川中丘陵地區(qū)

川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局的思考四川隆昌縣農(nóng)業(yè)局作者：黃體元前言：川中丘陵地區(qū)分布于四川盆地成都平原的偏東南方向，由坡地和谷地交錯(cuò)構(gòu)成。由于坡地的高度不同，又可分為淺丘、中丘和深丘。不同程度的坡地和谷地造成地勢(shì)極不平坦，地表蓄水、保水、固水等功能相當(dāng)差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較弱，農(nóng)業(yè)資源相對(duì)劣勢(shì)。因地制宜做好該地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步具有十分重要的意義。針對(duì)川中丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，就其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局，做以下思考。一、川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)資源的局限性川中丘陵地區(qū)由于不平坦，其資源條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，存在許多局限性。首先，生產(chǎn)規(guī)模、集約化難度大。由于不同程度存在坡地和谷地，地勢(shì)不平坦，不易大規(guī)模的機(jī)械化作業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的大幅度提高，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、集約化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高存在局限性。其次，蓄水、保水功能差，干旱現(xiàn)象較嚴(yán)重。由于地勢(shì)不平坦，同一地域落差大，一遇下雨漲水，雨水很快就從坡地流入溝地，進(jìn)入小溪、小河、大河，不易蓄水保水。遇到天旱，由于蓄水保水功能差，蓄積的水量有限，很容易出現(xiàn)旱災(zāi)，抗旱一般都要一級(jí)甚至幾級(jí)提灌，成本極高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重受挫。再次，土壤熵情嚴(yán)重惡化。川中丘陵地區(qū)除河壩地段有一些平壩外，可耕作地基本都有一定坡度，有的坡度還相當(dāng)大，泥沙沖刷嚴(yán)重，肥水流失大，土壤熵情變差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件逐漸惡化。第四，生產(chǎn)成本高。無論是保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水、肥等生產(chǎn)資料成本，還是農(nóng)作的勞動(dòng)力成本，或是運(yùn)輸成本，都相當(dāng)高，很不經(jīng)濟(jì)。二、川中丘陵地區(qū)的自然優(yōu)勢(shì)條件川中丘陵地區(qū)地理?xiàng)l件特殊，地形條件差，但氣候、降水等自然條件有一定優(yōu)勢(shì)。大都分布在溫帶及亞熱帶季風(fēng)氣候的件下，無霜期較長(zhǎng)，熱量豐富，雨量充沛，年降雨量一般都在世1000MM左右，年平均氣溫16度左右，海拔高度一般在300—1000M范圍，對(duì)于許多溫帶和亞熱帶農(nóng)作物都是較好的自然生長(zhǎng)環(huán)境。三、川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式的現(xiàn)狀由于地理和歷史等原因，為了解決人們的溫飽，川中丘陵地區(qū)絕大部分都是以農(nóng)作物栽種為主、經(jīng)濟(jì)作物為輔、漁牧副業(yè)補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局。長(zhǎng)期以來，僅管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本相當(dāng)高。但以糧為主的格局始終未打破。（一）是由于人口急劇增加，糧食需求量劇增，農(nóng)民迫于維持生計(jì)，所以不愿放棄糧食生產(chǎn)。（二）是普遍農(nóng)民素質(zhì)不高，文化程度低，對(duì)新技術(shù)、新的生產(chǎn)模式及項(xiàng)目不易接受。即使接受了，也不易產(chǎn)生出很好的效果。因此，不想也無力去改善傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式。（三）是改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的初期成本高，農(nóng)民無法承受。（四）是對(duì)自然不利條件缺乏切實(shí)可行的改良方案。長(zhǎng)期以來，各級(jí)地方政府都在花大力氣改田、改土、改水，都是想將坡田地改為可耕種的耕地，但由于成本太高，投入又有限，收效甚微。四、川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化的原則傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式成本高，效益差，加之對(duì)環(huán)境的破壞不斷加劇，這樣的經(jīng)濟(jì)模式不能適應(yīng)社會(huì)和時(shí)代發(fā)展的要求。因此，應(yīng)遵循一定的原則，對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。調(diào)整優(yōu)化應(yīng)遵循的原則：（一）是堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的原則。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，不能以犧牲環(huán)境做代價(jià)。在追求產(chǎn)量及收益的同時(shí)，要考慮到不能給生態(tài)及環(huán)境帶來負(fù)面的影響，能耕則耕，不能耕種則不能強(qiáng)求。（二）是效益最優(yōu)原則。發(fā)展農(nóng)業(yè)要算好經(jīng)濟(jì)賬，要盡可能以低成本去開發(fā)和發(fā)展。特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本及費(fèi)用。多年來，由于處于溫飽線之下，糧食需求為第一需要，農(nóng)業(yè)的最大目標(biāo)是提高糧食產(chǎn)量，往往忽視了勞動(dòng)力、自備農(nóng)用生產(chǎn)物資等生產(chǎn)資料的投入。有時(shí)即使考慮了，也計(jì)算得很低。實(shí)際上，許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是在虧本經(jīng)營(yíng)的境地。（三）是注重生態(tài)效益的原則。要充分認(rèn)識(shí)到川中地區(qū)在全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)的位置，特別是水資源及環(huán)境的保護(hù)問題上。川中地區(qū)泥沙沖刷嚴(yán)重、肥水流失大，不僅對(duì)當(dāng)?shù)兀瑢?duì)長(zhǎng)江中下游乃至全國(guó)大部分地區(qū)生態(tài)和環(huán)境都有極大影響。（四）是市場(chǎng)化的原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置起基礎(chǔ)作用，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，讓市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。