港口管理模式

探索科學(xué)管理模式加快港口建設(shè)速度

----淺析政府在港口建設(shè)中的主導(dǎo)地位和作用

黃州區(qū)港航管理所劉富生近年來，各級政府都非常重視沿江經(jīng)濟開發(fā)，港口作為沿江經(jīng)濟和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐和平臺，其作用和地位顯得越來越突出，港口碼頭的建設(shè)和發(fā)展也弓|起了各級政府的高度重視。從中央到地方先后出臺了很多鼓勵和支持港口碼頭建設(shè)的優(yōu)惠政策，社會力量投資港口碼頭建設(shè)的積極性很高。但是，從近幾年的實際情況看，一些地方在港口碼頭建設(shè)上也存在很多問題和制約因素，港口發(fā)展的速度并不快，效果不好，一方面，社會投入港口建設(shè)積極性很高，但是港口建設(shè)投入大，回報慢，融資困難，真正建設(shè)高起點，大規(guī)模，設(shè)備先進的碼頭很難；另一方面，企業(yè)自己投資，各行其是，搶占岸線，重復(fù)建設(shè)，浪費岸線資源現(xiàn)象嚴重。分析存在這些問題的原因，主要是港口的特殊性以及目前采用的管理模式帶來的弊端。港口是一個投入大、回報慢，對區(qū)域經(jīng)濟影響大的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，完全依靠社會民營資本的投入將受到很大的限制，政府必須在港口建設(shè)和發(fā)展中起主導(dǎo)性作用，主導(dǎo)性作用和地位的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在政府采用的港口管理模式上。改革開放以后，特別是我國港口體制改革后，很多地方，政府已完全退出了港口領(lǐng)域，只保留了港口規(guī)劃職能，基本上采用的是私人服務(wù)港模式，不利于港口的快速發(fā)展。為加快港口碼頭的建設(shè)和發(fā)展，更好的服務(wù)沿江經(jīng)濟開發(fā)，帶動臨港產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，必須探索采用地主港管理模式。一、港口管理模式的比較分析目前，國際國內(nèi)常用的港口管理模式可以劃分為四大類，不同港口管理模式下政府部門和私人部門發(fā)揮的功能作用不一樣。公共服務(wù)港：政府公共部門不僅投資、維護和管理港口基礎(chǔ)設(shè)施和所有經(jīng)營性設(shè)施，而且還是港口具體業(yè)務(wù)的直接經(jīng)營者。國內(nèi)在計劃經(jīng)濟年代，國際上1997年港口改革前的新加坡港都是采用這種模式。設(shè)備港：政府公共部門負責投資、維護和管理港口基礎(chǔ)設(shè)施和所有經(jīng)營性設(shè)施，而私人部門通過租賃大型的經(jīng)營設(shè)施和設(shè)備來從事港口生產(chǎn)性業(yè)務(wù)。國際上采用這種管理模式的典型港口是法國的自治港。地主港：政府公共部門負責港口規(guī)劃和投資港口基礎(chǔ)設(shè)施，把港口經(jīng)營權(quán)出讓給私人部門，并收取特許經(jīng)營費和租賃費。私人部門通常獲得特許權(quán)后，長期租用港口土地、基礎(chǔ)設(shè)施并自行解決經(jīng)營所需的所有岸上設(shè)施，提供港口經(jīng)營服務(wù)。國際上采用這種管理模式的典型港口包括鹿特丹、安特衛(wèi)普、紐約等。國內(nèi)近幾年在唐山港京唐港區(qū)、上海港洋山港區(qū)、嘉興港乍浦港區(qū)、廣西欽州港、南通洋口港等都已開始探索采用地主港管理模式。私人服務(wù)港：政府部門除了保留規(guī)劃職能外，完全退出港口領(lǐng)域。私人部門投資和擁有包括港口土地、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營性設(shè)施在內(nèi)的全部港口資產(chǎn)，并完全按照私人部門的商業(yè)目標進行港口經(jīng)營。國際上采用這種管理模式的典型港口包括英國和新西蘭的部分港口。目前，黃州港基本上也是采用這種管理模式。在上述的四種主要的港口管理模式中，公共服務(wù)港可以被看作是港口管理的傳統(tǒng)模式，是港口民營化改革的現(xiàn)實起點和初始狀態(tài)。私人服務(wù)港作為另一個極端，過分削弱了政府部門本應(yīng)在港口產(chǎn)業(yè)發(fā)揮的作用，在實踐中也出現(xiàn)了不少問題。