本文立足我國各地政府20多年來的實踐，對政府績效評估活動中的公民參與進行系統(tǒng)回顧、評價與展望。第一部分通過相關(guān)理論的討論，為政府績效評估中的公民參與構(gòu)建了一個概念體系和分析框架。第二和第三部分通過歷史回顧和比較，描述分析我國政府績效評估實踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實評價的基礎(chǔ)上，提出推進政府績效評估中公民參與理想模式和重點努力方向。[關(guān)鍵詞]績效評估；公民參與；政治參與公共組織績效評估是新公共管理的重要組成部分之一。政府部門實施績效評估的努力由來已久，[1]但“結(jié)果導向”和“外部責任”原則，無疑是當代政府績效評估區(qū)別于傳統(tǒng)實踐的主要特征。結(jié)果導向意味著評估側(cè)重點從投入、過程、產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變。[2]外部責任原則強調(diào)，績效評估不能像傳統(tǒng)實踐那樣局限于層級控制和內(nèi)部管理的改進，而應著眼于向公民展示績效水平并為此承擔相應的責任。用績效評估強化問責被視為政府責任機制的根本性變革，因為它向公眾展示了他們從交納的稅金中能夠得到什么。[3]結(jié)果導向和外部責任可以歸結(jié)為政府績效評估中的“公民為本”，要實現(xiàn)績效評估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進責任政府的有效機制，公民在績效評估過程中的廣泛參與至關(guān)重要。本文立足我國20多年來的實踐，對政府績效評估活動中的公民參與做一回顧、評價與展望。第一部分討論相關(guān)理論，旨在為政府績效評估中的公民參與構(gòu)建一個適當?shù)母拍铙w系和分析框架。第二和第三部分分別以“政府主導與公民無參與階段”、“公民有限參與階段”為題，通過歷史回顧和比較，描述政府績效評估實踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實評價的基礎(chǔ)上，提出推進政府績效評估中公民參與的著力點。理論、概念體系與分析框架雖然政府績效評估中的公民參與受到普遍重視，[4]但迄今為止，國內(nèi)外相關(guān)文獻中對此尚缺乏系統(tǒng)的理論研究。其原因也許是，對西方發(fā)達國家來說，績效評估中的公民參與屬于一個基本解決因而不需要深入探究的問題。但對我國而言，績效評估還處于初級階段，由于政治體制和環(huán)境等特點，公民參與尚在發(fā)展變化過程中。因此，要描述分析我國政府績效評估實踐中公民參與的發(fā)展歷程，首先有必要借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，構(gòu)建一個績效評估中公民參與的概念體系和分析框架。公民政治參與具有多樣化的形式和層次。在比較不同國家公民參與發(fā)展水平和制度演進的基礎(chǔ)上，SherrArstein提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為八種具體形式、三個階段：第一階段屬于“公民無參與”，對應形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”；第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”，公民在一定程度上具有進入公共政策過程和參與機會，但為保護其決策權(quán)力，政府會改變參與團體的權(quán)力分配來決定參與過程，公民參與的自主性程度不高；第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對社區(qū)的公共事務進行自主式的管理，其具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”。[5]與此類似，本杰明·巴伯(BenjaminBarber)在《強勢民主》一書中，劃分了公民政治參與的12種方式。[6]MarkAbramson等人把公民政治參與的角色分為“政府信息的消費者”、“政府服務的客戶”、“政府決策的參與者”三種類型。[7]馬克·霍哲等人則立足信息時代的大背景，探討超越投票箱的“數(shù)字化”公民參與潛力，認為公民參與正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府/公民之間廣泛互動的“動態(tài)模式”。