五、川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)模式針對(duì)川中丘陵地區(qū)的自然資源條件，本著可持續(xù)發(fā)展和效率最優(yōu)等原則，其經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)確定為：旱地以種植林果業(yè)、草業(yè)為主，水地以種植水稻和養(yǎng)魚為主。增大經(jīng)濟(jì)林果業(yè)種植，擴(kuò)大森林覆蓋面積，特別是大幅度減少土上作物的種植，盡可能避免耕作坡地造成的水土流失和高成本，以大幅度提高森林覆蓋面積，達(dá)到固沙、保熵和改善生態(tài)的多種功效。六、川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化的途徑川中丘陵地區(qū)自然條件特殊。氣候條件好，適宜動(dòng)植物生長(zhǎng)；地形及土地條件相對(duì)較差，極易造成環(huán)境及生態(tài)破壞。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)模式的優(yōu)化，就必須從多方面考慮，多角度入手。首先，積極實(shí)施好退耕還林（還草）政策。抓住國(guó)家西部大開發(fā)的有利時(shí)機(jī)，充分利用好退耕還林（還草）政策，是當(dāng)前川中地區(qū)經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)化的捷徑。實(shí)施退耕還林（還草，）將25度以上的坡耕地，盡可能的退耕還林（還草），大幅度提高森林覆蓋面。25度以下的旱地，以種植蔬菜和優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物為主，水田以種植水稻和稻田養(yǎng)魚為主。這樣，水土流失少，利于生態(tài)的優(yōu)化，也避免了農(nóng)業(yè)的高成本。其次，抓好工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無工不富，沒有一定工業(yè)基礎(chǔ)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)是發(fā)展不起來。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，農(nóng)業(yè)投入就很少，農(nóng)業(yè)的負(fù)擔(dān)也會(huì)加重，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)受制約。第三，抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化，以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以系列化服務(wù)為手段，實(shí)行種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工商一體化經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。用管理現(xiàn)代企業(yè)的辦法，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)，可以解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的主要問題，極大促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并促使農(nóng)業(yè)逐步向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以切實(shí)優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式。第四，加快小場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)。小場(chǎng)鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。小場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展起來，一方面為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了服務(wù)場(chǎng)所，也為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了場(chǎng)所，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，農(nóng)民群眾收入增加，需要改善生活環(huán)境和條件，水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施齊全的小場(chǎng)鎮(zhèn)是較理想的選擇。因此，要不失時(shí)機(jī)地加快建設(shè)。第五，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。由于川中丘陵地區(qū)人口密集，人均占有土地少，只有半畝多一點(diǎn)，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩，勞動(dòng)生產(chǎn)率極低。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，必須采取發(fā)展本地工業(yè)、外派勞務(wù)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等多種措施，增加非農(nóng)業(yè)崗位的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。近年來，四川省各級(jí)黨委政府采取了許多措施加快縣域經(jīng)濟(jì)尤其是丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，丘陵地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了較大的變化，它在全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著愈來愈重要的作用。為了避免重走可能會(huì)給地區(qū)發(fā)展帶來一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境問題的城市外延化道路，在城市存量土地十分有限的情況下，進(jìn)行城市土地集約利用研究事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。通過對(duì)川中丘陵地區(qū)城市土地集約利用的對(duì)策進(jìn)行探討，可為四川省尤其是川中丘陵地區(qū)的土地資源可持續(xù)利用管理與規(guī)劃提供依據(jù)，以更好地滿足未來城市用地空間擴(kuò)張的需要，指導(dǎo)城市建設(shè)用地的開發(fā)方向。一、川中丘陵地區(qū)城市土地利用存在的問題（一）研究區(qū)基本情況川中丘陵地區(qū)位于四川盆地中部，長(zhǎng)江以北，劍閣、蒼溪、儀隴等縣以南，龍泉山以東，華鎣山以西，2003年末，該地區(qū)共有68個(gè)縣（市、區(qū)），占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的36.6％，幅員面積8.9萬平方公里，占全省面積18.2％；人口5140萬人，占全省總?cè)丝诘?0.4％，其中鄉(xiāng)村人口4297萬人，占全省的62.5％；耕地面積229萬公頃，占全省58.7％。2003年，丘陵地區(qū)共實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2414.9億元，占全省的42.7％，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值660.5億元，占59.6％；第二產(chǎn)業(yè)增加值906.2億元，占38.1％；第三產(chǎn)業(yè)增加值848.2億元，占39.2％。