設(shè)備港模式?jīng)]能恰當區(qū)分和界定港口設(shè)施的經(jīng)濟屬性，只能算作一種特殊情況，適用范圍有限。地主型港口模式對政府和私人部門在港口產(chǎn)業(yè)的作用定位比較符合經(jīng)濟理論的要求，能夠便于利用雙方的優(yōu)勢。二、地主港模式的核心理念和優(yōu)點地主港模式，是政府委托特許經(jīng)營機構(gòu)代表國家擁有港區(qū)及后方一定范圍的土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進行統(tǒng)一開發(fā)，并以租賃方式把港口碼頭租給國內(nèi)外港口經(jīng)營企業(yè)或船舶公司經(jīng)營，實行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，特許經(jīng)營機構(gòu)收取一定租金，用于港口建設(shè)的滾動發(fā)展。港口當局不以盈利為目的，不參與市場競爭，而是通過規(guī)劃和建設(shè)來實施政府對港口的管理職能。其土地或碼頭的租金收入全部用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的再建設(shè)，通過土地運作實行滾動開發(fā)。地主港模式的優(yōu)點主要包括：第一，確立了港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固定融資渠道，從而有利于保障港口的可持續(xù)發(fā)展;第二，適應(yīng)國際港口管理的發(fā)展趨勢，港口實行民營化、國際化，便于國際物流的進出口操作；第三，港口經(jīng)營者可以擺脫官僚作風(fēng)約束，形成相對自由的商務(wù)環(huán)境，對港口用戶的需求反應(yīng)快捷；第四，與港口相關(guān)的各類資源也可通過市場運作來整合，通過資本嫁接、企業(yè)并購等方式，促進鄰近港口資源、臨港產(chǎn)業(yè)資源、綜合交通資源甚至境外港航資源的整合，從而減少重復(fù)投資，促進港口能力的充分利用；第五，采用地主港模式后，港口除了能夠提供快速運輸和可靠的貨物中轉(zhuǎn)外，還將形成一個沿物流鏈運行的復(fù)雜的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這種組織形式也為幾乎所有的船舶及碼頭運營商增加了在港內(nèi)相互競爭的可能性；第六，可以為港口發(fā)展帶來重要戰(zhàn)略合作伙伴，這些伙伴往往是大型物流企業(yè)、航運企業(yè)、貨主和著名碼頭經(jīng)營公司。三、地主港模式的經(jīng)濟分析在現(xiàn)代港口中，從事增值服務(wù)的人員數(shù)量遠遠超過單純從事傳統(tǒng)裝卸作業(yè)的碼頭工人，而從事貨物增值服務(wù)帶來的收益也遠比在碼頭岸邊從事裝卸作業(yè)大得多。除此之外，港口物流服務(wù)范圍不僅僅局限在港區(qū)內(nèi)部，還延伸到周邊的地區(qū)和城市，比如組織內(nèi)陸運輸、夕卜貿(mào)貨物的金融服務(wù)或是海上保險等活動。以德國漢堡港為例，大約1.4萬份工作直接或間接地依賴港口，占據(jù)整個城市工作機會的15%，而從事與港口工作有關(guān)的人員中只有不到1/3的工作地點是在港區(qū)范圍內(nèi)。所以，港口對多種商務(wù)活動乃至整個城市或地區(qū)的經(jīng)濟利益起著至關(guān)重要的作用。在這種情況下就存在著是把港口單純作為一個商業(yè)實體（使之完全私營化）還是把港口作為一個區(qū)域經(jīng)濟的引擎這兩種利益上的矛盾。比如，盡管貨物裝卸為許多經(jīng)濟交易提供基礎(chǔ)活動，但港口用稀缺的土地資源去搞房地產(chǎn)經(jīng)營可能比用這部分土地從事貨物裝卸活動獲得更大的商業(yè)利益。為了能夠充分考慮地區(qū)福利，便可在地主港概念下將港口設(shè)施的發(fā)展和管理作為一種公共任務(wù)來考慮，兼顧上述兩個目標。港口對于周邊鄰近地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有很大的促進作用，正外部性十分顯著。港口的作用不僅體現(xiàn)在運輸方面，而且會成為區(qū)域經(jīng)濟的重要〃增長極〃。港口由于特有的經(jīng)濟功能和社會功能，將能吸引各種生產(chǎn)要素向港口周邊集聚，刺激周圍土地的高密度開發(fā)。