[8]與范圍廣泛的公民政治參與相比，政府績效評估中的公民參與限于特定的舞臺，由此決定了參與的獨特范圍、方式以及相關(guān)主體之間的獨特關(guān)系。從公民和政府的關(guān)系看，政府及其組成部門是績效評估的客體，公民則是績效評估的主體。實踐中，公民的主體身份主要通過兩種形式來體現(xiàn)：一是公民團體或第三部門自發(fā)啟動、自主實施，對政府績效進行獨立的評價；二是公民參與由政府部門發(fā)起并組織實施的績效評估活動，參與方式從低層次的“信息接受”、“被動信息供給”(如顧客滿意度調(diào)查中填寫問卷、接受訪談等)等到高層次的“決策分享”(如共同選擇要評估的部門或項目、共同確定評估的內(nèi)容和側(cè)重點等)。據(jù)此可以把政府績效評估中的公民參與劃分為兩種基本形式：公民獨立實施的政府績效評估；政府績效評估中的公民介入。政府績效評估是一個由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動態(tài)過程，公民在政府績效評估中的介入涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個步驟，將公民參與融入每一步驟并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。[9]依據(jù)這一成果，可以把政府績效評估中公民介入的范圍概括表1評估與績效改進步驟與公民介入的方式和內(nèi)容評估本身并不是目的，充分利用相關(guān)信息提高組織績效和公共服務質(zhì)量才是績效評估的最終目的。不論獨立評估政府績效還是介入政府的績效評估活動，只有當公民意愿和評價產(chǎn)生了相應的影響或切實發(fā)揮了作用時，公民在績效評估中的主體地位才能夠真正確立。在這里，政府部門對公民評估的“回應”至關(guān)重要，主客體之間的互動和依存關(guān)系因此成為績效評估中公民參與的核心特征。換言之，作為“完全型政治參與”形式的公民“自主控制”和“自主治理”，在分析績效評估中的公民參與時并不適用。至于公民參與績效評估時發(fā)言權(quán)和影響力的大小，目前尚無科學的評判標準?？梢哉J為，公民的發(fā)言權(quán)和影響力類似一個連續(xù)譜，處于從毫無影響到?jīng)Q定性影響兩極之間的某一位置。上述討論涉及到政府績效評估中公民參與的三個重要方面：參與的基本形式，即“獨立自主實施”還是“介入政府發(fā)動的績效評估活動”；參與的范圍或廣度，即績效評估諸環(huán)節(jié)中公民具體參與了哪些環(huán)節(jié)；參與產(chǎn)生的實際影響，這既包括公民在績效評估諸環(huán)節(jié)決策中的發(fā)言權(quán)大小，又包括公民的滿意度表達在多大程度上能推進相關(guān)部門的工作改進。綜合三個方面的考慮，可以把績效評估中的公民參與劃分為以下五個層次：1、公民無參與：政府啟動并組織實施績效評估，目的限于控制和內(nèi)部管理，評估基本上屬于政府的內(nèi)部活動且評估結(jié)果主要由內(nèi)部消費，公民連“被動信息供給者”的角色也無從發(fā)揮；2、無效參與：公民獨立對政府績效進行評估，這本身反映了公民的參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結(jié)果缺乏積極的回應，公民評估活動從自主實施開始，以自我欣賞、自我消費結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久；3、有限參與：對公民獨立實施的政府績效評估而言，有限性主要表現(xiàn)為評價結(jié)果影響力的有限性；對政府績效評估中的公民介入來說，有限性既可以表現(xiàn)為公民僅參與了績效評估全過程的某些環(huán)節(jié)，又可以表現(xiàn)為公民參與績效評估諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，還可以表現(xiàn)為公民滿意度表達對部門的影響力有限；4、高度參與：公民介入政府啟動和實施的績效評估活動，不僅參與范圍廣(參與了績效評估諸環(huán)節(jié)的決策選擇)，而且公民參與能產(chǎn)生顯著的影響力；5、主導型參與：公民發(fā)動評估并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評估結(jié)果對政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。