根據(jù)四川農(nóng)業(yè)大學(xué)王穎等人的研究，2005年四川盆地丘陵地區(qū)由于交通便利，城鎮(zhèn)化水平較高，工業(yè)較發(fā)達(dá)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值竟占到全省的90%以上。［4］面積占不到全省20％的丘陵地區(qū)卻居住著全省60％的人口，人口密度約每平方公里572人。全省20個(gè)百萬以上人口大縣全部集中在這一地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年川中丘陵地區(qū)人均耕地僅0.67畝，比全省平均水平低0.05畝；森林覆蓋率僅17％、比全省低7個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，多數(shù)丘陵地區(qū)“十年九旱”，甚至多災(zāi)并發(fā)，全省3756個(gè)旱山村丘陵地區(qū)就占90％；水土流失面積達(dá)20261平方公里，約占總面積的56％?？傊?，在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大格局中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位使丘陵地區(qū)越來越處于舉足輕重的地位。然而，“人多地少”的矛盾再加上耕地資源面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，勢(shì)必會(huì)給川中丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來影響。為保障這一地區(qū)土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，充分利用現(xiàn)有城市土地資源，防止城市過度外延化顯得尤其重要。（二）城市土地利用方面存在的問題1.城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理川中丘陵地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，第二、三產(chǎn)業(yè)不僅弱小，而且總體上以紡織、釀酒、植物油煉制、肉類加工和賓館、餐飲服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)葘哟屋^低的企業(yè)為主，128新市場(chǎng)營(yíng)銷法則助推企業(yè)成長(zhǎng)電子商務(wù)營(yíng)銷食品餐飲營(yíng)銷建筑房產(chǎn)營(yíng)銷消費(fèi)品營(yíng)銷骨干項(xiàng)目、大型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)少，招商引資的規(guī)模和數(shù)量較小，合資企業(yè)少；勞動(dòng)密集型產(chǎn)品多、資本和技術(shù)密集型產(chǎn)品少；粗加工產(chǎn)品多、精深加工產(chǎn)品少；內(nèi)銷產(chǎn)品多、外銷產(chǎn)品少。這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得川中丘陵地區(qū)在城市用地結(jié)構(gòu)方面存在很多問題。大多數(shù)城市的工業(yè)用地占到了30%左右，超過美國(guó)（7.3%）和香港特區(qū)（6%），并超過許多發(fā)展中國(guó)家，而住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地比例又偏低。城市用地結(jié)構(gòu)的不合理造成老城區(qū)住房緊缺，交通阻塞，中心城區(qū)企業(yè)缺乏發(fā)展空間，住宅生態(tài)環(huán)境惡化等問題突出，從而使城市土地總體效益下降。城市建筑物容積率相對(duì)較低川中丘陵地區(qū)有些城市的舊城區(qū)已有著相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，一些房屋破舊不堪，長(zhǎng)期空置，甚至還位于城市中心地段，街巷縱橫交錯(cuò)，建筑物仍以底層為主，土地容積率極低，給土地的合理、高效利用帶來不便，而且還影響了市容市貌，在一定程度上不利于城市發(fā)展。新城區(qū)也由于某種原因使得建筑物容積率相對(duì)較低，土地利用率和產(chǎn)出率大多也處在較低水平。在土地資源稀缺的國(guó)家如日本、韓國(guó)等，城市建設(shè)主要采取高密度的土地集約利用模式。日本政府規(guī)定，高級(jí)住宅區(qū)的容積率為0.5?2.0,—般居住區(qū)1.0?4.0,工業(yè)區(qū)2.0?4.0,商業(yè)區(qū)4.0?10.0。當(dāng)然并不是要求每個(gè)城市都要達(dá)到如此高的容積率，即使達(dá)到如此高的容積率也并非完全合理,合理的容積率還要與城市生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。城市土地閑置現(xiàn)象明顯川中丘陵地區(qū)一些城市完全不考慮城市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各種制約因素,大搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)。一些根本不具備招商引資條件的開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)在批準(zhǔn)立項(xiàng)后,大都進(jìn)行了土地平整或填土等前期工程,但由于某些項(xiàng)目不落實(shí),資金不到位等原因,廠房未興建,設(shè)備未安裝,不少土地閑置荒蕪,不僅未能提高土地的經(jīng)濟(jì)效益,反而浪費(fèi)了不少良田［1］。而且一些城市較為零散的閑置土地未能引起地方政府的關(guān)注,長(zhǎng)期得不到有效利用,因此造成了大量土地“曬太陽”的現(xiàn)象。違法用地現(xiàn)象仍較為突出川中丘陵地區(qū)有些城市由于用地指標(biāo)緊缺,土地審批手續(xù)繁瑣,而用地單位往往要求迫切,未批先用的現(xiàn)象屢禁不止,破壞了集約用地取得的成效。又由于經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的建設(shè)對(duì)開發(fā)商沒有吸引力,一些城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)會(huì)被悄悄“改頭換面”,搖身一變,有其名而無其實(shí),以此吸引投資,高價(jià)入市。另一方面,正如華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授艾建國(guó)所說,土地招商不僅為地方政府帶來直接收益,而且在房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng),土地交易已經(jīng)成了地方政府?dāng)U大財(cái)源的一個(gè)重要渠道。再加上中央把吸引投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)等都作為考核地方政府政績(jī)的硬指標(biāo),地方政府為了完成一定的政績(jī)迫切依賴房地產(chǎn),這就導(dǎo)致他們不惜違法用地來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二、造成城市土地低效利用的原因分析（一）主觀原因城市總體布局規(guī)劃不科學(xué),不利于城市土地高效利用川中丘陵地區(qū)有些城市的規(guī)劃布局很不合理,這是造成這一地區(qū)城市土地低效利用的一個(gè)很重要的原因。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn),工業(yè)用地占城市總用地一般不超過15%,而川中丘陵地區(qū)有些城市工業(yè)用地卻占到總用地的30%左右。不僅如此,有的城市工業(yè)用地仍占據(jù)城市中心地段,且用地粗放,商務(wù)用地卻離中心較遠(yuǎn),這種布局方式嚴(yán)重影響了中心商務(wù)區(qū)的發(fā)展,而且很難體現(xiàn)土地的級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益。