實(shí)踐PPP模式助推域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實(shí)踐PPP模式助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展縣域推廣PPP模式背景黨的十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變。完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）發(fā)展的制度體系。2014年10月24日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制。為社會(huì)有效投資拓展更大空間，要求大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。之后，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委密集出臺(tái)多部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的政策法規(guī)文件和詳細(xì)操作細(xì)則，各省市（自治區(qū)）等均配套出臺(tái)了相應(yīng)的PPP合作指導(dǎo)意見和政策。2016年1月。財(cái)政部對(duì)外發(fā)布了《中華人民共和國政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見稿），成為我國PPP領(lǐng)域第一部對(duì)外發(fā)布并征求意見的法律。未來PPP將作為法的形式存在，必將成為我國未來社會(huì)公共類固定資產(chǎn)投資的主體形式和主要途徑。截至2015年12月底，全國PPP項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到7000余個(gè)，預(yù)計(jì)投資總量達(dá)到10萬億元人民幣，國家及各地紛紛設(shè)立PPP基金?？傄?guī)模超過6000億元。目前全國上下以PPP謀劃社會(huì)性固定資產(chǎn)投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已形成全面共識(shí)。開展PPP模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展PPP模式的基礎(chǔ)（一）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善“十二五”以來，我國不斷加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，城鎮(zhèn)生活條件得到很大改善。表2-1，2-2所示，我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得較大成效，有效提高了公共服務(wù)質(zhì)量，改善了我國城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面貌。但從各項(xiàng)指標(biāo)分析可以看出，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯較城市有著一定差距，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中有著較大的發(fā)展空間。（二）固定資產(chǎn)投資逐年增長2010-2015年期間，我國固定資產(chǎn)投資逐年增加，“十二五”朗間年均增長17.43%，分析圖2-1，2-2以及表2-3的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)三大特點(diǎn)。一是固定資產(chǎn)投資額與城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額持續(xù)增長，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下增速有所降低。二是民間投資增長速度高于社會(huì)固定資產(chǎn)增速，私有資本已經(jīng)成為城鎮(zhèn)社會(huì)固定投資的重要來源。為今后我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展PPP模式提供了資本保障。三是固定資產(chǎn)投資中城鎮(zhèn)所占比例遠(yuǎn)大于農(nóng)村，但隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)的推進(jìn)，農(nóng)村在“十三五”期間固定資產(chǎn)投資增長空間將比城市更為巨大。（三）資金投入結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化表2-4顯示2010-2014年我國固定資產(chǎn)投資的資金來源占比，可以看到固定資產(chǎn)投資主要來源于自籌（自籌是指省本級(jí)及省級(jí)以下的財(cái)政預(yù)算支出），國家預(yù)算內(nèi)投資、貸款、債券、外資所占比例均較小，其他投資（包括民間資本投資）占比相對(duì)較大，占13%左右?？梢姡覈Y金投入結(jié)構(gòu)正持續(xù)優(yōu)化，雖然政府財(cái)政在城市建設(shè)中的投資主體地位依然重要，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，投資主體多元化趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)。（四）社會(huì)資本較為充裕隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，我國社會(huì)資本充裕。如圖2-3所示，2006-2016年我國金融機(jī)構(gòu)存貨款余額與企業(yè)存款余額均呈上升勢(shì)態(tài)。2016年1月，我國金融機(jī)構(gòu)存貸款余額137.7萬億元，其中企業(yè)存款余額43.6萬億元，儲(chǔ)蓄存款55.5萬億元。社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)有著巨大潛力，政府加快投融資體制改革，縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)推廣應(yīng)用PPP模式可拓寬社會(huì)資本投資渠道。政府恰當(dāng)引導(dǎo)、充分激勵(lì)，社會(huì)資本可以在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮更大作用。（五）PPP應(yīng)用制度環(huán)境日益成熟國家層面看，2014-2015年P(guān)PP模式應(yīng)用受到國務(wù)院、國家發(fā)改委和財(cái)政部前所未有的重視。發(fā)改委牽頭的PPP立法（特許經(jīng)營法）工作正在積極推進(jìn)；為規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》。