從公民中心的視角來看，這無疑是政府績效評估中公民參與的最高形態(tài)或模式，但國內(nèi)外實踐中目前尚無范例。公民參與的層次劃分及其參考因素可圖示本文隨后部分將參照以上概念體系和分析框架，對我國政府績效評估中公民參與的歷程進行回顧和展望。討論集中于政府績效評估中的公民介入這一基本形式，這一方面出于文章篇幅的限制，另一方面是因為，雖然近年來零點集團等民間團體開展了對政府績效的獨立評估，[10]但評估模式及其效果還有待觀察。政府主導與公民無參與階段政府組織績效評估進入我國是在改革開放時期，筆者把其發(fā)展歷程分為三個階段。第一階段從20世紀80年代中期到90年代初期，績效評估在“目標責任制”的旗幟下實施，并構(gòu)成目標責任制的重要組成部分。第二階段從20世紀90年代初期開始，持續(xù)大約10余年。這一時期績效評估的主要特征包括：目標責任制依然是績效評估主要載體，但采取了自上而下系統(tǒng)推進的方式；政府績效評估關(guān)注的焦點是經(jīng)濟增長。進入21世紀后，隨著最高領(lǐng)導集體的更替，政府的施政理念發(fā)生了明顯變化，績效評估由此進入了發(fā)展的第三階段，其特征是逐步擺脫過去的“GDP崇拜”，更關(guān)注民生和可持續(xù)發(fā)展，從而體現(xiàn)“科學發(fā)展觀”。[11]但從政府績效評估中的公民介入角度看，我國的發(fā)展可以說經(jīng)歷了兩個基本階段：20世紀80年代中期到本世紀初期，可以說是“政府主導與公民無參與階段”；本世紀初期至今，則屬于政府績效評估中公民“有限參與”階段。需要說明的是，上述階段劃分屬于一種發(fā)展趨勢的描述，不同階段并不存在一個清晰的時間界限。原因之一是，在中央政府沒有提出統(tǒng)一要求和制度規(guī)范的情況下，績效評估主要由地方政府啟動和實施，而各地的做法千差萬別。目標責任制在我國始于20世紀80年代中期，是國際流行的“目標管理”(MBO)技術(shù)的變通應用。目標管理包括組織目標的確立、目標的分解、目標進展狀況的監(jiān)測反饋、目標完成情況的考核評估等多個環(huán)節(jié)，組織績效評估無疑是其重要組成部分。這一時期的目標責任制具有自愿性質(zhì)，中央沒有提出統(tǒng)一要求，也沒有相應的規(guī)范和實施指南。1988年中國城市目標管理研究會成立時，共有13個大中型城市參加，[12]表明目標責任制的應用比較普遍。雖然這一時期目標責任制的實施情況缺乏完整紀錄和描述，但從少量簡評性質(zhì)的文章看，[13]基本上屬于政府內(nèi)部管理方法和技術(shù)的變革，公民在其中沒有發(fā)揮作用，甚至對有關(guān)實施情況也缺乏系統(tǒng)了解。與80年代的實踐相比，90年代的目標責任制具有兩個明顯特征：一是自上而下的系統(tǒng)推進，二是關(guān)注焦點是經(jīng)濟增長。有學者把這一管理體制稱為“壓力性體制”，即“一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”。壓力性體制的運行過程大致可分為四個階段。第一階段是指標和任務的確定，通常由上級政府設(shè)定，各項指標的增長幅度一般高于平均增長率，并與競爭者(鄰近地區(qū))拉開距離。第二階段是指標和任務的分解，簽訂崗位目標責任制是其“制度化”方式，因其政治色彩較濃，又被稱為“政治承包制”。政治承包由地方各級黨政領(lǐng)導部門牽頭，層層簽訂責任書，一直到基層政府中的一般工作人員，而且每經(jīng)過一個層次，派發(fā)的目標會被相應地拔高，以確保指標能夠完成。第三階段是指標任務的完成，即責任承擔者千方百計完成自己的義務。第四階段是指標和任務完成情況的評價，標準一般是建設(shè)項目的多少，引進資金的數(shù)量以及各種經(jīng)濟指標的增長幅度。成績突出者進行獎勵，未完成目標或成績不突出則實施處罰。獎懲不僅涉及物質(zhì)經(jīng)濟利益，更重要的是官員的升遷、榮辱都與指標的完成情況掛鉤，因此被形象地稱為“一手高指標，一手烏紗帽”。[14]表2展示了1999年F省C縣對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟責任目標完成的考核指標體系，從中對以經(jīng)濟增長為中心的“壓力型體制”下的績效評估內(nèi)容有一個初步印象。