又由于工業(yè)用地常與居住區(qū)等其他用地混雜使用,無形中也影響了城市整體的環(huán)境效益和社會(huì)效益。政府部門審批和監(jiān)管力度不夠,各種人為因素導(dǎo)致土地低效利用長(zhǎng)期以來,政府內(nèi)部有法不依,違法批地用地的行為時(shí)有發(fā)生,而且目前對(duì)用地的批后管理沒有能形成有效的監(jiān)管。雖然法律法規(guī)對(duì)土地閑置規(guī)定了處置的辦法,但在實(shí)際執(zhí)行中由于受地方利益的保護(hù),政府職能部門往往不能很好地執(zhí)行政策,同時(shí)也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評(píng)價(jià)體系。雖然在供地環(huán)節(jié)對(duì)土地投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等進(jìn)行了形式意義上的審查,但企業(yè)一旦取得土地后,想怎么用就怎么用,對(duì)是否達(dá)到必要的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等,國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。有些違法者甚至抱著“無錢罰不怕”“有錢不怕罰”的觀念明目張膽地使用土地。他們借著有些政府將土地作為招商引資的優(yōu)惠政策，以投資之名，行土地投機(jī)之實(shí)。他們?cè)谝暂^低價(jià)格（一般以最低保護(hù)價(jià)取得）受讓土地使用權(quán)后，往往使用一部分，閑置一部分，有些甚至在廠區(qū)內(nèi)搞大面積的綠化。在這種種人為因素的影響下，土地低效利用就不足為奇。政府畸形的發(fā)展觀和決策的盲目性，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和土地閑置現(xiàn)象明顯不可否認(rèn)，政府在城市總體發(fā)展中起著舉足輕重的作用。政府的發(fā)展理念和決策行為都會(huì)直接或間接地影響城市發(fā)展?；伟l(fā)展觀和政績(jī)觀不利于城市總體發(fā)展。一些政府為了加快城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只重視新城建設(shè)忽視舊城改造，盲目地搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，忽視了城市自身特點(diǎn)，脫離了城市本身的實(shí)際情況，到頭來開發(fā)區(qū)圈地不少，大片土地卻被閑置，而且還造成城市內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，公共設(shè)施等重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。（二）客觀原因資金不足是影響城市土地集約利用的主要原因目前絕大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級(jí)財(cái)政很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更加不可能再進(jìn)行舊城改造。而且與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費(fèi)時(shí)又費(fèi)錢，同樣建設(shè)一片新城區(qū)，改造老城區(qū)的費(fèi)用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時(shí)間更長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，改造一片舊城區(qū)，一般建設(shè)周期在2－3年左右，多的長(zhǎng)達(dá)5年左右，如果考慮到拆遷過程中的不確定因素，時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。所以，為了在短期內(nèi)取得更大的政績(jī)，絕大多數(shù)政府會(huì)選擇去建設(shè)新城，而任由舊城破爛不堪，長(zhǎng)期處于129低效利用狀態(tài)。[10]城市土地級(jí)差收益難以體現(xiàn)是導(dǎo)致城市外延化的重要原因雖然城市土地歸國(guó)家所有，但單位一旦占用，便可永遠(yuǎn)占有，而不需支付任何成本或只支付很低的成本。即使該土地級(jí)差收益很高，由于不能轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)讓后的級(jí)差收益不能歸占用者所有，其理性的選擇是即使不利用也不放棄，或進(jìn)行低效利用，由此土地低效利用狀況非常普遍。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、低效圈地的根本原因城鎮(zhèn)化過程中土地未能得到充分合理的集約利用，出現(xiàn)城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、低效圈地等問題，是由多種原因造成的，但從根本上分析，其原因在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致多占地多得利益。雖然我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，但在實(shí)際工作中存在中央和地方土地產(chǎn)權(quán)模糊的問題。表面上土地所有權(quán)只能由中央政府代表行使，但實(shí)際上地方政府代理和承擔(dān)著城市土地開發(fā)的事權(quán)和義務(wù)，使中央政府土地所有權(quán)地位被相對(duì)弱化。再加上在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方客觀上存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問題，使得城市政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多的占用土地或者“以地生財(cái)”，造成城市土地粗放使用?，F(xiàn)行土地管理體制存在弊端，違法行為難以制約現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門雖然名義上實(shí)行了省以下的垂直管理，看似已由過去的“塊塊為主”改為“條條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)際上上級(jí)土地管理部門只管下級(jí)土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”，二管不了下級(jí)土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)的“票子”，使得下級(jí)土地管理部門還要受到同級(jí)政府的強(qiáng)烈制約，難以獨(dú)立執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法。土地管理部門只能是同級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)和同級(jí)政府意志的執(zhí)行者，不可能對(duì)政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。不少地方的土地管理局長(zhǎng)由于秉公執(zhí)法、依法行政被撤換。這種體制是造成土地違法行為的根本原因。土地違法行為的發(fā)生又進(jìn)一步影響到城市土地的集約利用。三、推進(jìn)城市土地集約利用的對(duì)策隨著城市化步伐的加快，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地的需求量日益增加，對(duì)十分稀缺的城市土地的需求尤為如此，兩者間的矛盾也更加突出。