這些制度和措施。是縣（市）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)推廣應(yīng)用PPP模式必不可少的條件，將會(huì)極大調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的積極性。縣域發(fā)展PPP模式制約因素（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境欠佳我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高；城鎮(zhèn)化發(fā)展較慢、水平低，城鎮(zhèn)人口受教育程度低；還有資源環(huán)境承載力較弱等社會(huì)發(fā)展環(huán)境問題，是我國特別是西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)引入PPP模式的基礎(chǔ)制約因素。（二）政府信用基礎(chǔ)薄弱政府信用問題是制約PPP發(fā)展的最重要因素。地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中誠信欠缺問題突出。特別是地方以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任現(xiàn)象較普遍。也有政府違約是由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)待地方政府的不誠信行為經(jīng)營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的發(fā)展而放棄走法律程序。（三）PPP運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)制約建設(shè)一個(gè)便捷有效的PPP運(yùn)行平臺(tái)，是各級(jí)政府尤其是縣一級(jí)政府新型城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目引入PPP模式順利融資的關(guān)鍵所在。但從近年來發(fā)展現(xiàn)狀來看，縣域經(jīng)濟(jì)中PPP模式運(yùn)作機(jī)制未建立健全；金融保險(xiǎn)平臺(tái)未建立健全；PPP專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺失，成為PPP引入的制約因素。（四）投資回報(bào)機(jī)制不健全一是投資回報(bào)不確定性高。價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，價(jià)格調(diào)整的規(guī)則性差，價(jià)格變化缺乏可預(yù)見性，導(dǎo)致長期收益不確定性高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入。此外，對(duì)公益性行業(yè)，政府承諾的補(bǔ)貼資金不到位，收費(fèi)公路的綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)等也影響投資回報(bào)。二是政府付費(fèi)項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機(jī)制。一些PPP項(xiàng)目收益來源于政府付費(fèi)，有時(shí)不能及時(shí)撥付給特許經(jīng)營企業(yè)，影響項(xiàng)目正常運(yùn)營，一些地區(qū)存在來源不穩(wěn)定以及不能及時(shí)足額支付的問題?？h域經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展PPP橫式（一）創(chuàng)新PPP模式應(yīng)用的政府監(jiān)管機(jī)制我國縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)應(yīng)用PPP模式，需要各層級(jí)政府部門加強(qiáng)監(jiān)管，特別是財(cái)政部門充分履行其行政監(jiān)管和資金管控職責(zé)，形成科學(xué)有效的政府監(jiān)管機(jī)制，確保PPP模式能夠順利融資，確保項(xiàng)目建設(shè)及維護(hù)資金來源充足，保障項(xiàng)目的順利建成、運(yùn)行、維護(hù)，保證參與PPP模式的相關(guān)投資主體都能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。1、建立政府部門聯(lián)席會(huì)議制度縣（市）及鄉(xiāng)級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)摸清PPP模式引入新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)融資的相關(guān)情況，跟蹤縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目融資過程，建立政府部門聯(lián)席會(huì)議制度，各參與政府部門要定期舉行相關(guān)會(huì)議，共同協(xié)商、通力合作，運(yùn)用財(cái)稅政策和日常工作協(xié)助等方法，及時(shí)有效監(jiān)管PPP模式融資過程中的交易流程、平臺(tái)建設(shè)和收費(fèi)定價(jià)等問題。2、完善政府責(zé)任追究制度目前縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)過程中，政府部門對(duì)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的投融資問題監(jiān)管敷衍塞責(zé)的情況比較嚴(yán)重，造成因資金問題阻礙項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。因此，我國縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)用PPP模式融資過程中，要明確自身的責(zé)任，對(duì)自身的責(zé)任形成制度性文件，對(duì)照文本進(jìn)行清晰的內(nèi)部監(jiān)督。同時(shí)。要邀請(qǐng)社會(huì)中介組織、群眾等參與對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督。3、切實(shí)履行對(duì)PPP模式投資主體的管理職責(zé)現(xiàn)階段參與縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公其服務(wù)建設(shè)PPP模式的投資主體素質(zhì)不是很高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不是很強(qiáng)，相當(dāng)部分投資主體資質(zhì)不健全、社會(huì)誠信度低，甚至有些是依靠不正當(dāng)手段參與到項(xiàng)目建設(shè)的投融資中。