各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略和條件有很大的不同，由此帶來績效具體評價指標方面的差異，但總體上看，這一時期政府績效評估的基本內(nèi)容框架大同小異。表21999年F省C縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標體系筆者曾這樣概括我國績效評估實踐的主要特征：首先是其“內(nèi)向性”，評估主要是一種政府內(nèi)部的行為，由政府部門發(fā)動并組織實施，評價結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費”，對社會和公民相對封閉。其次是評估的“單向性”。從政府層級關(guān)系看，績效評估主要是上級對下級的評估；從行政機關(guān)與其它公共部門的關(guān)系來看，重視政府主管部門對所屬企、事業(yè)單位的評估，忽視企業(yè)、事業(yè)單位對各自主管部門的評估。第三是評估的“控制取向”，更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督。[15]這方面一個明顯的對比是，“國外相關(guān)文件多以‘XX人民有權(quán)利享受更好的政府服務……‘開場，而我國地方政府的類似文件中出現(xiàn)頻率最高的卻是‘為貫徹落實……‘或‘為保障政令暢通‘，內(nèi)部控制的特色很明顯”。[16]也許由于這一點，國外學者更多把考核評估作為中央控制地方和干部的手段來討論。[17]

在學習和落實“科學發(fā)展觀”的討論中，我國學者對以經(jīng)濟增長為中心的“壓力型體制”的是非功過已進行了很多分析，這里不再贅述。立足政府績效評估中的公民介入，我們可以得出一個結(jié)論：這一階段的績效評估完全由政府主導，雖然評估考核轟轟烈烈并導致干部之間激烈的“政績競爭”，但平民百姓只能扮演觀望者的角色，公民參與基本上處于零狀態(tài)。公民有限參與階段進入21世紀后，隨著最高領(lǐng)導集體的更替，我國政府的施政理念發(fā)生了明顯變化：高層形成了“經(jīng)濟增長不等于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展不等于社會進步，增長不是發(fā)展的目的而是發(fā)展的手段”共識，在這一基礎(chǔ)上提出了“以人為本”構(gòu)建“和諧社會”的目標，并依據(jù)新目標提出了新的發(fā)展戰(zhàn)略即“科學發(fā)展觀”，它包含了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等豐富內(nèi)涵。表32006年度設(shè)區(qū)市政府績效評估指標考核表在這一大背景下，改進傳統(tǒng)的政府績效評估體系受到高層的重視。2003年10月舉行的中共十六屆三中全會上，中共中央總書記胡錦濤指出：“要教育干部樹立正確的政績觀，包括正確看待政績、科學衡量政績。要樹立正確的政績觀，首先要樹立科學的發(fā)展觀，不堅持科學的發(fā)展觀，就不可能落實正確的政績觀?！粓猿终_的政績觀，也不可能落實科學的發(fā)展觀?！表憫邔印皹?gòu)建科學的政府績效評價體系”的要求，我國學術(shù)界和實踐界付出巨大努力，構(gòu)建能體現(xiàn)科學發(fā)展觀的評價體系：“綠色GDP”、“小康社會”評價指標等的學術(shù)研究，走出象牙塔并逐步在實踐中得以體現(xiàn)。人事部課題組提出了由3個一級指標、33個二級指標構(gòu)成的比較系統(tǒng)的“地方政府績效評價指標體系”。[18]許多地方政府也構(gòu)建了自己的評價體系。表3展示了2006年F省對設(shè)區(qū)市政府的績效評估指標體系。與先前的評估體系比較，近年來的評估重點有兩個明顯變化：(1)按照科學發(fā)展觀的要求，增加了新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、科技對GDP的貢獻率、能源消耗等方面的內(nèi)容，在抓總量增長的同時突出經(jīng)濟效益和可持續(xù)性；(2)社會職能和公共服務方面的指標大幅度增加，諸如就業(yè)、居民收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、治安等。其它地方的做法各有千秋，但政府績效評估的上述發(fā)展趨勢大致相同。另一種體現(xiàn)以人為本的績效評估模式是“為民辦實事”考核。表4是湖南省2007年的8件實事考核指標。