國(guó)家對(duì)此也先后以法律、法規(guī)或政策的形式對(duì)推進(jìn)城市土地的集約利用作了明確規(guī)定，如：中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)文）、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)文）、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文）和《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文）等。但是，全國(guó)目前仍然存在大量吞噬耕地，土地利用粗放、土地閑置量大、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地價(jià)格低和國(guó)有資產(chǎn)流失、土地利用不夠集約等現(xiàn)象。因此，必須積極探討在城市化過程中如何進(jìn)一步提高城市土地的集約化利用程度的途徑，以解決既要保證發(fā)展用地，更要保護(hù)好耕地，特別是保護(hù)好基本農(nóng)田這一尖銳矛盾，最終真正體現(xiàn)土地的資源配置型功能和資產(chǎn)性價(jià)值。根據(jù)汪波等人對(duì)城市土地集約利用內(nèi)涵的研究，可以將其做如下定義：城市土地集約利用是根據(jù)城市的定位及發(fā)展目標(biāo)，以城市合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過增加土地的投入，改善經(jīng)營(yíng)管理方式，借助政府和市場(chǎng)兩種手段來不斷提高城市土地的使用效率，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，目的是實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化，其中綜合效益是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一［7］?？梢?，城市土地集約利用的重點(diǎn)是對(duì)建成區(qū)現(xiàn)有土地的再開發(fā)和挖潛改造，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。應(yīng)該看到，城市土地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，其過程是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與科技進(jìn)步動(dòng)態(tài)發(fā)展的。土地集約利用的目標(biāo)就是以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，通過增加存量土地投入，改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑，不斷提高土地使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。（見李珍貴《對(duì)我國(guó)城市土地集約利用的思考》，中國(guó)土地學(xué)會(huì)6.25網(wǎng)上論壇，2005。）針對(duì)川中丘陵地區(qū)城市土地利用的現(xiàn)狀及存在的問題，從土地資源可持續(xù)利用的角度出發(fā)，兼顧近期、遠(yuǎn)期、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，可嘗試采取以下開發(fā)利用對(duì)策和管理措施。（一）堅(jiān)持搞好城市規(guī)劃，大力盤活存量土地在城市內(nèi)部要提高土地利用率，首先要搞好城市規(guī)劃，進(jìn)行綜合利用，這是提高城市土地利用效率、保證城市良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)和前提［2］。在規(guī)劃布局城市土地時(shí)，要做到舊城改造與新區(qū)建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。一方面要逐步把位于舊城區(qū)的工業(yè)企業(yè)、行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從城市中心地區(qū)遷出，使商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)城市的中心，充分利用土地的置換來確保城市土地產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益，以提高土地的產(chǎn)出率；另一方面，在建立以CBD功能為核心的城市合理空間布局的同時(shí)，根據(jù)市內(nèi)遷出的人口與企業(yè)規(guī)模和整體城市布局與發(fā)展的需要建設(shè)新區(qū)［3］。此外，城市規(guī)劃的各項(xiàng)用地指標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要以土地資源稀缺為前提來討論制定，切不可脫離國(guó)情，擅自突破國(guó)家規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)。［6］（二）調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高單位土地產(chǎn)出率研究表明：許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展從土地利用的粗放到集約利用轉(zhuǎn)變時(shí)，采取最重要的手段就是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高單位土地上的產(chǎn)出率。針對(duì)丘陵地區(qū)產(chǎn)業(yè)部門之間相互分離，彼此關(guān)聯(lián)度不大，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部鏈條脫節(jié)的實(shí)際情況，有必要對(duì)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更能加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群。所謂產(chǎn)業(yè)集群是指某一產(chǎn)業(yè)大量企業(yè)在地緣上集聚，并且相互之間建立密切的合作關(guān)系，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)聚集在比較鄰近的地域空間，形成專業(yè)集鎮(zhèn)和地塊經(jīng)濟(jì)，空間表現(xiàn)形式即集約用地［5］。（三）指導(dǎo)和推廣集約用地的新技術(shù)向空間要土地城市土地利用要向地上和地下空間發(fā)展。在資金、技術(shù)允許，符合土地利用總體規(guī)劃、不影響城市生態(tài)環(huán)境及安全的前提下，實(shí)行立體利用，適當(dāng)提高土地容積率和建筑高度，鼓勵(lì)企業(yè)用地向空中發(fā)展，提高土地空間利用率。130城市土地還應(yīng)向地下空間發(fā)展，修筑地下鐵道、地下隧道、地下商場(chǎng)、地下車庫等。國(guó)際上很多現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)表明，利用城市地下空間是提高土地利用效率和節(jié)約土地資源、增加城市綠地、保持城市歷史文化景觀、人車立體分流、擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施容量、改善城市生態(tài)環(huán)境的最有效的途徑。城市地下空間具有很大的容量，可為城市提供充足的后備空間資源。