因此，縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門要從市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)公平、誠信度等方面對(duì)PPP模式的投資主體加強(qiáng)管理。（二）創(chuàng)新PPP模式應(yīng)用權(quán)力監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)PPP模式運(yùn)作“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”“責(zé)任清單，，，創(chuàng)新縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)ppp模式應(yīng)用的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。1、制定PPP模式準(zhǔn)入行業(yè)、準(zhǔn)入主體的負(fù)面清單。一是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目非收費(fèi)項(xiàng)目或不能采用PPP模式的領(lǐng)域，列示PPP準(zhǔn)入行業(yè)的負(fù)面清單，明確社會(huì)資本不能進(jìn)入的領(lǐng)域。二是針對(duì)PPP模式社會(huì)資本投資者良莠不齊現(xiàn)象，列示PPP準(zhǔn)入主體的負(fù)面清單。設(shè)立投資者進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域的規(guī)模、企業(yè)性質(zhì)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、技術(shù)條件、信用評(píng)級(jí)等門檻，以確保ppp模式運(yùn)作的公平有序。2、制定PPP模式應(yīng)用的政府權(quán)力清單根據(jù)PPP模式應(yīng)用中政府部門的角色定位。構(gòu)建省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府部門的權(quán)力清單，即在PPP模式運(yùn)用于項(xiàng)目建設(shè)過程中，將不同層級(jí)的地方政府以及不同政府部門之間的權(quán)力和責(zé)任限制在法律框架范圍內(nèi)，以清單形式公開列示其審批權(quán)限和責(zé)任。3、制定PPP模式應(yīng)用的法定責(zé)任清單針對(duì)PPP模式應(yīng)用出現(xiàn)的違法行為，列示法定責(zé)任清單，以清單形式明確政府權(quán)力清單和負(fù)面清單中的違法責(zé)任，細(xì)化政府在PPP模式運(yùn)用中的監(jiān)管責(zé)任。（三）創(chuàng)新PPP模式應(yīng)用的資金籌集機(jī)制1、廣泛采用各種融資方式可以廣泛采用項(xiàng)目收益?zhèn)?、ABN，資產(chǎn)證券化等市場化方式，募集閑散的社會(huì)資金，用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。償債責(zé)任由政府與社會(huì)投資者共同承擔(dān)。2、設(shè)立PPP基金PPP基金門檻低、效率高?？梢猿浞掷蒙鐣?huì)閑置資金，資金募集的時(shí)間和資金募集的規(guī)模具有較大靈活性，有助于實(shí)現(xiàn)資金募集與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營需求的無縫銜接。3、推行多元化PPP股權(quán)融資機(jī)制PPP融資機(jī)制可分為債權(quán)融資和股權(quán)融資兩種。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)股權(quán)融資對(duì)所投資公司和行業(yè)存在準(zhǔn)入門檻，其轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制又具有較大的復(fù)雜性，一定程度上限制了一般社會(huì)投資者的參與。因此應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以知識(shí)產(chǎn)權(quán)入股PPP項(xiàng)目，提高PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作質(zhì)量，并以法律文件形式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，以達(dá)成PPP模式吸收社會(huì)資本的目標(biāo)。（四）創(chuàng)新PPP中介機(jī)構(gòu)和專門人才培養(yǎng)機(jī)制PPP模式涉及經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才參與。目前我國縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)化的PPP模式融資服務(wù)機(jī)構(gòu)很少、PPP模式專門人才缺乏。必須加強(qiáng)專業(yè)化的PPP模式融資服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)及PPP模式融資服務(wù)專門人才培養(yǎng)。1、加強(qiáng)PPP模式融資服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)越往基層PPP模式運(yùn)用推廣越艱難，因此縣（市）一級(jí)PPP融資服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建尤為重要。首先。在縣（市入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門整合相關(guān)資源，集中財(cái)政、國土、環(huán)衛(wèi)等力量搭建專業(yè)化較強(qiáng)的PPP模式融資服務(wù)平臺(tái)，要鼓勵(lì)和支持社會(huì)中介機(jī)構(gòu)成立專業(yè)化的PPP模式項(xiàng)目融資服務(wù)平臺(tái)，為其順利發(fā)展制訂好相關(guān)政策文件和制度措施。其次，PPP模式融資服務(wù)機(jī)構(gòu)平臺(tái)內(nèi)部要制定標(biāo)準(zhǔn)化的、規(guī)范化的PPP模式融資服務(wù)流程，并就服務(wù)流程的過程加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和引入外部監(jiān)督。再次，要從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、驗(yàn)收等過程加強(qiáng)PPP模式