[19]表42007年湖南省8件實事考核指標如果說上述變化主要反映了指標設(shè)計中向公民的傾斜，那么，公民介入政府績效評估在這一階段有了長足進展。首先，公民(居民)滿意率普遍列入評估指標體系，而且其權(quán)重呈現(xiàn)逐步加大的勢頭。以浙江省杭州市對市直機關(guān)的綜合績效考評為例，根據(jù)常務副市長孫景淼的介紹，這一工作的“價值核心”是“四個導向”：戰(zhàn)略導向、職責導向、群眾導向和績效導向?？荚u基本分為100分，此外有創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標作為加分項目，自愿申報專家組評估，分值設(shè)定2分?；痉值目荚u內(nèi)容與分值結(jié)構(gòu)為：目標考核(45分)、領(lǐng)導考評(5分)、社會評價(50分)。其中的社會評價包括人大代表、政協(xié)委員、新聞記者、企業(yè)代表等，但市民滿意率權(quán)重最大。[20]社會評價在部門基本分中占據(jù)一半比重，這屬于比較激進的做法。青島市同樣將“民意指標”納入部門績效考核體系。滿意度評價主體為企業(yè)、市民和焦點群體。市民評價按照以老百姓最關(guān)心、關(guān)注的問題為重點，采取問卷調(diào)查和計算機輔助電話調(diào)查(CATI)相結(jié)合的方式進行。2006年，民意調(diào)查主要設(shè)計了為民辦實事情況、社會治安狀況、社區(qū)管理服務情況、機關(guān)工作作風等四大方面十余項評價指標。如針對社會治安狀況，設(shè)計了“您感覺到您周圍居民家中被盜或發(fā)生搶劫現(xiàn)象多嗎？”、“您夜間獨自一人外出或回家的途中感覺安全嗎？”、“您平常能看到治安巡邏車和聯(lián)防隊員巡邏嗎？”、“您對您居住的社區(qū)治安狀況滿意嗎？”等問題，然后根據(jù)受訪者回答的滿意度進行賦分。當年民意調(diào)查占整個績效考核的權(quán)重為8%，2007年準備提高到14%。據(jù)介紹，這一做法強化了以人為本的價值導向，有效促使各級領(lǐng)導干部做到“眼睛既向上又向下”，使更多的官員把關(guān)注民生、體察民情、服務百姓作為為官的首要責任，把心沉下去、把腰彎下來、把工作切實地搞上去，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。[21]另一種更為激進的方式是以民意評價為單一內(nèi)容的績效評估。1999年10月，珠海市啟動“萬人評議政府”活動，一個由人大代表、政協(xié)委員、新聞記者、企業(yè)代表組成的200人測評團，明查暗訪，并用無記名方式對被測評單位做出“滿意”或“不滿意”的評價。[22]類似活動沈陽、杭州、南京等城市也在持續(xù)開展。以影響比較大的南京市萬人評政府部門為例，考核內(nèi)容分為機關(guān)作風建設(shè)與“三個文明”建設(shè)情況、機關(guān)黨風廉政建設(shè)情況、機關(guān)作風建設(shè)基礎(chǔ)性工作三大類，考核分值依次為50，30，20。以2001年為例，全市共發(fā)放評議表8348份，回收6373份，回收率達76134%；發(fā)放調(diào)查問卷3714萬份，收到意見和建議36380多條。實際參與評議活動的人數(shù)超過1萬人。根據(jù)公眾評議的結(jié)果，90個部門被放在一起排序，相應實施績效獎懲：位居前列的8個部門受到表彰和獎勵，位居末位的幾個局領(lǐng)導分別受到降職交流、免去行政職務、誡勉談話等處罰。[23]我國一些學者對類似“一票否決”、“末位淘汰”等嚴厲處罰措施的公正性和有效性提出質(zhì)疑和批評，但從另一角度看，公民參與政府績效評估切實發(fā)揮了重大影響，當然其前提是評價沒有過多水分。從上面的討論可以看出，這一時期我國政府績效評估實踐發(fā)生了兩個明顯的變化：一是評估側(cè)重點向公民的傾斜，主要體現(xiàn)在評價體系中民生類指標的擴展及其權(quán)重的增加；一是政府績效評估中公民的介入，主要形式是滿意度測評或社會評價，雖然所占權(quán)重各地之間差異很大，但總體上呈現(xiàn)出逐步加大的勢頭。評價與展望近年來我國政府績效評估中的公民參與取得了明顯的進展，但總體上尚處于“有限參與階段”。首先是參與范圍或廣度的有限性。公民高度參與應該是評估與績效改進整個過程的“全程參與”，從選擇被評估對象、界定所期望的結(jié)果一直到績效信息的使用。