這需要川中丘陵地區(qū)的城市一方面建立區(qū)域各用途用地的最低容積率體系，凡設(shè)計(jì)容積率達(dá)不到該區(qū)域?qū)?yīng)用途最低容積率的，不得供應(yīng)土地；另一方面，要為達(dá)到容積率的最低限度創(chuàng)造條件，采用新技術(shù)，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)地下空間利用率高的項(xiàng)目，可以適當(dāng)減少或免地下建筑的有關(guān)的配套費(fèi)或稅，或者按樓層計(jì)算有關(guān)稅費(fèi)，向城市土地立體空間求發(fā)展，增大容積率，提高土地利用率。（四）建立科學(xué)的土地管理體制和集約用地的長(zhǎng)效機(jī)制為實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用，建立科學(xué)的用地管理體制是十分重要的。首先應(yīng)加強(qiáng)用地預(yù)審，對(duì)各類建設(shè)規(guī)劃方案和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告要嚴(yán)格審查，只有經(jīng)合法手續(xù)批準(zhǔn)后才可組織實(shí)施，從源頭上把好集約用地關(guān)；其次，要實(shí)行建設(shè)用地全程監(jiān)管，對(duì)所有供地的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，隨時(shí)了解每宗建設(shè)用地的建設(shè)進(jìn)度和用地情況。在此基礎(chǔ)上，通過制定有關(guān)政策、優(yōu)惠激勵(lì)措施建立集約用地的長(zhǎng)效機(jī)制也是十分必要的。所謂集約用地的長(zhǎng)效機(jī)制是指讓用地單位或個(gè)人能夠自覺地或不得不考慮集約利用土地的問題，而各級(jí)政府的土地管理部門也能夠把集約利用土地當(dāng)成自己的神圣責(zé)任。以吉林市為例，吉林市為了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化土地集約利用責(zé)任意識(shí)，建立了五項(xiàng)工作制度和長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立集約用地宣傳工作機(jī)制；二是建立集約用地工作征求意見制度；三是建立集約用地工作匯報(bào)制度；四是建立集約用地工作調(diào)查研究制度；五是建立集約用地工作年度考核評(píng)審制度。吉林市的做法對(duì)實(shí)現(xiàn)城市土地集約利用有很好的參考價(jià)值，川中丘陵各城市可結(jié)合自身實(shí)際情況借鑒利用.（五）充分發(fā)揮政府職能，建立規(guī)范的土地市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地市場(chǎng)的形成和完善對(duì)加強(qiáng)土地的集約利用起著重要作用，為了保證土地市場(chǎng)的有效性，發(fā)揮土地在資源配置中的宏觀調(diào)控作用，需要建立起有形市場(chǎng)，消除隱形市場(chǎng)；切實(shí)推行土地有償使用制度，對(duì)土地的獲得全部實(shí)行招、拍、掛的方式；形成土地儲(chǔ)備、開發(fā)制度；建立科學(xué)的地價(jià)評(píng)估制度；加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管；形成一個(gè)公平、公正、有序的市場(chǎng)環(huán)境。政府部門為了保證土地集約利用的順利進(jìn)行，需要充分發(fā)揮自己的職能，建立規(guī)范的土地市場(chǎng)，利用經(jīng)濟(jì)、政治、法律等手段來最大范圍的發(fā)揮土地利用效率。比如政府可通過提高地價(jià)、稅收、補(bǔ)貼等手段促進(jìn)城市土地的集約利用；在符合土地利用總體規(guī)劃、不影響城市生態(tài)環(huán)境及安全的前提下，可適當(dāng)提高建筑密度和高度，鼓勵(lì)企業(yè)用地向空中發(fā)展，提高土地空間利用率；對(duì)土地利用效率較低的項(xiàng)目可適當(dāng)提高供地價(jià)格，對(duì)土地利用率較高的項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)牡貎r(jià)優(yōu)惠。（六）整合工業(yè)園區(qū)，實(shí)施計(jì)劃管理工業(yè)向園區(qū)集中是加強(qiáng)用地管理、促進(jìn)城市土地集約化利用的有效措施。長(zhǎng)期以來工業(yè)布局分散造成了基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等的重復(fù)建設(shè)，造成了很大浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)化后可更好地發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)及實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[8]。但是吸取以往由于開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)規(guī)模太大、占地太多、土地粗放利用、侵害農(nóng)民利益，甚至土地征用后長(zhǎng)期“曬太陽”，造成巨大浪費(fèi)的教訓(xùn)，各地政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際制訂設(shè)立開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)不同地區(qū)規(guī)定投資強(qiáng)度指標(biāo)、建筑密度指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。在地價(jià)上也要確定標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)級(jí)差地租確定不同地區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)，不得將土地作為招商引資的優(yōu)惠政策，以防止一些人以投資之名，行土地投機(jī)之實(shí)。并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保園區(qū)內(nèi)土地的集約利用。四、結(jié)語總之，針對(duì)川中丘陵地區(qū)城市土地利用中存在的問題，在土地開發(fā)、利用、管理上要堅(jiān)持“合理規(guī)劃布局，積極盤活存量；改革管理體制，創(chuàng)建長(zhǎng)效機(jī)制；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地市場(chǎng)；積極探索創(chuàng)新，發(fā)揮集聚效應(yīng)”的供地原則，并在實(shí)踐中結(jié)合地方特色加以靈活運(yùn)用，才能實(shí)現(xiàn)城市土地的集約高效利用并逐步建設(shè)一個(gè)人與土地、自然生態(tài)環(huán)境和諧的社會(huì)。集約利用城市土地是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然選擇是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的必經(jīng)之路。參考文獻(xiàn)：⑴邢世和?土地資源與利用規(guī)劃[M].福州：廈門大學(xué)出版社,2000.76-77.畢寶德，柴強(qiáng)，李鈴.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)(第4版)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.225-226.呂玉印?城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].上海:三聯(lián)書店,2000.324-327.王穎,鄧良基.四川省土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)分析及土地可持續(xù)利用研究J].