這將使周邊土地、房產(chǎn)升值，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但又很難向這些獲利者索取回報以阻止其效果外溢。雖然港口投資具有國土開發(fā)功能，但常常出現(xiàn)這樣的情況，即一方面港口投資面臨資金約束，而另一方面社會其他成員卻在無償享受地價上漲所帶來的收益。針對這一問題，地主型港口模式的設(shè)計可以予以解決。在地主港模式下，土地增值的收益將幾乎不再溢出至社會其他成員。由于港務(wù)當局擁有周邊土地的開發(fā)使用權(quán)，所以一部分外部效益將轉(zhuǎn)化成港務(wù)當局的收入。由此可以發(fā)現(xiàn)，地主型港口模式的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)正是外部效益的內(nèi)部化。、地主港模式在國際國內(nèi)的應(yīng)用經(jīng)過長期發(fā)展，目前地主型港口已經(jīng)成為國際主流的港口運作模式。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和與國際接軌的程度越來越高，地主港模式已在國內(nèi)得到初步應(yīng)用。目前一方面，中國許多港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資存在資金缺口，而另一方面港口迅速發(fā)展所引致的土地增值效應(yīng)卻無償?shù)乇黄渌髽I(yè)或個人獲得。解決該問題的可行途徑便是采納地主港模式的核心思想，將港口發(fā)展的正外部性盡量內(nèi)部化。目前，上海港洋山港區(qū)、嘉興港乍浦港區(qū)、廣西欽州港、南通洋口港及通呂河口碼頭、大連港北窯灣北岸港區(qū)等國內(nèi)港口都已經(jīng)在港口改革重組中進行了一定的探索和嘗試，采用了與地主港模式非常類似的做法。福建省將選擇條件較好的8個待建、新建港口實行此模式建港，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。國內(nèi)一些港口實施地主型港口管理模式的思路日趨成熟，其具體做法是：港口投資公司作為受政府委托管理港區(qū)國有資產(chǎn)的國有獨資公司，行使特許經(jīng)營機構(gòu)的職責，代表政府擁有港區(qū)國有土地、水域的使用和建設(shè)開發(fā)權(quán)。通過港口投資公司辦理港區(qū)建設(shè)項目所需要的土地、水域使用手續(xù)，進行相應(yīng)的陸域吹填，然后將土地資源經(jīng)評估后出資入股或轉(zhuǎn)讓、出租，實現(xiàn)由資源優(yōu)勢向資本優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，解決港口建設(shè)資本金來源不足問題。對航道、港區(qū)道路等公用基礎(chǔ)設(shè)施，由港口投資公司根據(jù)港口總體規(guī)劃和運營生產(chǎn)發(fā)展需要，先行組織建設(shè)。建成后，通過向使用單位和受益單位收取建設(shè)分攤費和維護費的方式，解決建設(shè)和維護資金來源問題，實現(xiàn)滾動發(fā)展。在項目前期工作方面，港口投資公司主要抓好項目謀劃、前期核準、報批和工程初步設(shè)計以前的設(shè)計工作，統(tǒng)籌考慮港區(qū)資源合理開發(fā)利用，避免各自為政現(xiàn)象發(fā)生，確保設(shè)計工作的科學(xué)性，經(jīng)濟性和港區(qū)總體規(guī)劃的統(tǒng)一性。同時，注意把好項目謀劃和設(shè)計關(guān)，站在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展全局考慮，使所謀劃項目既能夠為港口發(fā)展帶來經(jīng)濟效益，又能夠促進和帶動臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟對港口提出的要求。在項目建設(shè)過程中發(fā)揮各自優(yōu)勢和特點，進行合理分工，由港口投資公司負責港口碼頭建設(shè)，建成后將碼頭租賃給港口運營公司使用，收取一定的租費，從而收回碼頭建設(shè)資金并實現(xiàn)一定的收益。對港口裝卸設(shè)備、堆場、鐵路、房建等設(shè)施，則由港口經(jīng)營公司負責建設(shè)