對照表1所列的諸環(huán)節(jié)和公民參與的方式我們可以發(fā)現(xiàn)，目前我國績效評估中的公民參與屬于少數(shù)環(huán)節(jié)的部分參與。比如“監(jiān)督結(jié)果”環(huán)節(jié)，公民或市民參與方式主要是填寫滿意度問卷或接受各種形式的訪談；在“績效報告”環(huán)節(jié)，評估結(jié)果公開化近年來受到重視，這為公民的監(jiān)督提供了基礎(chǔ)條件。除此之外，老百姓在績效評估與改進的其他環(huán)節(jié)基本上無從發(fā)揮作用。此外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定和制度化，公民參與在各地的發(fā)展很不平衡，一些地方沿襲傳統(tǒng)做法，政府績效評估中沒有給公民留下余地，這也是參與范圍有限性的表現(xiàn)之一。其次是角色或參與方式的單一性。近年來公民參與的主要形式是滿意度測評或社會評價，這意味著公民僅在監(jiān)督結(jié)果環(huán)節(jié)擔當了“消息供給者”的角色。至于重大問題的決策，比如是否實施績效評估？對哪些部門或項目實施評估？民意評價應占多大權(quán)重？多長時間進行一次公民評價？如此等等，基本上取決于黨政主要領(lǐng)導的意愿或自覺，公民基本上沒有發(fā)言權(quán)，決策共享也就無從談起。最后，由于參與范圍有限且角色單一，公民參與在政府績效評估全過程中的影響力總體上看還相當有限。在各地自發(fā)實施多年之后，我國的政府績效評估正在走向統(tǒng)一和規(guī)范化。其標志之一是，政府績效評估與機構(gòu)改革、行政審批、依法行政、行政問責制一起，被國務院列為當前及今后一個時期要迫切研究和解決的重點課題。2007年初，人事部從省、市、縣(區(qū))政府等不同層面，選定了5個政府績效評估工作聯(lián)系點，有關(guān)的制度規(guī)范也在制定中。[24]強化公民參與，應該是政府績效評估制度化的主要著力點之一。這不僅是“以人為本”、“責任政府”等現(xiàn)代理念的具體體現(xiàn)，而且是績效評估科學化和有效性的保證。強化公民參與，就是要實現(xiàn)公民從某些環(huán)節(jié)的“部分參與”到“全程參與”的轉(zhuǎn)變，從被動的“信息供給者”單一角色向“信息供給和決策共享者”綜合角色的轉(zhuǎn)變，而且在整個過程中，公民的發(fā)言權(quán)和影響力應不斷提升。我國的現(xiàn)實與績效評估中的“公民高度參與”還有相當大的距離，有限參與將是一個相當長的歷史階段，公民參與的發(fā)展也將是一個持續(xù)、漸進的過程。就目前情況而言，推進績效評估中的公民參與，特別需要在以下兩個方面下功夫。第一，績效評估決策中的公民參與，在是否實施績效評估、對哪些部門或項目實施評估等問題的決策中擁有發(fā)言權(quán)。長期以來，許多地方政府績效評估的特點之一是圍繞政府確定的“中心工作”展開，這些“中心工作”是否從群眾中來，是否切實反映了人民群眾的要求和愿望，目前還存在一些值得深入思考的問題。應該說，與老百姓的要求和愿望相比，“政績工程”、“形象工程”、“首長工程”等更有可能成為地方政府的中心工作。在是否實施績效評估和評估對象選擇等重大問題上公民缺乏發(fā)言權(quán)，績效評估有可能淪于“形象工程”的一種新形式。第二，公民在界定目標和結(jié)果、確定評估內(nèi)容及側(cè)重點、設(shè)定評價標準和指標體系中的參與。目前的公民參與主要是擔任信息供給者的角色，雖然公民滿意度測評價值很大且受到各國的普遍重視，但依然屬于公民的對政府績效的主觀評價。對主觀評價的過度依賴具有明顯的局限性。首先，對諸如消防、急救等特殊的公共服務以及政府內(nèi)部的管理效率等，絕大多數(shù)公民沒有親身體驗的機會，他們的評價難以擺脫隨意性。對我國而言，政府管理的封閉性較強，透明和公開性不足，這一問題無疑更為嚴重。其次涉及公民的判斷能力。在英國財政部看來，對什么構(gòu)成一種“公共服務”有準確把握的公民屈指可數(shù)，在缺乏比較參照系的情況下，確認自己如何滿意對公民來說也是一個大難題。[25]彼得斯(Peters)也指出：“就多數(shù)服務而言，公眾可能并不知道他們的期望是什么，也不知道如何去界定服務的質(zhì)量?！瓕τ诒容^復雜的服務如醫(yī)療和教育，其服務質(zhì)量的高低是一般公民能確定的嗎？就算是一般性的公共服務，也很難說到底怎么樣才算‘足夠好‘?！聦嵣希绻疖囈驗榘踩蚨`點，與冒著危險而準時相比，應該是高質(zhì)