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2006,24(2):194-200.許君燕，陳松林.泉州市土地集約利用及其驅(qū)動(dòng)力分析J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版),2006,22(4):10-13.⑹閆整，高申.山東省城市土地集約利用的對(duì)策研究[J].山東國(guó)土資源,2006,22(9):44-47.汪波,王偉華.城市土地集約利用的內(nèi)涵及對(duì)策研究[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2005,11(5):16-18.劉伯恩?城市土地集約利用的途徑與措施[J].國(guó)土資源,2005,(9):25-27.劉文儉,張傳翔.土地資源的節(jié)約集約利用與城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展 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在實(shí)行地級(jí)市管理縣、縣級(jí)市體制和民族自治地方的縣級(jí)市政府，受地級(jí)市、自治州政府的領(lǐng)導(dǎo)?？h級(jí)市政府下轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，也可以設(shè)立街道辦事處?？h政府是設(shè)立于農(nóng)村地區(qū)的地方政府。縣政府在國(guó)家行政組織體系中的地位，大致可以分為以下三種情況：1、在沒有設(shè)立地區(qū)行政公署地方的縣政府，受省、自治區(qū)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，并受地區(qū)行政公署的監(jiān)督指導(dǎo)；2、在沒有設(shè)立或不再設(shè)立地區(qū)行政公署的地方的縣政府，以及北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市下轄的縣政府，受省、自治區(qū)、直轄市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)；3、在實(shí)行地級(jí)市管理縣、縣級(jí)市體制和民族自治地方的縣政府，受地級(jí)市、自治州政府的領(lǐng)導(dǎo)。縣政府下轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，也可以設(shè)立街道辦事處。縣政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)單的說,縣的經(jīng)濟(jì)一般是指農(nóng)村經(jīng)濟(jì),縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)成分包括城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì).由縣到縣級(jí)市有一定的標(biāo)準(zhǔn),就是城市經(jīng)濟(jì)分量在全縣經(jīng)濟(jì)中的比重.具體標(biāo)準(zhǔn)如下:（一）每平方公里人口密度四百人以上的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：1、縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口（含縣屬企事業(yè)單位聘用的農(nóng)民合同工、長(zhǎng)年臨時(shí)工，經(jīng)工商行政管理部門批準(zhǔn)登記的有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的鎮(zhèn)、街、村和農(nóng)民集資或獨(dú)資興辦的第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，城鎮(zhèn)中等以上學(xué)校招收的農(nóng)村學(xué)生，以及駐鎮(zhèn)部隊(duì)等單位的人員，下同）不低于十二萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于八萬?？h總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30%，并不少于十五萬。2、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于80%，并不低于十五億元（經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均以一九九O年不變價(jià)格為準(zhǔn)，按年度計(jì)算，下同）；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于十億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均一百元，總收入不少于六千萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。3、城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普及率不低于65%，道路鋪裝率不低于60%，有較好的排水系統(tǒng)。（二） 每平方公里人口密度一百人至四百人的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：1、 縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于十萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于七萬?？h總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于25%，并不少于十二萬。2、 全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于70%，并不低于十二億元；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于八億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均八十元，總收入不少于五千萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。3、 城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普及率不低于60%，道路鋪裝率不低于55%，有較好的排水系統(tǒng)。（三） 每平方公里人口密度一百人以下的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：1、 縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于八萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于六萬?？h總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于20%，并不少于十萬。2、 全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于60%，并不低于八億元；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于六億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均六十元，總收入不少于四千萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。3、 城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普及率不低于55%，道路鋪裝率不低于50%，有較好的排水系統(tǒng)。（四） 具備下列條件之一者，設(shè)市時(shí)條件可以適當(dāng)放寬：1、自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地。2、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值超過四十億元，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于二十五億元，地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入超過一億元，上解支出超過50%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，布局合理的縣。3、沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿(mào)易口岸，以及國(guó)家重點(diǎn)骨干工程所在地。4、具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。具備上述條件之一的地方設(shè)市時(shí)，州（盟、縣）駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于六萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于四萬。（五）少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市。設(shè)市時(shí)，非農(nóng)業(yè)人口不低于十萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于八萬。地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均五百元，上解支出不低于財(cái)政收入60%，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中工業(yè)產(chǎn)值高于90%。（六）國(guó)家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點(diǎn)扶持的貧困縣和財(cái)政補(bǔ)貼縣原則上不設(shè)市。（七）設(shè)置市的建制，要符合城市體系和布局的要求，具有良好的地質(zhì)、地理環(huán)境條件。（八）縣級(jí)市不設(shè)區(qū)和區(qū)公所，設(shè)市撤縣后，原由縣管轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，由市管轄。設(shè)立縣級(jí)市及地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)中的財(cái)政收入指標(biāo)，將根據(jù)全國(guó)零售物價(jià)指數(shù)上漲情況，由民政部報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)適時(shí)調(diào)整。曾經(jīng)在中國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模縣改市風(fēng)潮,有些學(xué)者認(rèn)為縣改市的優(yōu)點(diǎn)是:不增加新的縣級(jí)建制，有利于減少機(jī)構(gòu)編制，減少管理成本。有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在整縣改市條件下市域內(nèi)既有城市經(jīng)濟(jì)，又有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，可以較好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及城鄉(xiāng)社會(huì)大融合，特別是有利于以城帶鄉(xiāng)，發(fā)展城市反哺農(nóng)村，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題。有利于避免切塊設(shè)市帶來的市縣矛盾，在切塊設(shè)市模式下，如果塊切太大了，縣域發(fā)展受到嚴(yán)重削弱，如果塊切小了，市的發(fā)展沒有足夠空間，一段時(shí)間后市縣矛盾日益尖銳，最終不得不再進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。近年來大中城市郊縣撤縣設(shè)區(qū)大多源于此。有利于節(jié)約耕地，提高城鎮(zhèn)規(guī)模效益。但現(xiàn)在國(guó)家基本上停止了縣改市的審批.縣改市的主要缺點(diǎn)是部分地區(qū)混淆了城市概念，把大面積農(nóng)村地區(qū)和大量農(nóng)村人口列入了城市范疇。2011年四川省縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果通告根據(jù)《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)工作的通知》（川委廳[2003]6號(hào)）確定的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)辦法，遵循科學(xué)性、客觀性和可比性等原則，四川省統(tǒng)計(jì)局從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)效益等五個(gè)方面，對(duì)2011年全省173個(gè)縣、市、區(qū)（農(nóng)業(yè)人口不足30%的成都市青羊區(qū)、武侯區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)、錦江區(qū)，攀枝花市的東區(qū)、西區(qū)和自貢市自流井區(qū)等8個(gè)區(qū)未納入評(píng)價(jià)范圍）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。按照省委、省政府的要求，現(xiàn)將評(píng)價(jià)結(jié)果通告如下。一、 十強(qiáng)縣雙流縣、龍泉驛區(qū)、涪城區(qū)、新都區(qū)、溫江區(qū)、旌陽區(qū)、翠屏區(qū)、郫縣、青白江區(qū)、什邡市二、 類區(qū)先進(jìn)縣平原地區(qū)：新津縣、廣漢市、都江堰市丘陵地區(qū)：江陽區(qū)、順慶區(qū)、簡(jiǎn)陽市、雁江區(qū)、射洪縣、通川區(qū)山區(qū)：仁和區(qū)、沙灣區(qū)、峨眉山市少數(shù)民族地區(qū)：西昌市、會(huì)理縣、汶川縣三、 縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)排位及各類區(qū)綜合評(píng)價(jià)排位

2011年四川省縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)排位（一）縣市區(qū)名稱位次縣市區(qū)名稱位次縣市區(qū)名稱位次縣市區(qū)名稱位次雙流縣1沙灣區(qū)23廣安區(qū)45渠縣67龍泉驛區(qū)2通川區(qū)24米易縣46武勝縣68涪城區(qū)3東坡區(qū)25大安區(qū)47筠連縣69新都區(qū)4峨眉山市26金口河區(qū)48滎經(jīng)縣70溫江區(qū)5威遠(yuǎn)縣27瀘縣49古藺縣71旌陽區(qū)6江油市28彭山縣50宣漢縣72翠屏區(qū)7雨城區(qū)29樂至縣51寶興曰73郫縣8內(nèi)江市中區(qū)30蒲江縣52東興區(qū)74青白江區(qū)9船山區(qū)31三臺(tái)縣53宜賓縣75什方8市10利州區(qū)32貢井區(qū)54梓潼縣76新津縣11龍馬潭區(qū)33會(huì)理縣55沿灘區(qū)77江陽區(qū)12五通橋區(qū)34夾江縣56閬中市78西昌市13彭州市35汶川縣57羅江縣79廣漢市14大竹縣36中江縣58鄰水縣80順慶區(qū)15石棉縣374芹曰安岳縣59犍為縣81都江堰市16大邑縣38隆昌縣60康定縣82簡(jiǎn)陽市17鹽邊縣39榮曰61安縣83雁江區(qū)18邛崍市40華鎣市62珙曰84樂山市中區(qū)19仁壽縣41達(dá)縣63納溪區(qū)85綿竹市20金堂縣42富順縣64岳池縣86仁和區(qū)21崇州市43